摘 要：檢察建議書是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。實(shí)踐中檢察建議存在適用范圍不清、制發(fā)和管理不規(guī)范、質(zhì)量不高、效果不理想等問題，這在某種程度上影響了社會(huì)治理水平的提高。應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)地方人大立法或出臺(tái)相關(guān)決議，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件，對檢察建議的運(yùn)行和落實(shí)機(jī)制予以明確。按照規(guī)范程序制發(fā)檢察建議、進(jìn)一步細(xì)化增強(qiáng)檢察建議強(qiáng)制力的工作機(jī)制以及探索試行檢察建議書公開公告、宣告制度，以增強(qiáng)檢察建議的剛性。
一、檢察建議之作用
檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),提高法律監(jiān)督能力是堅(jiān)持原則、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)谋厝恍枰?，發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督糾正有罪不糾、越權(quán)管轄、非法取證、裁判不公、違規(guī)減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行等突出問題,為了促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法,防止司法腐敗。以檢察建議的形式預(yù)防違法犯罪特別是訴訟活動(dòng)中被廣泛應(yīng)用,檢察建議的訴訟監(jiān)督功能不斷加強(qiáng),并有擴(kuò)大發(fā)展趨勢。規(guī)范檢察建議和糾正違法的提出,受理、辦理、反饋,加大對實(shí)體上有錯(cuò)誤、程序上有瑕疵案件的監(jiān)督糾正力度,檢察建議主要有以下幾方面的作用：
1.推動(dòng)提升社會(huì)治理水平。檢察機(jī)關(guān)在依法打擊各類犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)，深入挖掘個(gè)案中的共性問題，發(fā)現(xiàn)并選取那些具有典型意義，在執(zhí)法司法管理或者管理的理念制度、機(jī)制等方面有糾偏、創(chuàng)新、進(jìn)步、引領(lǐng)價(jià)值的問題，通過提出檢察建議促進(jìn)一個(gè)方面、一個(gè)領(lǐng)域、一個(gè)時(shí)期執(zhí)法司法管理工作、機(jī)制和導(dǎo)向問題的解決，這樣既可以促進(jìn)被監(jiān)督者堵漏建制、提高執(zhí)法司法管理能力，又能夠達(dá)到警示一片、教育社會(huì)面的良好效果，從而發(fā)揮推動(dòng)提升社會(huì)治理的法治化水平的作用。
2.規(guī)范司法維護(hù)司法公正。檢察機(jī)關(guān)積極履行訴訟監(jiān)督職責(zé)，針對人民法院確有錯(cuò)誤的生效裁判和損害國家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解書，依法提出再審檢察建議，可以督促人民法院啟動(dòng)再審、糾正確有錯(cuò)誤的生效裁判和調(diào)解書；針對公安司法機(jī)關(guān)在偵查、審判以及執(zhí)行活動(dòng)中的違法行為及時(shí)提出檢察建議，可以督促公安司法機(jī)關(guān)糾正違法，有效地維護(hù)司法公正，規(guī)范司法行為。
3.促進(jìn)依法行政嚴(yán)格執(zhí)法。檢察機(jī)關(guān)針對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的情況，通過檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，有利于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)履職糾錯(cuò)的自覺性、主動(dòng)性和積極性，促進(jìn)依法行政，提升行政執(zhí)法效能，推進(jìn)法治政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的雙贏多贏共贏。
4.預(yù)防和減少違法與犯罪。檢察機(jī)關(guān)通過辦案及時(shí)發(fā)現(xiàn)相關(guān)單位在預(yù)防違法犯罪的制度和管理等方面存在的漏洞和隱患，經(jīng)過分析論證，提出對策建議，能夠促進(jìn)相關(guān)部門完善制度、彌補(bǔ)漏洞、消除隱患，也可以督促行業(yè)主管部門加強(qiáng)和改進(jìn)管理監(jiān)督工作，從而達(dá)到預(yù)防和減少違法犯罪行為發(fā)生的目的。
