【核心提要】中國(guó)的現(xiàn)代社會(huì)保障制度是新中國(guó)成立后逐步建立和發(fā)展起來(lái)的。70年來(lái)，社會(huì)保障制度經(jīng)歷了全面而深刻的制度變革，實(shí)現(xiàn)了從部分覆蓋走向全民福祉的發(fā)展目標(biāo)，不僅反映了中國(guó)人民民生福利的持續(xù)改善與社會(huì)權(quán)益的持續(xù)擴(kuò)大，更折射了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體變革與發(fā)展進(jìn)步，在中華人民共和國(guó)史上譜寫(xiě)了濃墨重彩的篇章。
新中國(guó)社會(huì)保障的主要成就
新中國(guó)社會(huì)保障制度的建立，始于1949年、1950年中央人民政府針對(duì)災(zāi)民與失業(yè)工人所采取的大規(guī)模社會(huì)救濟(jì)活動(dòng)，并以1951年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的頒布與實(shí)施為主要標(biāo)志，之后，我國(guó)不斷建立其他相關(guān)的社會(huì)保障制度，再經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)深刻的制度變革，最終演變成為當(dāng)前造福全體人民的社會(huì)保障制度安排?？偨Y(jié)中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展成就，主要可以概括為以下四個(gè)方面：
1.實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)社會(huì)保障制度到新型社會(huì)保障體系的全面轉(zhuǎn)型
1949年新中國(guó)剛成立時(shí)，國(guó)家“一窮二白”，自然災(zāi)害頻發(fā)，全國(guó)受災(zāi)人口數(shù)以千萬(wàn)計(jì)，城鎮(zhèn)失業(yè)工人幾乎占全國(guó)在職職工的一半，如何幫助災(zāi)民與失業(yè)工人度過(guò)生活危機(jī)成為擺在新生的人民政權(quán)面前的緊迫任務(wù)。1949年12月、1950年6月，中央人民政府先后發(fā)布《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示》兩個(gè)社會(huì)保障政策文件，全面展開(kāi)了大規(guī)模的救濟(jì)災(zāi)民與失業(yè)工人行動(dòng)，不僅迅速化解了災(zāi)民與失業(yè)工人的生存危機(jī)，穩(wěn)定了災(zāi)區(qū)和重要城市的社會(huì)秩序，而且對(duì)鞏固新生的人民政權(quán)、促進(jìn)新中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)起到了非常重要的作用。
從1951年制定并實(shí)施《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》開(kāi)始，黨和政府相繼建立起了一套與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，包括勞動(dòng)保險(xiǎn)、公費(fèi)醫(yī)療、社會(huì)津貼、城鎮(zhèn)社會(huì)福利、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村“五保”制度等，其顯著特征是國(guó)家—單位（或集體）保障制，它與社會(huì)主義公有制緊密結(jié)合，雖限于異常薄弱的財(cái)力而采取了城鄉(xiāng)有別的方式，但城鎮(zhèn)居民均被社會(huì)保障制度所覆蓋，農(nóng)村居民由集體經(jīng)濟(jì)支撐建立了互助性質(zhì)的初級(jí)保障體系，人民群眾從這套制度中受惠并感受到社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。
改革開(kāi)放后，伴隨經(jīng)濟(jì)改革的全面推進(jìn)，以往的社會(huì)保障制度也成為改革的重要對(duì)象，經(jīng)過(guò)不斷探索，能夠適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)發(fā)展進(jìn)步要求的新型社會(huì)保障體系逐漸建立起來(lái)。新的社會(huì)保障制度仍然是國(guó)家主導(dǎo)，但多方分擔(dān)責(zé)任取代了過(guò)去的政府、單位（或集體）的單一責(zé)任主體，繳費(fèi)型保障替代了過(guò)去的免費(fèi)型保障，社會(huì)化保障機(jī)制替代了單位（或集體）包辦的封閉式保障機(jī)制，多層次保障體系正在替代過(guò)去的單一層次保障體系。社會(huì)保障制度的全面轉(zhuǎn)型與日益健全，有力地維護(hù)了經(jīng)濟(jì)改革的順利推進(jìn)，促進(jìn)了社會(huì)公正，維系著國(guó)家發(fā)展與民生質(zhì)量的持續(xù)提升。
2.從主要面向城鎮(zhèn)居民發(fā)展成為全民共享的福利制度
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障制度全覆蓋，發(fā)展中國(guó)家往往只有補(bǔ)缺型的社會(huì)救助制度和覆蓋面窄的社會(huì)保險(xiǎn)制度，因此，覆蓋范圍的大小通常被視為衡量一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障制度發(fā)達(dá)程度的核心指標(biāo)。新中國(guó)成立以來(lái)，最初的社會(huì)保障主要是面向?yàn)?zāi)民與失業(yè)工人實(shí)行救濟(jì)政策，20世紀(jì)50年代建成的傳統(tǒng)社會(huì)保障制度主要面向城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民主要依靠集體內(nèi)部的互助，遇到大的自然災(zāi)害時(shí)國(guó)家出面給予相應(yīng)救濟(jì)。因此，改革開(kāi)放之前的傳統(tǒng)社會(huì)保障制度事實(shí)上只覆蓋了全國(guó)總?cè)丝诘募s18%。
