摘 要:黨的十九大報告把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，并明確強調(diào)“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。其中，水資源是生態(tài)環(huán)境的主要控制性因素，水生態(tài)文明是生態(tài)文明的重要組成部分和基礎(chǔ)保障。保障流域水安全、保護(hù)流域水生態(tài)，實現(xiàn)從“沒人管”到“有人管”，從“管不住”到“管得好”的重大轉(zhuǎn)變，是國家治理現(xiàn)代化的重大課題。
關(guān)鍵詞:流域治理 生態(tài)保護(hù) 協(xié)同推進(jìn) 河長制
【中圖分類號】X22 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
流域治理是治國理政的重要方面
“善治國者，必善治水。”流域是國家治理的重要場域，流域水安全是國家生態(tài)安全的重要基礎(chǔ)。保障流域水安全、保護(hù)流域水生態(tài)，是民心所向，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重大課題，也是治國理政的重要方面。黨的十九大報告指出：“加快水污染防治，實施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理。”2019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出：“要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，著力加強生態(tài)保護(hù)治理、保障黃河長治久安、促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護(hù)傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。”在強化長江流域“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”之后，中國的第二大河——黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展問題也被提上黨中央重要議事日程，中國流域開啟協(xié)同大治理時代。
在資源日益短缺、生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢嚴(yán)峻的今天，打贏污染防治攻堅戰(zhàn)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國意義重大。根據(jù)聯(lián)合國《2018年世界水發(fā)展報告》，目前全球有19億人口生活在水安全無保障的地區(qū)，2050年這個數(shù)字可能提高到30億。在水質(zhì)量方面，全球有18億人口使用未經(jīng)任何處理的飲用水；而全球所產(chǎn)生的污水有80%沒有進(jìn)行任何處理和再利用就直接排放到自然環(huán)境中。由于氣候變化的影響，人類到2030年將面臨40%的全球水資源赤字。就我國來說，本世紀(jì)初，全國重要河湖遭受不同程度污染，七大江河水系中，超過一半的監(jiān)測斷面為五類或劣五類水，約3億農(nóng)村人口飲水不安全，流域生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源保障形勢嚴(yán)峻，上中下游協(xié)同治水的動力激勵嚴(yán)重不足。
山川秀美，關(guān)鍵在水。水是萬物之母、生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基、文明之魂。解決長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境“欠賬”，關(guān)鍵在于治水。早在2012年，水利部水資源公告數(shù)據(jù)顯示，全國廢污水排放總量785億噸中，有近400億噸排入長江，這幾乎相當(dāng)于一條黃河的水量，為長江“治病”刻不容緩。2018年4月26日，習(xí)近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會時強調(diào)，要清醒看到面臨的困難挑戰(zhàn)和突出問題，如對長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略仍存在一些片面認(rèn)識，生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)體制機制亟待建立健全，流域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)問題突出，有關(guān)方面主觀能動性有待提高。同時，習(xí)近平總書記還指出，“推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，前提是堅持生態(tài)優(yōu)先”，“要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和長江流域系統(tǒng)性著眼，統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素，實施好生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)工程”。
2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》；習(xí)近平總書記在2017年新年賀詞中特別提出“每條河流要有‘河長’了”。這是情系民心的莊嚴(yán)承諾，也是全面推進(jìn)河流治理現(xiàn)代化的動員號令。截至2018年6月底，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）已全面建立河長制。從中央到地方，一張張河長時間表、治水路線圖密集出爐，河流治理的協(xié)同行動體系初步建成，許多河流實現(xiàn)了從“沒人管”到“有人管”，從“管不住”到“管得好”的重大轉(zhuǎn)變。
從上下游“獨善其身”到協(xié)同推進(jìn)全流域大治理
守護(hù)好生命之水，需要加快改革完善流域公共治理體系、構(gòu)建“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”的長效機制。水危機表面上是資源環(huán)境危機，實質(zhì)上反映了公共治理的危機，反映了現(xiàn)代國家公共治理在流域制度安排上存在的問題。我國地域遼闊，一條河流的上下游擁有共同的生命線，流域內(nèi)上中下游、干支流，共同形成了這條河流不可分割的組成部分，彼此之間有著密切的利害關(guān)系，大量的涉水事務(wù)需要上下游政府間協(xié)調(diào)運作。然而，我國各地區(qū)生態(tài)補償方法、范圍、主體和資金來源等方面的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，生態(tài)補償糾紛的頂層調(diào)解制度不完善，流域上下游生態(tài)補償機制不健全日益成為目前我國全流域治理中出現(xiàn)矛盾糾紛和沖突的結(jié)構(gòu)性問題，也是流域區(qū)際生態(tài)利益失衡的主要表現(xiàn)。