5.保護(hù)國家社會(huì)公共利益。檢察機(jī)關(guān)積極履行公益訴訟職能，針對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的情況，及時(shí)依法提出檢察建議，可以起到督促行政機(jī)關(guān)依法履職，有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障和改善民生，為國家挽回經(jīng)濟(jì)損失，維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的作用。檢察機(jī)關(guān)通過運(yùn)用檢察建議這一法律監(jiān)督措施，有效地維護(hù)了個(gè)人和組織的合法權(quán)益，保障了國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。
二、檢察建議之類型
檢察建議，屬于非訴訟法律活動(dòng),主要是建議相關(guān)單位完善制度,加強(qiáng)管理,堵塞漏洞。其應(yīng)用于司法行政機(jī)關(guān)時(shí),則是建議其解決執(zhí)法、司法活動(dòng)中的傾向性、苗頭性的一類問題。規(guī)定明確了檢察建議的類型和適用范圍，第五條對檢察建議作了類型劃分，分為再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會(huì)治理檢察建議和其他檢察建議。
再審檢察建議是人民檢察院對同級人民法院確有錯(cuò)誤的生效裁判和損害國家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解書進(jìn)行監(jiān)督的一種方式；糾正違法檢察建議主要適用于對人民法院審判活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)中的違法問題以及公安機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)等的執(zhí)法活動(dòng)中具有普遍性、傾向性的違法問題進(jìn)行監(jiān)督；公益訴訟檢察建議是人民檢察院在行政公益訴訟訴前程序中督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的方式；社會(huì)治理檢察建議主要針對履行檢察職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)治理、單位管理等漏洞，向有關(guān)方面提出的完善治理、加強(qiáng)管理的建議。這種分類是以檢察建議所起到的社會(huì)作用為標(biāo)準(zhǔn),將糾正違法通知、檢察意見以及檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的其他建議排除在檢察建議之外。檢察建議，不同于社會(huì)上一般單位對單位提出的建議,是強(qiáng)制力的法律行為,則與作為社會(huì)主體的憲法性權(quán)利的建議權(quán)無異。檢察建議之所以與普通公民、組織的建議權(quán)不同,區(qū)別就在于其主體特殊,效力特殊,程序特殊,它嚴(yán)格了提出程序、制發(fā)主體、審批程序、統(tǒng)一的建議書格式等,其法律監(jiān)督職能的完整發(fā)揮,其實(shí)質(zhì)是法律監(jiān)督權(quán)構(gòu)成要素之一的“督促糾正”在權(quán)力行使方式上的重要體現(xiàn)，是以權(quán)力的方式，既作用于糾正違法和制裁違法上,還作用于預(yù)防違法、宣傳法制、維護(hù)法制權(quán)威上。
三、檢察建議之不足
1.適用范圍不清。目前，檢察機(jī)關(guān)在開展法律監(jiān)督工作過程當(dāng)中，具體的監(jiān)督方式包括檢察建議，也包括檢察意見和糾正違法意見，但是對這三種方式的適用范圍在實(shí)踐中把握地不是很清楚，有時(shí)候甚至發(fā)生各種監(jiān)督的方式混用，尤其是以檢察建議來代替其他監(jiān)督方式。
2.制發(fā)和管理不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：制發(fā)主體不統(tǒng)一，有的以院名義制發(fā)，有的以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派駐機(jī)構(gòu)名義制發(fā)。文書格式不規(guī)范，沒有嚴(yán)格按照高檢院統(tǒng)一要求的格式樣本制作檢察建議書。文書編號(hào)不統(tǒng)一，有的出現(xiàn)了業(yè)務(wù)部門自行編號(hào)，編號(hào)規(guī)則也不一致。審批程序不規(guī)范，應(yīng)當(dāng)報(bào)請檢察長批準(zhǔn)或者檢察委員會(huì)討論決定的檢察建議，有的沒有經(jīng)過檢察長或者檢察委員會(huì)決定的程序。