改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨社會(huì)保障制度整體轉(zhuǎn)型，特別是近10年來(lái)的快速發(fā)展，我國(guó)的社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)了覆蓋全民的目標(biāo)，已經(jīng)從主要面向城鎮(zhèn)居民提升為全民共享的福利制度。不僅如此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城鄉(xiāng)分割的格局也已被完全打破，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助等基本實(shí)現(xiàn)了一體化。截至2018年末，全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為94293萬(wàn)人，領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇者達(dá)27696萬(wàn)人，每個(gè)老年人均能按月領(lǐng)取數(shù)額不等的養(yǎng)老金；全國(guó)參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)為134459萬(wàn)人，參保率穩(wěn)定在95%以上，全民醫(yī)保目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)；在社會(huì)救助方面，全國(guó)享受最低生活保障待遇者4526萬(wàn)人，享受特困人員救助者483萬(wàn)人，得到臨時(shí)救助者1108萬(wàn)人，接受門(mén)診和住院醫(yī)療救助5361萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)救盡救；養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人福利、兒童福利事業(yè)也在全面發(fā)展。
中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，但社會(huì)保障的覆蓋面已接近發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。作為一個(gè)世界人口大國(guó)，中國(guó)社會(huì)保障的這一成就，將全球社會(huì)保障覆蓋率從50%提升到了60%以上，為當(dāng)今世界的社會(huì)保障發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)，得到了國(guó)際社會(huì)的高度認(rèn)可，國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)于2016年將“社會(huì)保障杰出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”授予了中國(guó)政府。
3.從應(yīng)急性救濟(jì)走向適度保障，人民福祉不斷增進(jìn)
新中國(guó)成立初期的社會(huì)保障立足于應(yīng)急性地解決災(zāi)民與失業(yè)工人的生存危機(jī)；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會(huì)保障在城鎮(zhèn)可以勉強(qiáng)維持居民溫飽，在農(nóng)村只能滿足初級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生需要和在居民饑餓狀態(tài)下施以有限救濟(jì)。改革開(kāi)放后，特別是近10多年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)保障水平伴隨國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展進(jìn)步呈現(xiàn)出“水漲船高”的態(tài)勢(shì)，全體人民均能夠通過(guò)社會(huì)保障制度安排合理地分享到國(guó)家發(fā)展的成果。
以養(yǎng)老金為例，我國(guó)企業(yè)離退休人員的養(yǎng)老金已實(shí)現(xiàn)連續(xù)15年增長(zhǎng)，從2004年的人月均700多元提高到2018年的2800多元；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金也從2009年試點(diǎn)的人月均55元增長(zhǎng)到100多元。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，享受醫(yī)保待遇者從2010年的12.3億人次增長(zhǎng)到2018年的19.8億人次，職工醫(yī)保政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用基金支付比達(dá)81.6%，城鄉(xiāng)居民實(shí)際住院費(fèi)用醫(yī)保基金支付比達(dá)56.1%，疾病后顧之憂持續(xù)大幅度減輕。在社會(huì)救助方面，城鎮(zhèn)居民低保標(biāo)準(zhǔn)從2000年的人月均157元增長(zhǎng)到2018年的579.7元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)從2005年人月均76元增長(zhǎng)到2018年的403元；其他各項(xiàng)保障待遇均在同步增長(zhǎng)。
4.從單純的民生保障發(fā)展成為能夠長(zhǎng)久支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要機(jī)制
