黨的十九屆四中全全會指出，“黨和國家監(jiān)督體系是黨在長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障”。習(xí)近平總書記也反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“巡視是黨章賦予的重要職責(zé)，是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要舉措，是從嚴(yán)治黨、維護(hù)黨紀(jì)的重要手段，是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。”要讓巡視成為“國之利器、黨之利器”。新中國成立70年來，黨和國家把黨內(nèi)巡視制度作為一項戰(zhàn)略性制度安排，全面推進(jìn)黨內(nèi)巡視制度的創(chuàng)新和發(fā)展，探索出了一條實現(xiàn)黨自我凈化、自我革命的有效路徑，彰顯了中國特色社會主義制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。歷經(jīng)新中國成立70年來的發(fā)展和完善，黨內(nèi)巡視制度已成為管黨治黨的“利劍”和治國理政的“法寶”，為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨提供了戰(zhàn)略支撐，為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了堅強(qiáng)保障。
黨內(nèi)巡視制度的歷史演變
新中國成立直到社會主義三大改造基本完成，我們黨繼承和發(fā)揚(yáng)了新民主主義革命時期黨內(nèi)監(jiān)督的一系列先進(jìn)做法和經(jīng)驗，主動推進(jìn)黨內(nèi)巡視制度發(fā)展，各級紀(jì)檢監(jiān)察組織在黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)下行使紀(jì)律檢查監(jiān)察權(quán)力，成為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)。1950年6月，《關(guān)于土地改革問題的報告》中指出：“進(jìn)行土地改革的各省的高級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)應(yīng)該與鄉(xiāng)村架通電話，與下級密切聯(lián)系，并逐級派負(fù)責(zé)人或巡視團(tuán)下去，切實地掌握運動的領(lǐng)導(dǎo)。”1952年3月，《關(guān)于“三反”運動中成立人民法庭的規(guī)定》中規(guī)定，“對各級各單位人民法庭進(jìn)行巡視檢查，部隊則由政治工作部門進(jìn)行巡視檢查。”這一時期監(jiān)察委員會的成立及其相關(guān)體制規(guī)定的出臺為后期黨內(nèi)巡視制度的實踐創(chuàng)造了有力條件，奠定了體制基礎(chǔ)。伴隨新中國成立以及國家建設(shè)的起步加速，黨內(nèi)新情況、新問題不斷出現(xiàn)，黨內(nèi)巡視的重要性日益凸顯，亟需在黨內(nèi)監(jiān)督和反腐敗斗爭中逐步得到恢復(fù)、發(fā)展和完善。
隨著社會主義制度在中國的建立，黨帶領(lǐng)全國人民開始探索中國社會主義的建設(shè)道路。這一時期由于工作重心的調(diào)整，巡視制度受到了一定的影響和中斷，但巡視制度的探索和發(fā)展并沒有就此停止，特別是專項巡視在某些領(lǐng)域取得了較大的成效。1957年1月，中央組織部在《關(guān)于縣、區(qū)、鄉(xiāng)的組織形式和領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題的報告》中要求：“為了加強(qiáng)對工作的檢查與研究，縣委可以設(shè)置少數(shù)質(zhì)量較強(qiáng)的巡視員來幫助進(jìn)行工作。”1962年政府運用巡視的方法，派工作組到農(nóng)村基層進(jìn)行蹲點調(diào)研，開展清賬目、清工分、清財務(wù)、清倉庫的工作，查處發(fā)生在群眾身邊的貪腐行為。1962年12月，中共中央對《組織工作會議紀(jì)要》批示：“除了經(jīng)常地考察了解干部和鑒定干部以外，必須加強(qiáng)黨的監(jiān)察工作和國家的檢察工作，加強(qiáng)各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的巡視檢查工作。”1965年1月，中共中央政治局討論農(nóng)村社會主義教育運動中提出的一些問題指出：“他們（中央局、省、地、縣各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)人）還可以到其他的地方去巡視，或者組織小型巡視團(tuán)，以便掌握動態(tài)，互通情報，交流經(jīng)驗。”