3.建議書質(zhì)量不高。部分檢察建議對監(jiān)督問題定位不準(zhǔn)，論證不夠充分，分析不夠深入，建議內(nèi)容空泛，提出的整改措施缺乏針對性、可行性。還有的檢察建議局限于案卷材料，缺乏深入的調(diào)查核實(shí)和調(diào)研論證。
4.監(jiān)督效果不理想。對檢察建議發(fā)出后的回訪、督促整改積極性不夠，對發(fā)出后的執(zhí)行情況不聞不問，導(dǎo)致有的被建議單位不回復(fù)；有的雖然進(jìn)行了回復(fù)，但無后續(xù)整改措施；有的表態(tài)整改而并無實(shí)際行動(dòng)；還出現(xiàn)個(gè)別單位在態(tài)度和行為上對檢察建議進(jìn)行抵制。
四、增強(qiáng)檢察建議剛性之建議
（一）加強(qiáng)檢察建議強(qiáng)制力的法律規(guī)制，完善實(shí)體立法
有條件的地方可以積極推動(dòng)地方人大立法或出臺(tái)相關(guān)決議，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件，對檢察建議的運(yùn)行和落實(shí)機(jī)制予以明確。還可以加強(qiáng)與地方政府的協(xié)調(diào)，探索建立協(xié)作機(jī)制，由地方政府對檢察建議的回復(fù)落實(shí)情況進(jìn)行督查督辦，確保檢察建議得到落實(shí)和履行。對于檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議，被建議單位及時(shí)整改并取得實(shí)效的，也應(yīng)該及時(shí)總結(jié)肯定，向黨委、政府、人大或其上級單位予以報(bào)告；如果被建議單位在規(guī)定的期限內(nèi)既不采納、整改，也不予回復(fù)，這種情況也應(yīng)該及時(shí)報(bào)告黨委、政府、人大及其上級單位，加大其整改壓力，促使其整改落實(shí)。加強(qiáng)和規(guī)范檢察建議，直接涉及檢察建議的質(zhì)量和效果。
一是要通過立法將檢察建議權(quán)明確寫入《人民檢察院組織法》、《行政訴訟法》等基本法,賦予檢察建議書強(qiáng)制執(zhí)行力,做到四個(gè)明確,明確法律性質(zhì)的立法、明確制發(fā)依據(jù)的立法、明確適用范圍的立法、明確強(qiáng)制措施的立法。
二是要規(guī)范程序立法。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)盡快制定出檢察建議的操作規(guī)范,規(guī)范檢察建議的提起、審批、備案、督促等工作流程的配套程序，通過規(guī)范程序立法，逐步完善檢察建議程序規(guī)定的欠缺、程序效力保障、法律后果不確定的不足。被建議單位收到檢察建議之后的落實(shí)程序進(jìn)行法律規(guī)定,對被建議單位無正當(dāng)理由不答復(fù)檢察建議的情況設(shè)立懲罰性后果,對導(dǎo)致嚴(yán)重后果的,建議主管部門通報(bào)批評;建議上級黨組織處以黨紀(jì)政紀(jì)處分。并建議紀(jì)檢委、監(jiān)察委進(jìn)行違法、違紀(jì)審查,并嚴(yán)肅追究直接責(zé)任人員的相關(guān)責(zé)任。
（二）按照規(guī)范程序制發(fā)檢察建議
2018年10月26日修正的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十一條中規(guī)定提出檢察建議的法律依據(jù)。隨后2018年10月25日由最高人民檢察院第十三屆檢察委員會(huì)第十二次會(huì)議通過的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）中指明，檢察建議是人民檢察院履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，對人民檢察院依法提出的檢察建議，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院。