社會(huì)保障通常被視為保障民生的基本制度安排，在發(fā)展落后、保障不足的階段，這一制度只能定位在提供最基本的民生保障上，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)有限。但改革開(kāi)放以來(lái)特別是近10多年來(lái)的實(shí)踐表明，日益健全的社會(huì)保障制度能夠通過(guò)轉(zhuǎn)移支付直接增加城鄉(xiāng)居民的即期收入，直接減輕乃至解除城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療、貧困、失業(yè)、天災(zāi)人禍等方面的后顧之憂，進(jìn)而減少其為應(yīng)對(duì)未來(lái)生活風(fēng)險(xiǎn)的儲(chǔ)蓄，這不僅增強(qiáng)了人民群眾的消費(fèi)信心，也極大地提高了人民群眾的消費(fèi)能力，促進(jìn)了消費(fèi)增長(zhǎng)與消費(fèi)升級(jí)，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有了恒久的動(dòng)力。
黨的十八大以來(lái)，伴隨社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)全民覆蓋、保障水平持續(xù)提高，居民家庭消費(fèi)也在急劇增長(zhǎng)，全國(guó)商品性消費(fèi)繼2008年、2012年先后突破10萬(wàn)億、20萬(wàn)億元后，2018年社會(huì)消費(fèi)品零售總額達(dá)到38萬(wàn)多億元。最終消費(fèi)（包括居民家庭消費(fèi)和政府消費(fèi)）對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率從2014年48.8%上升到2018年76.2%，成為名副其實(shí)且能夠長(zhǎng)久支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的第一引擎，這一現(xiàn)象顯然與社會(huì)保障制度具有密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。
新中國(guó)社會(huì)保障的艱辛探索
70年來(lái)，中國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展之路并不平坦。根據(jù)新中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展也可以大體劃分為兩個(gè)發(fā)展階段：改革開(kāi)放前建立的是國(guó)家—單位保障型的傳統(tǒng)社會(huì)保障制度，它與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)；改革開(kāi)放后逐漸形成的是國(guó)家—社會(huì)保障型的新型社會(huì)保障體系，它與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。
1.改革開(kāi)放前社會(huì)保障的探索與發(fā)展
從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前的30年間，我國(guó)的社會(huì)保障經(jīng)歷了1949年和1950年實(shí)行應(yīng)急性救濟(jì)、1951年—1967年建立傳統(tǒng)社會(huì)保障制度并在不斷調(diào)整中發(fā)展、1968年—1970年從勞動(dòng)保險(xiǎn)到企業(yè)保險(xiǎn)蛻變后定型、1971年—1977年進(jìn)一步延續(xù)發(fā)展的過(guò)程。
1951年制定并實(shí)施了面向城鎮(zhèn)企業(yè)職工并惠及其家屬的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，標(biāo)志著現(xiàn)代社會(huì)保障在中國(guó)的正式制度化，這一綜合型社會(huì)保障制度包括了職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等多項(xiàng)保障。1952年建立了面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的公費(fèi)醫(yī)療制度，1955年建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和現(xiàn)役軍官退休養(yǎng)老制度，同一時(shí)期還建立了職工福利制度與多項(xiàng)社會(huì)福利制度。農(nóng)村則在1956年—1960年間建立了“五保”制度和合作醫(yī)療等集體福利制度。至此，城鄉(xiāng)有別的傳統(tǒng)社會(huì)保障制度得以成型。
1968年—1970年間，我國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入艱辛探索時(shí)期，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度也發(fā)生了一些蛻變，即面向城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障進(jìn)一步走向單位化，國(guó)家仍然決定著社會(huì)保障政策并通過(guò)指令性計(jì)劃加以實(shí)施，但勞動(dòng)保險(xiǎn)籌資機(jī)制改為企業(yè)各自承擔(dān)，社會(huì)保障的具體組織實(shí)施亦由各個(gè)單位包辦。當(dāng)然，由于政府始終承擔(dān)著最終責(zé)任，城鎮(zhèn)居民的福利保障權(quán)益繼續(xù)得到維護(hù)。這一時(shí)期農(nóng)村“五保”制度得到鞏固，合作醫(yī)療與免費(fèi)型初等教育因城鎮(zhèn)知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)提供了規(guī)模龐大的人力支持而迅速發(fā)展，農(nóng)村缺醫(yī)少藥、文盲遍地的狀態(tài)迅速改變。