新時代我國社會主要矛盾發(fā)生變化，需要提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。新時代，社會和公眾對生態(tài)公共產(chǎn)品的需求越來越旺盛，對加快推進(jìn)中國流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求越來越迫切。全流域治理，最終目的是為了實現(xiàn)人與自然和諧共處，讓治水成果全民共建共享。實踐經(jīng)驗充分表明，如果沒有有效的全流域治理制度安排，公共池塘資源將處于低度供給和過度使用的狀態(tài)。而要保護(hù)好全流域生態(tài)環(huán)境，必須牢固樹立“一盤棋”思想，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理，更加注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，從而推動全流域高質(zhì)量發(fā)展。
構(gòu)建協(xié)同推進(jìn)全流域大治理的長效機制
協(xié)同推進(jìn)全流域大治理，需要具有系統(tǒng)共治、立體共治、全域共治的理念和思維，加快健全政府、企業(yè)、公眾協(xié)同共治的全流域大治理體系。全流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性與跨界性，決定了全流域治理無法依賴一個部門“單打獨斗”，而是需要中央、地方政府、第三部門以及公眾等多元利益主體的參與，輔以河長制、跨流域生態(tài)補償機制等獨具中國特色的制度，進(jìn)而打造出共建共治共享的全流域治理格局。從一定意義上說，流域治理是國家治理中政府間的縱向、橫向關(guān)系的交匯點，是一定區(qū)域內(nèi)地方各級政府和部門之間的職責(zé)分工和資源整合行動。這就需要破除基于行政區(qū)劃剛性約束的行政區(qū)域管理體制，完善河長制湖長制組織體系，加強流域內(nèi)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合防治、聯(lián)合執(zhí)法；用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)賦能全流域大治理，加快全流域治理多元主體共建共治的制度化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，實現(xiàn)從政府單一主體管控向多元主體協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變，提升全流域治理的包容性、參與性、協(xié)作性和系統(tǒng)性。
協(xié)同推進(jìn)全流域大治理，需要健全中央統(tǒng)籌、地方主體、縱橫協(xié)同、市場參與、有效激勵、績效問責(zé)的多元化生態(tài)補償綜合治理制度框架。流域生態(tài)資源的跨界性和外部性決定了需要建立上下游政府間利益補償機制。流域生態(tài)補償機制是市場經(jīng)濟條件下實現(xiàn)跨行政區(qū)流域合作治理的重要制度安排。流域生態(tài)利益補償即協(xié)調(diào)流域上下游水資源治理的成本和收益分配，目的在于激勵保護(hù)行為，補償收益受損方。為此，要推進(jìn)流域生態(tài)補償立法，出臺《生態(tài)補償法》，促進(jìn)生態(tài)補償法治化、多元化和常態(tài)化；探索建立政府引導(dǎo)、市場化運作的橫向生態(tài)補償基金，健全“縱向橫向結(jié)合、直接間接互補”的多樣性補償制度；鼓勵受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域下游與上游通過資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式建立橫向補償關(guān)系；構(gòu)建激勵與約束、權(quán)利與義務(wù)雙向?qū)ΨQ的流域公共治理結(jié)構(gòu)，提升全流域治理制度的適應(yīng)性、凝聚性、自主性和包容性。
協(xié)同推進(jìn)全流域大治理，需要建立跨區(qū)域流域水事糾紛矛盾司法化解決機制。保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治，以確保生態(tài)治理的可持續(xù)，防止“人存政舉，人走政息”的現(xiàn)象發(fā)生?？缧姓^(qū)流域水環(huán)境資源糾紛具有公益性、外部性等特點，在流域下游利害關(guān)系人起訴不能、適格主體怠于起訴的情況下，由檢察機關(guān)代表國家以起訴等方式對公益性法律的遵守情況進(jìn)行監(jiān)督，有利于檢察機關(guān)行使檢察權(quán)化解流域內(nèi)政府間利益糾紛、解決公地悲劇。2015年1月最高人民法院出臺的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定環(huán)境公益訴訟案件可按流域和生態(tài)區(qū)域?qū)嵭锌缧姓^(qū)劃集中管轄。對于流域上游轄區(qū)內(nèi)的行政違法行為或者不作為使國家和社會公共利益受到侵害，導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境惡化、資源受損的事件，可以由檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，即通過訴諸司法程序來監(jiān)督上下游政府間“生態(tài)約法”的履行。
提起環(huán)境公益訴訟并不是制度設(shè)計的最終目的，根本目標(biāo)還是通過督促行政機關(guān)依法履職，保護(hù)全流域公共利益，為全流域公眾創(chuàng)造公共價值。以環(huán)境公益訴訟為基礎(chǔ)的跨行政區(qū)流域水資源司法保護(hù)制度建設(shè)是深化生態(tài)文明制度改革的重要內(nèi)容。在深化全流域環(huán)境公益訴訟這一制度建設(shè)時，應(yīng)要求當(dāng)事主體具有平等的地位，確立地方政府的公法人地位，依據(jù)平等公正原則、合法合理程序來解決全流域政府間爭議。這樣一來，現(xiàn)有制度框架在解決政府間利益糾紛問題上的不足能夠得到有效彌補，全流域治理中各種利益的分配也能夠最大限度地體現(xiàn)正義價值。
參考文獻(xiàn)
[1]《共同抓好大保護(hù)協(xié)同推進(jìn)大治理 讓黃河成為造福人民的幸福河》，《人民日報》，2019年9月20日。
[2] 任維東：《社會科學(xué)不可缺位水問題研究》，《光明日報》，2019年4月13日。
[3] 呂志奎：《全流域治理中政府糾紛管理的制度設(shè)計》，《中國國情國力》，2017年第3期。
【本文作者為廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副院長、教授】
責(zé)編：臧雪文 （見習(xí)）/ 羅 婷（見習(xí)）