《規(guī)定》中建立了檢察建議抄送制度。即涉及事項(xiàng)社會(huì)影響大、群眾關(guān)注度高、違法情形具有典型性、所涉問題應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)部門重視的檢察建議書，可以抄送同級黨委、人大、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被建議單位的上級機(jī)關(guān)、行政主管部門以及行業(yè)自律組織。并強(qiáng)化了跟蹤督促措施，要求人民檢察院應(yīng)當(dāng)積極督促和支持配合被建議單位落實(shí)檢察建議，規(guī)定：被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)經(jīng)督促無正當(dāng)理由不予整改或者整改不到位的，經(jīng)檢察長決定，可以將相關(guān)情況報(bào)告上級檢察院，通報(bào)被建議單位的上級機(jī)關(guān)、行政主管部門或者行業(yè)自律組織等，必要時(shí)可以報(bào)告同級黨委、人大，通報(bào)同級政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。符合提起公益訴訟條件的，依法提起公益訴訟。尊重被建議單位的異議權(quán)。為了保證檢察機(jī)關(guān)在提出檢察建議時(shí)切實(shí)把問題搞準(zhǔn)確、所提建議針對性和可操作性強(qiáng)，《規(guī)定》中明確：一是檢察建議書正式發(fā)出前，可以征求被建議單位的意見；二是被建議單位在一定期限內(nèi)可以提出異議；三是對異議應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行復(fù)核，異議成立的及時(shí)修改檢察建議書或者予以撤回，異議不成立的應(yīng)說明理由，通過加強(qiáng)檢察建議工作做好辦案的后半篇文章，加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)，確保檢察建議的質(zhì)量。
《規(guī)定》中說明可以書面送達(dá)，也可以現(xiàn)場宣告送達(dá)。公開送達(dá)這種方式，這和以前當(dāng)面送達(dá)有著顯著區(qū)別，并邀請第三方人員參加公開送達(dá)活動(dòng)，這對檢察機(jī)關(guān)和被建議單位都是一種監(jiān)督和支持。此舉措對檢察建議書的質(zhì)量要求更高，被建議單位會(huì)更加重視對檢察建議書的落實(shí)和整改。送達(dá)儀式包括宣讀檢察建議書、公開示證、說理，聽取被建議單位負(fù)責(zé)人意見，送達(dá)簽收以及被建議方和第三方發(fā)表意見等環(huán)節(jié)。并且告知，檢察建議書是檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)被建議單位履行職責(zé)、行使職權(quán)存在違法過錯(cuò)或違法過錯(cuò)隱患，對被建議單位依法出具建議文書，進(jìn)行糾正或預(yù)防的法律監(jiān)督工作方式。對檢察建議書規(guī)范化，進(jìn)行了全方位、深層次的設(shè)計(jì)，對檢察建議書審查立項(xiàng)、調(diào)查核實(shí)、文書制作、送達(dá)回復(fù)、督促整改等節(jié)點(diǎn)進(jìn)行了合理設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了檢察建議案件化辦理。實(shí)行了公開宣告儀式化，開展檢察建議方、被建議方和第三方充分參與以及宣告的場所化、儀式化、公開化的“三方+三化”宣告模式，努力做到了變檢察建議“文來文往”“隔空喊話”為“零距離、面對面”，提升了檢察建議的認(rèn)可度、接受度，增強(qiáng)其儀式感和威嚴(yán)性，充分保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
（三）細(xì)化增強(qiáng)檢察建議強(qiáng)制力的工作機(jī)制
第一，要建立雙向回復(fù)和定期反饋機(jī)制,加強(qiáng)與被監(jiān)督方的跟蹤與聯(lián)系；
第二，要建立專家咨詢制度等質(zhì)量保障機(jī)制。設(shè)立嚴(yán)格的審批程序,加強(qiáng)內(nèi)部防控;探索檢察建議繁簡分流制度,建立重要檢察建議素材研判及制發(fā)前調(diào)研工作機(jī)制;建立專家咨詢制度,增強(qiáng)檢察建議的科學(xué)性、客觀性和準(zhǔn)確性；
第三，要建全約談回訪督辦報(bào)備機(jī)制。建立檢察建議約談與跟蹤回訪緊密結(jié)合、定期向同級人大及其常委會(huì)報(bào)備與人大常委會(huì)跟蹤督促緊密結(jié)合的創(chuàng)新性工作機(jī)制；
第四，要引入人民監(jiān)督員對檢察建議落實(shí)情況的監(jiān)督檢查機(jī)制；
第五，要建立檢察建議書作為監(jiān)督性法律文書的公開機(jī)制，將隱性的監(jiān)督逐步穩(wěn)妥地納入向社會(huì)公開的監(jiān)督,以公開促公正；