透過(guò)傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)如下基本邏輯：
其一，社會(huì)主義公有制是傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的制度基礎(chǔ)。在這樣的背景下，國(guó)家和單位（或集體）對(duì)社會(huì)成員的生活提供保障被視為社會(huì)主義制度的應(yīng)有之義和優(yōu)越性的具體體現(xiàn)，并與各個(gè)單位或集體的勞動(dòng)分配和勞動(dòng)者及其家屬的生活活動(dòng)交織在一起，初次分配與再分配連成一體，形成的是低工資（報(bào)酬）、多福利、追求平等的社會(huì)分配機(jī)制，社會(huì)保障在其中占有非常重要的地位。
其二，計(jì)劃體制構(gòu)成了傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的政治與社會(huì)背景。在城鎮(zhèn)，以全民所有制企業(yè)為主體，加上少數(shù)集體所有制企業(yè)，他們既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)部門(mén)，也是社會(huì)保障和公共服務(wù)部門(mén)，城鎮(zhèn)勞動(dòng)者既從企事業(yè)單位獲得工資報(bào)酬，又和家屬一起享受公有制下的各種生活福利保障；在農(nóng)村，集體所有制的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)以“一大二公”為基本特征，既是生產(chǎn)單位又是基層政權(quán)組織，還是無(wú)所不包的社會(huì)組織，既管生產(chǎn)性事務(wù)又管農(nóng)村社會(huì)成員的社會(huì)事務(wù)與集體福利，農(nóng)村居民的收入與福利保障幾乎全部來(lái)自集體分配。同時(shí)，在高度集中的計(jì)劃體制下，面向勞動(dòng)者的各項(xiàng)勞動(dòng)保險(xiǎn)與職業(yè)福利，以及面向城鎮(zhèn)居民的各種補(bǔ)貼與福利設(shè)施均按國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃加以實(shí)施，且均采取免費(fèi)型福利供給的方式。
其三，城鄉(xiāng)分割與單位（或集體）分割構(gòu)成了傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的基本特征。嚴(yán)格的戶籍制度與職業(yè)身份管制，以及附加在城鎮(zhèn)戶籍之上的各種福利政策，固化了城鄉(xiāng)二元分割和單位（或集體）分割，進(jìn)而形成了企業(yè)保障、機(jī)關(guān)事業(yè)單位保障與農(nóng)村集體保障等不同的制度安排。從今天的視角來(lái)看，這種制度結(jié)構(gòu)將社會(huì)成員緊緊捆綁在不同的單位或集體，限制了勞動(dòng)者的自由流動(dòng)和人力資源的優(yōu)化配置。同時(shí)，伴隨著國(guó)有企業(yè)勞動(dòng)者老齡化而出現(xiàn)了不同單位（或集體）負(fù)擔(dān)畸輕畸重的現(xiàn)象。
需要指出的是，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度雖標(biāo)準(zhǔn)不高，經(jīng)歷過(guò)局部波折，但總體上仍是不斷發(fā)展的。這種通過(guò)福利分配來(lái)追求平等的直接效果是居民收入差距不大，改革開(kāi)放前夕我國(guó)的城鎮(zhèn)基尼系數(shù)在0.2以下、農(nóng)村在0.21—0.24之間，表明當(dāng)時(shí)的中國(guó)是一個(gè)均等化程度很高的社會(huì)。
2.改革開(kāi)放后社會(huì)保障的探索與發(fā)展
1978年中國(guó)拉開(kāi)了改革開(kāi)放的帷幕。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，伴隨經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，一些國(guó)有企業(yè)因不堪承受醫(yī)療費(fèi)用支出的膨脹開(kāi)始自發(fā)嘗試讓職工分擔(dān)部分醫(yī)療費(fèi)用，一些地區(qū)因國(guó)有企業(yè)無(wú)力承擔(dān)自行支付退休職工養(yǎng)老金而自發(fā)對(duì)某些行業(yè)（如紡織業(yè)）的退休費(fèi)用進(jìn)行跨單位統(tǒng)籌，這可以視為傳統(tǒng)社會(huì)保障制度變革前的準(zhǔn)備。
真正意義上的社會(huì)保障改革始于1986年。這一年，第六屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》，首次單獨(dú)設(shè)章闡述社會(huì)保障改革與社會(huì)化問(wèn)題；同年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》《關(guān)于發(fā)布改革勞動(dòng)制度四個(gè)規(guī)定的通知》，正式用符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的勞動(dòng)合同制替代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的終身就業(yè)制，首次為失業(yè)工人建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，對(duì)勞動(dòng)合同制工人退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，并開(kāi)始在外商投資企業(yè)試水繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)制度。這些事件標(biāo)志著我國(guó)的社會(huì)保障開(kāi)始從“單位化”走向“社會(huì)化”。不過(guò)，當(dāng)時(shí)的變革主要是為了推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，社會(huì)保障改革不可避免地打上了為國(guó)有企業(yè)改革配套的烙印，新制度在傳統(tǒng)社會(huì)保障制度框架內(nèi)緩慢生長(zhǎng)。
