【摘要】隨著生活垃圾分類(lèi)工作的開(kāi)展，越來(lái)越多的城市把出臺(tái)或修訂相關(guān)地方性法規(guī)列入立法計(jì)劃，然而，從以往情況來(lái)看，生活垃圾分類(lèi)制度的法治建設(shè)和實(shí)施情況成效不足，影響制度保障功能的有效發(fā)揮。應(yīng)進(jìn)一步完善生活垃圾分類(lèi)方面的法律體系；構(gòu)建合理有效的監(jiān)督機(jī)制；通過(guò)加強(qiáng)宣傳和教育，提高人民群眾對(duì)生活垃圾分類(lèi)入法的認(rèn)同感，從而達(dá)成良好的社會(huì)效果。
【關(guān)鍵詞】生活垃圾分類(lèi) 法治保障 監(jiān)督機(jī)制 【中圖分類(lèi)號(hào)】D922.68 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》正式施行，迅速引發(fā)上海市民乃至全國(guó)對(duì)垃圾分類(lèi)相關(guān)話(huà)題的熱烈討論。實(shí)行生活垃圾分類(lèi)有助于推動(dòng)綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之意，而生態(tài)法治又是生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，因此，在開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)工作時(shí)，也應(yīng)充分重視法治建設(shè)，建立和健全生活垃圾分類(lèi)制度的法治保障。
由來(lái)已久：生活垃圾分類(lèi)制度在我國(guó)的法治歷程
其實(shí)，法治視角下，生活垃圾分類(lèi)并不是新生事物。早在上世紀(jì)90年代，《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》就提出，城市生活垃圾應(yīng)逐步做到分類(lèi)收集、貯存、運(yùn)輸和處置。2007年，建設(shè)部在其頒布的《城市生活垃圾管理辦法》中，規(guī)定了違反分類(lèi)要求投放生活垃圾的法律責(zé)任。遺憾的是，垃圾分類(lèi)的倡議在當(dāng)時(shí)遠(yuǎn)未吸引像現(xiàn)在這么多的目光，加上這些法律文件在相應(yīng)內(nèi)容上過(guò)于抽象、剛性不足，執(zhí)行中又缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致生活垃圾分類(lèi)雖被納入法治框架，效果卻不太理想。
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，生活垃圾急劇增多，實(shí)行生活垃圾分類(lèi)的現(xiàn)實(shí)緊迫性也越來(lái)越強(qiáng)。2016年底，習(xí)近平總書(shū)記在主持中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)要形成以法治為基礎(chǔ)的垃圾分類(lèi)制度。2017年，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同住建部發(fā)布《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，指出應(yīng)推動(dòng)實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)的城市出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章?？梢?jiàn)，相較之前，這一輪生活垃圾分類(lèi)工作增加了“強(qiáng)制”的字眼，更為注重制度化、規(guī)范化，正是在這樣的大背景下，《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》被制定并通過(guò)。
盡管條例的施行引發(fā)了空前的熱議，但這并非首部涉及生活垃圾分類(lèi)的地方性法規(guī)，北京、廣州等城市早已出臺(tái)過(guò)類(lèi)似的生活垃圾管理?xiàng)l例。另外，很多城市還出臺(tái)過(guò)相關(guān)的地方性規(guī)章，如《上海市城市生活垃圾收運(yùn)處置管理辦法》《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)生活垃圾分類(lèi)管理辦法》等。而且，基于2019年6月住建部等9個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在全國(guó)地級(jí)及以上城市全面開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)工作的通知》，越來(lái)越多的城市把制定或修訂有關(guān)生活垃圾分類(lèi)的地方性法規(guī)、規(guī)章列入本市的立法計(jì)劃中。