第六，要改進(jìn)檢察建議的考評機(jī)制。建立健全科學(xué)的考評體系,在開展檢察建議工作考評時(shí),不僅要考核檢察建議工作任務(wù)完成情況,還要結(jié)合檢察建議質(zhì)量、被建議單位采納程度、社會(huì)評價(jià)等因素進(jìn)行綜合考評,并引入第三方評估。
（四）探索試行檢察建議書公開公告、宣告制度
努力讓檢察建議成為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的利劍,成為檢察產(chǎn)品的品牌，增強(qiáng)檢察建議剛性,規(guī)范化工作必要性。檢察建議必須要有針對性、權(quán)威性和影響力，被建議單位才會(huì)信服建議、聽從建議,認(rèn)真整改,使有關(guān)問題能夠及時(shí)妥善解決。公開檢察建議的范圍是在案件辦理、類案監(jiān)督、專項(xiàng)檢察等活動(dòng)中,針對發(fā)現(xiàn)的涉及國家利益、社會(huì)公共利益和群眾切身利益的普遍性問題而提出的檢察建議。檢察建議的公開,社會(huì)公眾能看到,這將倒逼檢察機(jī)關(guān)提高檢察建議質(zhì)量。通過公開送達(dá)、公開宣告和公開發(fā)布三種方式公開檢察建議,同時(shí),通過借力人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督,來提升檢察建議的質(zhì)效和剛性。建立檢察建議的公告、宣告制度，以增強(qiáng)檢察建議的剛性為突破口,帶動(dòng)檢察建議工作的整體提升。建議對檢察建議公開宣告制度要制定實(shí)施辦法，納入績效考核評價(jià)體系，將社會(huì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督聯(lián)合起來,形成合力,同時(shí),得到黨委、政府、人大、政協(xié)等部門的支持,增強(qiáng)監(jiān)督的剛性和支持度。
要向科技要?jiǎng)恿?用智慧檢察拓寬監(jiān)督視野,以強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督，在法律監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的各類問題直觀地納入人大監(jiān)督視野,并主動(dòng)報(bào)告被監(jiān)督對象的整改落實(shí)情況,借助人大監(jiān)督推動(dòng)問題的解決。將公開公告、公開宣告，通過這種有儀式感的過程,體現(xiàn)出法律監(jiān)督的嚴(yán)肅性。規(guī)范文書制作、內(nèi)部監(jiān)督管理，通過公開送達(dá)增強(qiáng)權(quán)威性涉及檢察建議的法律法規(guī)只有原則性規(guī)定，讓檢察建議的公開送達(dá)不僅是一種儀式，更是一堂生動(dòng)的法治教育課，檢察院和被建議單位面對面，講事實(shí)、論道理，容易接受。此外，檢察建議數(shù)據(jù)全部錄入業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了信息共享、流程監(jiān)控和加強(qiáng)與人大、監(jiān)察委協(xié)作，增強(qiáng)執(zhí)行力，織密監(jiān)督網(wǎng)。確立檢察建議的剛性在于有無實(shí)效，監(jiān)督是為了增強(qiáng)法律監(jiān)督的剛性，而不是吹毛求疵，檢察建議在形成和制發(fā)檢察建議的過程中，融入了人大監(jiān)督和監(jiān)委會(huì)監(jiān)督元素。推進(jìn)檢察建議規(guī)范化建設(shè)，有利于法律監(jiān)督實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。將檢察建議單一性生成模式改變?yōu)榫C合性生成模式，引進(jìn)外力、外腦、外援，使檢察建議在多方合力下發(fā)揮更有效的監(jiān)督作用。
結(jié) 語
近年來的檢察工作實(shí)踐表明，檢察建議越發(fā)帶有訴訟監(jiān)督的部分權(quán)力特征,彌補(bǔ)了檢察權(quán)的不足，檢察建議關(guān)乎監(jiān)督質(zhì)效。實(shí)踐表明,檢察建議是對強(qiáng)化法律監(jiān)督的有力促動(dòng)，各級檢察機(jī)關(guān)要在依法履職基礎(chǔ)上不斷探索完善檢察建議制度,增強(qiáng)檢察建議剛性,真正讓檢察建議成為“祛病除根”、標(biāo)本兼治的良方,在強(qiáng)化法律監(jiān)督、推進(jìn)全面依法治國中發(fā)揮更大的作用。
（作者：徐曉煒，系湖北省荊州市江北地區(qū)檢察院檢委會(huì)專職委員）