1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，將社會(huì)保障確定為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的維系機(jī)制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的五大支柱之一；1994年、1995年國(guó)務(wù)院先后推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，均實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，這使得社會(huì)保障改革呈現(xiàn)出鮮明的效率取向。1998年黨中央、國(guó)務(wù)院整合全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理體制，強(qiáng)力推進(jìn)“兩個(gè)確保、三條保障線”，以切實(shí)維護(hù)離退休人員的養(yǎng)老金權(quán)益和保障下崗、失業(yè)工人及城鎮(zhèn)貧困人口的基本生活，并將建立獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會(huì)保障體系、籌資渠道多元化、管理服務(wù)社會(huì)化作為建設(shè)新制度的明確目標(biāo)。這些重大舉措使社會(huì)保障改革繼續(xù)堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平的取向，新型社會(huì)保障制度得以快速成長(zhǎng)。
2009年，國(guó)務(wù)院以全民醫(yī)保和人人享有養(yǎng)老金為目標(biāo)，實(shí)施“三年醫(yī)改”方案，同年啟動(dòng)農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，并大規(guī)模推進(jìn)城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)，這標(biāo)志著新型社會(huì)保障制度進(jìn)入全面建設(shè)時(shí)期。2010年第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》并于2011年實(shí)施，明確了中國(guó)新型社會(huì)保障體系是以權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)為主體的制度安排。2017年黨的十九大報(bào)告明確提出“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革重構(gòu)了整個(gè)社會(huì)保障管理體制，為新型社會(huì)保障體系建設(shè)提供了有力的組織保障。
經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)的制度變革，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新型社會(huì)保障體系替代了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的傳統(tǒng)社會(huì)保障制度。在社會(huì)保險(xiǎn)制度方面，傳統(tǒng)的非繳費(fèi)型退休金制度轉(zhuǎn)化為繳費(fèi)型的社會(huì)養(yǎng)老金制度，繳費(fèi)型社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)全面替代原有的免費(fèi)型勞保醫(yī)療、公費(fèi)醫(yī)療與農(nóng)村合作醫(yī)療；工傷保險(xiǎn)制度從單位負(fù)責(zé)制走向社會(huì)保險(xiǎn)制，新創(chuàng)的失業(yè)保險(xiǎn)制度在國(guó)有企業(yè)改革與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮了有益作用。在社會(huì)救助方面，從傳統(tǒng)的政策性救濟(jì)走向法制化的最低生活保障制度，進(jìn)而發(fā)展成為綜合型社會(huì)救助制度，這一制度有效地保障了低收入困難群體的基本生活，維護(hù)了底線公正；在住房保障方面，從原來(lái)的福利分配經(jīng)過(guò)商品化改革再回歸到適度保障，使大多數(shù)居民的居住條件得到改善。
概括而言，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)保障改革走過(guò)的是一條從被動(dòng)變革到主動(dòng)變革、從自下而上探索到自上而下推進(jìn)、從個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)到全面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)推廣、從單項(xiàng)改革到綜合改革、從服務(wù)并服從于經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展到獨(dú)成體系地發(fā)展、從注重效率取向到以維系和促進(jìn)社會(huì)公正為己任的漸進(jìn)式發(fā)展路徑。改革目前已取得了巨大成就，但各項(xiàng)制度尚未真正成熟，深化改革的任務(wù)還十分繁重。