除了地方立法工作的進(jìn)展外，《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》的修訂草案也已被提交到全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審議。這一修訂草案對(duì)生活垃圾分類(lèi)制度的條款作了明確規(guī)定。綜上，在實(shí)行生活垃圾分類(lèi)的進(jìn)程中，法治建設(shè)被日益重視，相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等逐漸得到完善，不僅為制度的推行提供了法治保障，也符合全面依法治國(guó)的根本要求，但從目前看，健全生活垃圾分類(lèi)制度的法治保障依然任重道遠(yuǎn)。
新規(guī)之下的沉疴：立法不健全，執(zhí)法和普法不到位
近幾年，雖然我國(guó)的生活垃圾分類(lèi)制度在法治建設(shè)上取得了一定的進(jìn)步，但從法律文件的制定與施行的狀況來(lái)看，仍然存在不足，以致未能充分發(fā)揮對(duì)制度的保障作用。具體而言，問(wèn)題集中于以下幾個(gè)方面：
實(shí)行生活垃圾分類(lèi)的要求多散見(jiàn)于部門(mén)規(guī)章以及地方性法規(guī)、規(guī)章中，位階偏低，且在基本內(nèi)容上有所差異。比如，上海將生活垃圾分為“可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾”四類(lèi)，在廣州則名為“可回收物、餐廚垃圾、有害垃圾和其他垃圾”。雖然因地制宜也屬于開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)工作的內(nèi)在要求，但如果各地在一些基礎(chǔ)性問(wèn)題上差異較大的話(huà)，無(wú)疑將有損法律體系的統(tǒng)一性，引起執(zhí)法沖突，并給需往返于不同城市的個(gè)人帶來(lái)遵行上的困惑和不便。而之于位階較高的法律，涉及生活垃圾分類(lèi)的比較少，又過(guò)于原則性、彈性化，難以有效規(guī)制實(shí)踐中的各種狀況。
監(jiān)管和執(zhí)行不力，致使規(guī)定難以落到實(shí)處。雖然推行生活垃圾分類(lèi)制度已有基本的法律依據(jù)，多地也出臺(tái)了法規(guī)、規(guī)章，但在實(shí)踐中，仍不乏政府及其相關(guān)部門(mén)未能?chē)?yán)格貫徹法律規(guī)定的現(xiàn)象。這一方面是源于有的監(jiān)管和執(zhí)法部門(mén)尚未充分地認(rèn)識(shí)到將生活垃圾分類(lèi)納入法治框架的意義；而另一方面，也存在著力不從心的因素。依法建立生活垃圾的全程分類(lèi)體系是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，以投放環(huán)節(jié)為例，為了指導(dǎo)和監(jiān)督居民垃圾分類(lèi)投放，督促每一個(gè)人在扔垃圾時(shí)加以分類(lèi)并對(duì)違法違規(guī)者作出處罰，無(wú)疑需要有關(guān)部門(mén)投入大量的人力、物力、財(cái)力，監(jiān)管和執(zhí)行工作非常艱巨。
人民群眾對(duì)于生活垃圾分類(lèi)入法的認(rèn)識(shí)有限，導(dǎo)致法律、法規(guī)的施行效果欠佳。北京、廣州等是較早出臺(tái)生活垃圾分類(lèi)法規(guī)的城市，然而，有不少市民并不了解這些法規(guī)的具體內(nèi)容。還有的市民雖然知曉，卻依然事不關(guān)己、我行我素，甚至對(duì)垃圾分類(lèi)制度有較大的抵觸情緒。這也在一定程度上，阻礙了政府及其相關(guān)部門(mén)對(duì)垃圾分類(lèi)制度的大力推行，更難以取得良好的社會(huì)效果。除此之外，宣傳教育、監(jiān)管執(zhí)行不到位又反過(guò)來(lái)促使民眾在生活垃圾分類(lèi)方面的法律意識(shí)得不到提升，進(jìn)一步加大了這項(xiàng)法律的貫徹和落實(shí)難度。
對(duì)癥下藥：為生活垃圾分類(lèi)制度提供堅(jiān)實(shí)有力的法治保障
面對(duì)法治建設(shè)過(guò)程中暴露出來(lái)的上述問(wèn)題，必須有針對(duì)性地作出回應(yīng)，為生活垃圾分類(lèi)制度的推行提供更為堅(jiān)實(shí)的保障。