黨的十一屆三中全會之后，基于新的歷史條件下加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和反腐敗斗爭的需要，恢復(fù)建立和完善黨內(nèi)巡視制度顯得尤為迫切。為了恢復(fù)和完善黨內(nèi)巡視制度，黨的十三屆六中全會通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，要求中央和地方可根據(jù)需要，向各地派出巡視小組。1991年中央紀(jì)委第九次全體會議通過的《中共中央紀(jì)律檢查委員會向黨的十五大報告》提出：“中央紀(jì)委和省、自治區(qū)，直轄市紀(jì)委建立巡視制度。”1996年制定下發(fā)《中共中央紀(jì)委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，明確了巡視干部的選派、任務(wù)、職權(quán)、紀(jì)律、管理等五大問題。2000年通過的《中共中央紀(jì)律檢查委員第四次全體會議公報》提出：“要進(jìn)一步健全巡視制度，推動廉潔自律各項規(guī)定的落實。”黨的十六大作出了“改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，建立和完善巡視制度”的重大決策，巡視工作開始步入制度化、規(guī)范化、常態(tài)化軌道。2003年年底中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式把巡視制度確立為黨內(nèi)監(jiān)督的一項重要制度。黨的十七大第一次把巡視制度正式寫進(jìn)黨章，明確提出“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度”。2009年7月，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》正式頒布實施，隨后又先后出臺了《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》、《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作規(guī)則》等法規(guī)文件，進(jìn)一步對巡視工作予以規(guī)范，助推巡視工作走上制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的軌道。
黨的十八大以來，黨中央把巡視作為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重大舉措，對加強(qiáng)和改進(jìn)巡視工作作出一系列重大決策部署，堅持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合，賦予巡視制度新的活力。2015年2月，中共中央政治局會議審議通過巡視工作的專題報告，對加強(qiáng)和改進(jìn)巡視工作作出重大部署。2015年6月，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（修訂稿）》審議通過，同年8月，新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》正式印發(fā)實施，提出“實現(xiàn)巡視全覆蓋，全國一盤棋”的總目標(biāo)，規(guī)范了巡視工作方式和巡視步驟，加大了巡視力度，黨內(nèi)巡視制度進(jìn)入了快速發(fā)展時期。2015年10月，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，體現(xiàn)了新時代全面從嚴(yán)治黨和依規(guī)治黨的新要求，是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度保障。2016年10月審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》再次提出，一屆任期內(nèi)實現(xiàn)巡視全覆蓋。黨的十九大更是把巡視制度作為“健全黨和國家監(jiān)督體系”戰(zhàn)略規(guī)劃的重要組成部分，對巡視工作提出了新的要求。十九屆四中全會進(jìn)一步提出，“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”。整體而言，黨的十八大以來，巡視工作的不斷突破和發(fā)展使得黨內(nèi)巡視制度日臻完善。
黨內(nèi)巡視制度強(qiáng)化了黨內(nèi)監(jiān)督效能
新中國成立以來黨內(nèi)巡視制度經(jīng)歷了制度設(shè)計上的調(diào)整、組織機(jī)構(gòu)上的變遷、工作方式上的變革等發(fā)展階段，巡視監(jiān)督的制度框架逐步形成，巡視領(lǐng)域不斷拓展，監(jiān)督力度不斷加大。作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要補(bǔ)充形式，黨內(nèi)巡視制度充分體現(xiàn)了上位監(jiān)督的權(quán)威性、有效性，一定程度上彌補(bǔ)了單一監(jiān)督力量的行動缺陷和黨內(nèi)監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，以黨內(nèi)巡視制度強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督效能，用多元化監(jiān)督完善黨的巡視工作。