新中國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)
經(jīng)過(guò)70年來(lái)的制度變革與發(fā)展，中國(guó)新型社會(huì)保障體系日益健全，不僅有效地解除了人民生活的后顧之憂，保障了13億多人的基本生活，而且有力地保障了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)了社會(huì)公正?？偨Y(jié)中國(guó)社會(huì)保障制度變革與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，主要有如下幾點(diǎn)：
1.堅(jiān)持民生為重的發(fā)展取向
新中國(guó)成立以來(lái)，民生問(wèn)題一直受到黨和政府的高度重視。重視民生必定重視社會(huì)保障，改善民生必定強(qiáng)化社會(huì)保障，這是中國(guó)社會(huì)保障70年發(fā)展的一條基本經(jīng)驗(yàn)。
新中國(guó)成立初期，伴隨著生產(chǎn)資料公有制的全面推行，國(guó)家通過(guò)迅速建立包括勞動(dòng)保險(xiǎn)、公費(fèi)醫(yī)療、城鎮(zhèn)社會(huì)福利、農(nóng)村合作醫(yī)療等在內(nèi)的一系列社會(huì)保障制度來(lái)保障民生，體現(xiàn)的即是民生為重的價(jià)值取向。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，中國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放并選擇了更有效率的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)民經(jīng)濟(jì)獲得了持續(xù)快速發(fā)展，社會(huì)保障制度變革則始終以民生為重，黨和政府特別重視通過(guò)不斷健全社會(huì)保障制度，讓發(fā)展成果更多更公平地惠及民生。比如，20世紀(jì)80年代，針對(duì)可能出現(xiàn)的失業(yè)工人，建立了國(guó)有企業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)制度；20世紀(jì)90年代末，針對(duì)部分退休人員不能按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金、國(guó)有企業(yè)改革中出現(xiàn)大規(guī)模下崗職工等現(xiàn)象，強(qiáng)力推進(jìn)“收支兩條線”“兩個(gè)確保、三條保障線”的政策；進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家全面推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的發(fā)展并迅速覆蓋全體人民。這些舉措不僅有效化解了困難群體的生活危機(jī)，而且全面增進(jìn)了全體人民的福祉。
2.充分發(fā)揮社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)
中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，社會(huì)主義的本質(zhì)要求決定了社會(huì)保障制度的發(fā)展方向。早在1955年毛澤東就指出，“現(xiàn)在我們實(shí)行這么一種制度，這么一種計(jì)劃，是可以一年一年走向更富更強(qiáng)的，一年一年可以看到更富更強(qiáng)些。而這個(gè)富，是共同的富，這個(gè)強(qiáng)，是共同的強(qiáng)，大家都有份。”可見(jiàn)，社會(huì)主義中國(guó)追求的是共同富裕。改革開(kāi)放后，鄧小平明確指出，“社會(huì)主義的目的就是要全國(guó)人民共同富裕，不是兩極分化。”“社會(huì)主義最大的優(yōu)越性就是共同富裕，這是體現(xiàn)社會(huì)主義本質(zhì)的一個(gè)東西。”社會(huì)保障具有二次分配的功能，要走向共同富裕，就需要通過(guò)建立健全社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富更加公平的再分配。
中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和全國(guó)一盤(pán)棋的國(guó)家治理格局，決定了我們的國(guó)家發(fā)展能夠考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)與全局，并且政府具有統(tǒng)一、有效的執(zhí)行力?？梢哉f(shuō)，正是社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)和中國(guó)政府的積極作為，推進(jìn)了新中國(guó)社會(huì)保障的快速發(fā)展?；仡?0年來(lái)的發(fā)展歷程，中國(guó)社會(huì)保障的重大改革措施都是由黨中央在凝聚全黨智慧并廣泛征求各界意見(jiàn)的條件下提出的，通過(guò)制定統(tǒng)一、具體的政策和大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付，中央政府對(duì)社會(huì)保障改革發(fā)揮了有力的指導(dǎo)和支撐作用，各級(jí)政府在改革推進(jìn)中能夠保持行動(dòng)的高度一致性。從新中國(guó)成立初期采取大規(guī)模的救濟(jì)行動(dòng)，到20世紀(jì)50年代迅速建成與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的傳統(tǒng)社會(huì)保障制度，再到改革開(kāi)放后新型社會(huì)保障體系的不斷發(fā)展，特別是近10多年來(lái)社會(huì)保障成為全民共享國(guó)家發(fā)展成果的基本制度保障，黨和政府發(fā)揮的作用為當(dāng)代世界所僅見(jiàn)。