首先，需進(jìn)一步完善生活垃圾分類(lèi)方面的法律體系，強(qiáng)化專(zhuān)門(mén)性、統(tǒng)一性、強(qiáng)制性。雖然《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》的修正草案增加了推行生活垃圾分類(lèi)制度的條款，但只占據(jù)了一章的篇幅，因此，為了鞏固和加深法治基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)考慮制定專(zhuān)門(mén)用以規(guī)制垃圾分類(lèi)的法律，并以此作為其它法規(guī)、規(guī)章的依據(jù)，這樣一來(lái)，不僅強(qiáng)化了專(zhuān)門(mén)性，還有利于法律體系的統(tǒng)一。就統(tǒng)一性而言，除了可借由上位法的完善減小下位法之間的沖突外，各地因地制宜地實(shí)行生活垃圾分類(lèi)時(shí)，也應(yīng)兼顧對(duì)基本問(wèn)題的統(tǒng)一。針對(duì)“個(gè)人的分類(lèi)投放行為應(yīng)屬于道德層面的規(guī)范”“對(duì)沒(méi)有分類(lèi)投放的個(gè)人處罰過(guò)于嚴(yán)厲”等質(zhì)疑，可通過(guò)加強(qiáng)宣傳和教育、修訂有關(guān)規(guī)定等途徑解決，不可以采用彈性化表述、犧牲法律的強(qiáng)制性作為安撫手段。既然決定將生活垃圾分類(lèi)全面納入法治框架，就必須在條文中言明各主體應(yīng)當(dāng)遵循的具體要求以及如何處罰不按要求行事者，真正地形成剛性約束。
其次，構(gòu)建合理有效的監(jiān)督機(jī)制，督促法規(guī)得到落實(shí)。在完善法律體系之余，應(yīng)健全配套措施以防止法規(guī)被架空，其中，監(jiān)督機(jī)制是必不可少的。一則要監(jiān)督民眾嚴(yán)格遵守現(xiàn)行規(guī)定，二則要監(jiān)督政府及其相關(guān)部門(mén)依法行政，履行好各自的監(jiān)管職責(zé)，并就違法行為施以處罰。不論是基于哪一層面，都需要吸納多元力量共同參與，為此，有些地方性法規(guī)提出，實(shí)行管理責(zé)任人制度和社會(huì)監(jiān)督員制度，由管理責(zé)任人負(fù)責(zé)對(duì)分類(lèi)投放行為進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督員則參與全過(guò)程管理的監(jiān)督工作。除此之外，諸如全程分類(lèi)體系中后一環(huán)節(jié)對(duì)前一環(huán)節(jié)的監(jiān)督、社會(huì)公眾的監(jiān)督、新聞媒體的輿論監(jiān)督等，也都是敦促大家有法必依的重要方式。
入法的認(rèn)知度和認(rèn)同感。在開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)的工作中，不但需要引導(dǎo)民眾養(yǎng)成分類(lèi)習(xí)慣，具體到法治層面，還要通過(guò)加強(qiáng)宣傳和教育，普及相關(guān)的法律知識(shí)?，F(xiàn)階段，為了消除質(zhì)疑和抵觸，應(yīng)將普法工作的重點(diǎn)放在幫助民眾感知實(shí)行生活垃圾分類(lèi)以及將其納入法治框架的重要性和必要性上，而非一味地強(qiáng)調(diào)違反規(guī)定將受到的處罰等內(nèi)容，加重人們的反感程度。在普及對(duì)象上，需重視對(duì)中小學(xué)生群體的教導(dǎo)，使其從小養(yǎng)成好習(xí)慣并樹(shù)立法律意識(shí)，還可借由青少年對(duì)其家長(zhǎng)鄰里帶來(lái)正面影響。此外，還應(yīng)配合帶有激勵(lì)性質(zhì)的舉措，調(diào)動(dòng)全民參與的積極性，使得民眾自覺(jué)自愿地遵守法規(guī)，使垃圾分類(lèi)制度獲取良好的社會(huì)效果。
（作者為山東大學(xué)法學(xué)院博士研究生）
【注：本文系山東省社科規(guī)劃重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)“刑事審判與國(guó)家監(jiān)察調(diào)查程序的銜接問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18BSPJ04）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①馬生軍：《推進(jìn)生態(tài)法治 建設(shè)美麗中國(guó)》，《人民論壇》，2018年第14期。
責(zé)編/谷漩 美編/王夢(mèng)雅
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