第一，黨內(nèi)巡視目標(biāo)的精準(zhǔn)化。作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，黨內(nèi)巡視的目標(biāo)在于不斷探索自我凈化的路徑，不斷推動依規(guī)管黨治黨，從而為全面從嚴(yán)治黨提供制度支撐。新中國70年黨內(nèi)巡視制度的發(fā)展完善使得黨內(nèi)巡視制度的目標(biāo)逐步由專項督查檢查聚焦于黨的自身建設(shè)，特別是全面從嚴(yán)治黨。新時代黨內(nèi)巡視目標(biāo)精準(zhǔn)化主要在于凸顯了黨的政治巡視在黨的巡視工作全局中居于統(tǒng)領(lǐng)地位，強(qiáng)化了巡視過程政治監(jiān)督功能，使巡視內(nèi)容更加聚焦、巡視目標(biāo)更加明確。在具體實踐中，巡視制度的目標(biāo)設(shè)定在于如何體現(xiàn)巡視工作對于鞏固反腐敗斗爭壓倒性勝利、奪取反腐敗斗爭徹底勝利的重要利劍作用，以及如何通過卓有成效的政治巡視過程優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，有效規(guī)避黨內(nèi)政治風(fēng)險，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。
第二，黨內(nèi)巡視主體的常態(tài)化。一般來看，巡視主體主要是由中央、省級紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)，或是根據(jù)巡視條例而成立的中央或省級巡視組及其組成人員構(gòu)成的。巡視主體常態(tài)化主要表現(xiàn)為主體任命和選拔模式的變革創(chuàng)新，由臨時抽調(diào)工作人員到專門專職的固定機(jī)構(gòu)，主動更新巡視主體儲備庫，形成巡視主體權(quán)責(zé)分工、有序競爭的良性態(tài)勢。著力構(gòu)建了巡視主體的權(quán)益保障機(jī)制，調(diào)動巡視主體的主動性和積極性，激發(fā)巡視主體政治責(zé)任感。此外，巡視工作和巡視整改的主體責(zé)任是巡視主體常態(tài)化的具體表現(xiàn)，這種主體責(zé)任是巡視工作的政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、專職責(zé)任、聯(lián)動責(zé)任、整改責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一，是確保巡視整改工作落到實處的關(guān)鍵所在，也是管黨指導(dǎo)主體責(zé)任具體化的基本要求。
第三，黨內(nèi)巡視對象的具體化。隨著黨內(nèi)巡視制度的不斷發(fā)展和完善，巡視對象更加明確具體，由最初巡視工作條例確定的“對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織”進(jìn)行巡視，逐漸細(xì)化、具體化黨的巡視對象，在突出關(guān)鍵少數(shù)的同時，強(qiáng)調(diào)巡視對象全覆蓋和巡視領(lǐng)域無禁區(qū)，分級確定黨的巡視對象。巡視對象的具體化在于巡視覆蓋單位更加多元化，基本涵蓋黨所有管理的黨組和部門；巡視重心逐漸下移，巡視對象呈現(xiàn)向下擴(kuò)張延伸的態(tài)勢；突出重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對各級黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行重點監(jiān)督，突出“關(guān)鍵少數(shù)”，使巡視對象更加聚焦精準(zhǔn)。巡視對象具體化表明了黨內(nèi)巡視制度的現(xiàn)實針對性，緊扣各級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的職能職責(zé)，是對管黨治黨政治責(zé)任的再確認(rèn)。