比如，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部由政府負(fù)擔(dān)，雖然開(kāi)始時(shí)養(yǎng)老金水平并不高，但制度得以迅速全面建立起來(lái)，每個(gè)老年人的養(yǎng)老金待遇得到了保障；再比如，城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)，政府承擔(dān)的籌資責(zé)任與個(gè)人繳費(fèi)之比約為3:1或4:1，有力地推進(jìn)了全民醫(yī)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；而針對(duì)困難群體的醫(yī)療救助更是政府的重要責(zé)任，2018年全國(guó)醫(yī)療救助基金支出424.6億元，資助參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)7673.9萬(wàn)人，實(shí)施門(mén)診和住院救助5361萬(wàn)人次，等等。
3.依據(jù)國(guó)情走中國(guó)特色的社會(huì)保障發(fā)展之路
中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，也是一個(gè)歷史悠久、地域遼闊、人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，這樣的國(guó)情決定了我們不可能照搬任何國(guó)家的社會(huì)保障發(fā)展模式。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府依據(jù)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，不斷探索，走出了一條中國(guó)特色的社會(huì)保障發(fā)展之路。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在財(cái)力有限的條件下，中國(guó)重視預(yù)防、低成本高產(chǎn)出的農(nóng)村合作醫(yī)療制度取得了巨大成功，獲得了世界衛(wèi)生組織與世界銀行的高度贊譽(yù)；生產(chǎn)自救和政府救災(zāi)相結(jié)合的體制亦使中國(guó)能夠化解自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的局面；強(qiáng)大的家庭保障與鄰里互助傳統(tǒng)則為社會(huì)成員應(yīng)對(duì)生活風(fēng)險(xiǎn)提供了巨大的韌性。改革開(kāi)放后，為減少改革成本，盡力保障群眾福利不受損失，社會(huì)保障制度改革采取了漸進(jìn)式的策略，每項(xiàng)改革都從地方試點(diǎn)開(kāi)始，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上再形成全國(guó)性方案，在全國(guó)加以推進(jìn)。目前來(lái)看，政府補(bǔ)貼低收入困難群體參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)，建立福利養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立下崗職工基本生活保障制度，以及正在推進(jìn)中的居家養(yǎng)老服務(wù)、保障性住房建設(shè)，等等，均是依據(jù)現(xiàn)實(shí)國(guó)情作出的具有鮮明中國(guó)特色的改革舉措。
盡管中國(guó)特色的社會(huì)保障制度還未完全成熟，但總體而言，它已經(jīng)以造福全體人民并持續(xù)發(fā)展的客觀事實(shí)，證明了走中國(guó)特色社會(huì)保障發(fā)展之路的正確性。
4.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)保障相互促進(jìn)
新中國(guó)成立之初，在一窮二白的條件下建立了傳統(tǒng)社會(huì)保障制度，曾激發(fā)了億萬(wàn)人民建設(shè)社會(huì)主義的積極性，國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，工業(yè)體系得以建立。后來(lái)因過(guò)分追求低工資高福利式的“大鍋飯”“平均主義”，導(dǎo)致生產(chǎn)效率下降，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受挫，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度也難以為繼。改革開(kāi)放后，伴隨國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)，政府持續(xù)加大對(duì)社會(huì)保障及相關(guān)公共服務(wù)的投入，讓更多發(fā)展成果惠及民生，新型社會(huì)保障體系的不斷發(fā)展也為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造了有利條件并在關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)發(fā)揮出重要作用。