第四，黨內(nèi)巡視內(nèi)容的系統(tǒng)化。巡視內(nèi)容是黨內(nèi)巡視制度的實踐要旨，主要體現(xiàn)黨內(nèi)巡視聚焦什么問題的實踐導(dǎo)向?！堆惨暪ぷ鳁l例》表明黨內(nèi)巡視要“著力發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛，管黨治黨寬松軟問題”，可見，黨內(nèi)巡視的內(nèi)容屬于黨的建設(shè)的構(gòu)成范疇，和管黨治黨的內(nèi)容規(guī)定具有共通性，是在有效解決黨內(nèi)問題的導(dǎo)向下形成的。巡視內(nèi)容的規(guī)范化是由黨內(nèi)巡視的政治性定位決定的，政治性是黨內(nèi)巡視制度發(fā)展的重要特征，意味著只有通過政治巡視，才能體現(xiàn)黨內(nèi)巡視內(nèi)容的原則性和戰(zhàn)斗性，“巡視監(jiān)督具有催化作用、強(qiáng)化作用”，確保巡視工作以強(qiáng)烈的政治擔(dān)當(dāng)、頑強(qiáng)意志品質(zhì)，準(zhǔn)確把握全面從嚴(yán)治黨新形勢、新特點、新動向和新任務(wù)，爭取獲得更大的巡視成果。
第五，黨內(nèi)巡視程序的制度化。黨內(nèi)巡視制度涉及黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的綜合運用，巡視程序是否科學(xué)關(guān)系巡視效果是否顯著。巡視程序的科學(xué)構(gòu)建指明了黨的巡視工作的方向和靈魂，決定了黨的巡視工作的實踐成效和功能，規(guī)定了黨的巡視工作的根本屬性，確立了黨的巡視工作的評判標(biāo)準(zhǔn)，突出了黨的巡視工作的重點領(lǐng)域，賦予了黨的巡視工作的核心功能?？茖W(xué)化的黨內(nèi)巡視程序注重巡視過程的公開透明和巡視結(jié)果的比較運用，在巡視過程中融入黨內(nèi)監(jiān)督的制度內(nèi)核，明確了黨內(nèi)巡視的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本原則、機(jī)制制度、巡視對象、方式方法、紀(jì)律責(zé)任等多方面內(nèi)容，力求細(xì)化制度規(guī)定，更好規(guī)范巡視工作，提升巡視程序建設(shè)的科學(xué)化、規(guī)范化水平。
新時代黨內(nèi)巡視制度建設(shè)的現(xiàn)實啟示
黨內(nèi)巡視制度是黨在新時代強(qiáng)化自我監(jiān)督的有效路徑，對于新時代加強(qiáng)黨的自身建設(shè)具有重要意義。習(xí)近平總書記指出，“我們?nèi)〉昧朔锤瘮《窢帀旱剐詣倮锤瘮《窢庍€沒有取得徹底勝利”。新時代管黨治黨形勢依然嚴(yán)峻、任務(wù)依然艱巨，推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，必須健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性，形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機(jī)制，構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制，明確巡視立場、細(xì)化巡視內(nèi)容、聚焦巡視重點，確保黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福，推動新時代黨內(nèi)巡視制度建設(shè)不斷取得新成果。
首先，以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，突出政治性。黨內(nèi)巡視的本質(zhì)就是政治監(jiān)督，“政治監(jiān)督的核心就是要保證黨的各級組織、全體黨員和黨的干部在政治上同黨中央保持高度一致，堅決維護(hù)中央權(quán)威，保證中央的政令暢通。”要以強(qiáng)烈的政治擔(dān)當(dāng)、堅韌政治品質(zhì)，準(zhǔn)確把握管黨治黨面臨新形勢、新特點、新動向和新任務(wù)，緊扣黨內(nèi)存在的政治問題布局巡視工作，使黨內(nèi)巡視保持強(qiáng)大的政治震懾和政治巡察能力，以深入推進(jìn)政治巡視的政治定力助推黨內(nèi)反腐，鞏固全面從嚴(yán)治黨的實踐成果，充分發(fā)揮政治巡視在在推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)中的重要利劍作用。要以高度的政治自覺落實好黨內(nèi)巡視的各項制度安排，自覺將黨的各項巡視工作放到黨和國家工作大局中去謀劃、部署、推進(jìn)，為黨內(nèi)巡視為向縱深發(fā)展提供重要遵循和堅強(qiáng)保障。要深化對黨內(nèi)巡視制度建設(shè)的政治性認(rèn)識，立足于當(dāng)前黨內(nèi)巡視制度的發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)提煉黨的政治巡視理論體系，為新時代深化黨內(nèi)巡視工作提供理論指引和基本遵循。