例如，1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，形成了不利的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境。1998年，黨和政府意識(shí)到社會(huì)保障不足是消費(fèi)不旺的重要原因，便將社會(huì)保障改革擺到頭等重要位置，強(qiáng)力落實(shí)“兩個(gè)確保、三條保障線”，同時(shí)建立面向低收入困難群體的最低生活保障制度，推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)改革與住房體制改革等，這些舉措不僅解決了城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)實(shí)困難，也刺激了居民消費(fèi)，為全面推進(jìn)各項(xiàng)重大改革并實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)再次持續(xù)高速增長(zhǎng)提供了良好的內(nèi)部環(huán)境。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，再次形成了不利的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境。2009年黨和政府強(qiáng)力推進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)保障制度建設(shè)，包括為農(nóng)民建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并很快實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋全體適齡人口的目標(biāo)、啟動(dòng)三年醫(yī)改計(jì)劃并很快實(shí)現(xiàn)醫(yī)保制度覆蓋全民的目標(biāo)，同年還掀起大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障水平普遍得到大幅度提升。這些舉措迅速減輕了百姓的后顧之憂，增加了城鄉(xiāng)居民收入，促使居民消費(fèi)快速增長(zhǎng)，進(jìn)而成為拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的第一大引擎。
5.漸進(jìn)式改革與收入增長(zhǎng)替代是一種有效的策略
任何社會(huì)保障改革都是對(duì)既有利益格局的調(diào)整，必然觸及部分群體的切身利益。如果在收入不增長(zhǎng)的條件下削減福利，結(jié)果必然是社會(huì)成員的福利凈損失。改革開(kāi)放以來(lái)的社會(huì)保障改革，采取的是與經(jīng)濟(jì)改革一樣的漸進(jìn)式策略，即試點(diǎn)先行、漸次推進(jìn)、平穩(wěn)過(guò)渡。這種策略有利于及時(shí)總結(jié)社會(huì)保障改革中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并不斷修訂、完善改革方案，避免了任何一項(xiàng)社會(huì)保障改革因波及全國(guó)而產(chǎn)生巨大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可能。
此外，改革開(kāi)放以來(lái)的社會(huì)保障改革幾乎觸及所有人的利益，它使改革對(duì)象喪失了免費(fèi)享受養(yǎng)老金、醫(yī)療保障待遇的權(quán)益，還需要承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)責(zé)任，但改革并未引發(fā)廣泛的負(fù)面情緒，很大程度上得益于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中城鎮(zhèn)職工工資不斷提升、農(nóng)民因土地承包責(zé)任制和進(jìn)城務(wù)工等使收入迅速增長(zhǎng)而產(chǎn)生的收入替代效應(yīng)。2014年通過(guò)增加工資的舉措，讓面向機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的免費(fèi)型退休金制度轉(zhuǎn)為繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也使利益相關(guān)者降低了對(duì)原有社會(huì)保障制度的依賴(lài)，直接增強(qiáng)了對(duì)社會(huì)保障改革的承受力和認(rèn)可度。
建設(shè)更高質(zhì)量的中國(guó)特色社會(huì)保障體系
2018年我國(guó)人均GDP已達(dá)1萬(wàn)美元，有不少預(yù)測(cè)認(rèn)為2021年我國(guó)將步入高收入國(guó)家行列，這表明國(guó)家發(fā)展已經(jīng)站在了很高的起點(diǎn)上。根據(jù)黨的十九大報(bào)告明確部署的時(shí)間表，2035年中國(guó)將基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，本世紀(jì)中葉將建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。這意味著到本世紀(jì)中葉，國(guó)民的社會(huì)保障需求將達(dá)到一個(gè)更高水平。為此，新時(shí)代的社會(huì)保障，要在全面優(yōu)化現(xiàn)行制度安排的基礎(chǔ)上，制定系統(tǒng)、科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)守共建共享、互助共濟(jì)的基本原則，重構(gòu)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各界各方的積極性，促使整個(gè)社會(huì)保障體系沿著普惠、公平、可持續(xù)的方向穩(wěn)步邁進(jìn)。一個(gè)高質(zhì)量的中國(guó)特色社會(huì)保障體系的全面建成，將不僅能夠不斷增進(jìn)全體人民的福祉，切實(shí)保障民生質(zhì)量穩(wěn)步提升，而且可以維系國(guó)家的長(zhǎng)治久安，促使整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，成為國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的堅(jiān)固制度保障。
（作者：鄭功成，系中國(guó)人民大學(xué)教授、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)）