其次，以理論創(chuàng)新為指導(dǎo)，體現(xiàn)科學(xué)性。巡視制度是黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，巡視制度的豐富和完善必須立足新時代黨的建設(shè)科學(xué)化的基本要求，遵循黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的基本規(guī)律，體現(xiàn)全體黨員干部黨內(nèi)監(jiān)督的思維行動，增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的針對性和執(zhí)行力。新時代黨內(nèi)巡視制度建設(shè)以中國特色社會主義理論為指導(dǎo)，以新中國70年巡視制度發(fā)展為依據(jù)，以當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨新要求為目標(biāo)，不斷探索黨內(nèi)巡視制度的原則、規(guī)則、體制與程序，形成了新時代黨內(nèi)巡視制度的創(chuàng)新性理論成果：在基本原則上，突出全面從嚴(yán)治黨新要求，聚焦政治責(zé)任、強(qiáng)化政治監(jiān)督；在主體責(zé)任上，強(qiáng)調(diào)中央地方的集體聯(lián)動，強(qiáng)調(diào)黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)功能；在工作規(guī)則上，以問題為導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，推動改革、促進(jìn)發(fā)展；在巡視方法上，堅持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，尊崇黨章黨規(guī)，依紀(jì)依法開展巡視工作；在監(jiān)督程序上，體現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)和組織等的有機(jī)協(xié)同配合。新時代黨內(nèi)巡視制度的豐富和完善，為深化和拓展巡視工作提供了理論基礎(chǔ)。
再次，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，彰顯法治性。規(guī)范性建設(shè)是黨內(nèi)巡視質(zhì)量提升的內(nèi)在要求，黨內(nèi)巡視制度的規(guī)范性源于巡視工作程序的有序性與合理性，規(guī)范的黨內(nèi)巡視制度的形成要求必須持續(xù)推進(jìn)巡視工作制度化，確保各項巡視工作全覆蓋、無死角。要通過巡視與巡察相結(jié)合，開展常規(guī)巡視與專項巡視、機(jī)動巡視相結(jié)合，既有常規(guī)監(jiān)督，又有專項監(jiān)督體制的輔助，確保巡視工作取得實實在在的成效。要建立健全巡視工作制度體系，以制度化促進(jìn)規(guī)范化，“圍繞責(zé)任設(shè)計制度，圍繞制度構(gòu)建體系，強(qiáng)化上級黨組織對下級黨組織和黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，做到責(zé)任清晰、主體明確、制度管用、行之有效，并加強(qiáng)同黨內(nèi)其他法規(guī)的銜接，把制度框架立起來。”要推進(jìn)巡視手段方式的創(chuàng)新，推廣運用在管黨治黨實踐中成效顯著的新技術(shù)手段，加強(qiáng)巡視方式的多樣化建設(shè)和巡視平臺建設(shè)，為黨內(nèi)巡視制度發(fā)展創(chuàng)造有力的條件。
最后，以解決問題為導(dǎo)向，突顯實踐性。黨內(nèi)巡視制度的有效性是對巡視的實踐效果和制度價值的綜合反映，是保障巡視工作政治效能的制度保障。制度的生命力在于執(zhí)行，提升黨內(nèi)巡視制度的執(zhí)行力是確保各項巡視內(nèi)容落到實處的關(guān)鍵所在。習(xí)近平總書記指出，“要抓好工作創(chuàng)新，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，適應(yīng)形勢發(fā)展，推動巡視內(nèi)容、方式方法、制度建設(shè)等方面與時俱進(jìn)，完善工作機(jī)制，增強(qiáng)巡視工作的針對性、實效性。”要緊扣黨的制度建設(shè)的中心主線，以制度治黨的創(chuàng)新方法加強(qiáng)黨內(nèi)巡視制度創(chuàng)新，調(diào)整和適應(yīng)黨內(nèi)問題的性質(zhì)轉(zhuǎn)向，切實增強(qiáng)黨內(nèi)巡視制度的實踐能力。要注重運用黨內(nèi)巡視制度的執(zhí)行力和約束力來檢視巡視工作中的弱項盲區(qū)，著力解決關(guān)乎群眾切身利益的問題，為黨內(nèi)巡視制度建設(shè)奠定政治基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。要通盤考慮、全局規(guī)劃、科學(xué)設(shè)定黨內(nèi)巡視的各項體制機(jī)制，將黨內(nèi)巡視的重點從問題整改轉(zhuǎn)向制度治黨的常態(tài)化，實現(xiàn)管黨治黨的長效化和常態(tài)化。
（作者為蘭州大學(xué)馬克思主學(xué)院黨委書記、教授、博導(dǎo)，教育部蘭州大學(xué)高校思想政治工作創(chuàng)新發(fā)展中心副主任）
