習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出，“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段”。2018年3月，《中華人民共和國監(jiān)察法》頒布實(shí)行，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議的法定職責(zé)。
監(jiān)察建議，是指監(jiān)察機(jī)關(guān)在對職務(wù)違法犯罪案件調(diào)查、審理之后，因職權(quán)所限而無權(quán)直接作出監(jiān)察決定或者建議有關(guān)部門處理更加合適情況下，針對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等，向有關(guān)單位和人員就其職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)提出的處置方式。
一、監(jiān)察建議是黨增強(qiáng)抵御風(fēng)險和拒腐防變能力的監(jiān)督利器
習(xí)近平總書記指出，各級黨委要在思想認(rèn)識、方法措施上跟上全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署，把紀(jì)律挺在前面，發(fā)現(xiàn)問題就要提提領(lǐng)子、扯扯袖子，使紅紅臉、出出汗成為常態(tài)。
從中央到地方的各級監(jiān)察委員會及其派駐或派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。作為一種監(jiān)督手段，監(jiān)察建議能夠指導(dǎo)和幫助監(jiān)察對象所在單位查找不足，改進(jìn)工作，加強(qiáng)警示教育、健全監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)行廉潔“體檢”；督促案發(fā)單位整改問題，開展專項(xiàng)剖析活動；通過案件倒查，找出發(fā)案共性規(guī)律，明確癥結(jié)所在，以案明紀(jì)、釋法，以案促教、促改、促管，完善制度和強(qiáng)化管理，杜絕類似情況再次發(fā)生。
監(jiān)察建議有助于預(yù)防違法犯罪行為的發(fā)生，起到預(yù)警提醒的作用。在提出方式上，監(jiān)察建議既可以是針對個案提出，也可以針對某一類型的案件提出。在提出時間上，監(jiān)察建議既可以是發(fā)案后的事后提出，也可以是在監(jiān)督過程中預(yù)防性地事先提出。針對腐敗多發(fā)易發(fā)的重大工程、關(guān)鍵崗位和重點(diǎn)領(lǐng)域,加強(qiáng)源頭治理，以治未病的理念，對萌芽狀態(tài)和初始階段的問題防微杜漸，不護(hù)犢子，堅持抓早抓小抓具體，及時發(fā)現(xiàn)并糾正苗頭性、傾向性問題，防止小問題演化成大錯誤。
監(jiān)察建議的提出，要根據(jù)典型案件相關(guān)情況，對查辦案件進(jìn)行深入剖析，針對暴露的問題，分析深層次原因，提出意見和建議，要求相關(guān)單位查找和堵塞漏洞，總結(jié)教訓(xùn)，并督促整改落實(shí)。督促發(fā)案系統(tǒng)或單位建立健全相關(guān)規(guī)章制度，以實(shí)現(xiàn)查處一批案件、完善一批制度、堵塞一批漏洞、警醒一批干部、鑄廉一個領(lǐng)域的的監(jiān)察效果，解決更大范圍和制度層面的問題。通過加強(qiáng)源頭治理，凈化政治生態(tài)，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化扎牢不能腐的籠子、不敢腐的震懾、增強(qiáng)不想腐的自覺，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，發(fā)揮監(jiān)察案件的治本功能。
二、監(jiān)察建議的使用要規(guī)范權(quán)威，做到不缺位、不越位、不錯位
監(jiān)察建議權(quán)是監(jiān)察機(jī)關(guān)一項(xiàng)重要的職責(zé)，也是強(qiáng)化監(jiān)察職責(zé)的重要手段。監(jiān)察建議以問題為導(dǎo)向，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等提出監(jiān)察建議。但是，對于職能部門的常規(guī)工作，監(jiān)察機(jī)關(guān)不能“代勞”。監(jiān)察機(jī)關(guān)也要自律，擺正自己的位置。
根據(jù)2018年4月中央紀(jì)委國家監(jiān)委印發(fā)的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，對基層群眾性自治組織、國有企業(yè)等單位中從事管理的人員，或者未列入國家機(jī)關(guān)人員編制的受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員、其他依法履行公職的人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法向有關(guān)機(jī)關(guān)、單位提出下列監(jiān)察建議：取消當(dāng)選資格或者擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)資格；調(diào)離崗位、降職、免職、罷免。對這些人員進(jìn)行組織處理的措施，可以單獨(dú)使用，也可以合并使用。
對需要向監(jiān)察對象提出監(jiān)察建議的，要突出針對性與可操作性，嚴(yán)格按照審批程序辦理。由承辦部門起草、分管領(lǐng)導(dǎo)審核、負(fù)責(zé)人審簽后，印發(fā)相關(guān)單位，并抄送有關(guān)單位主管部門。從形式上要規(guī)范格式、統(tǒng)一文號。并且要專門送達(dá)、回執(zhí)，突出嚴(yán)肅性。對問題及整改情況要登記備案，設(shè)立臺帳，通過電話跟進(jìn)、現(xiàn)場督查等方式進(jìn)行跟蹤督辦，開展“回頭看”工作。督促監(jiān)察對象明確責(zé)任目標(biāo)，細(xì)化整改措施，限期整改。監(jiān)察機(jī)關(guān)對落實(shí)監(jiān)察建議的效果進(jìn)行評估。
監(jiān)察建議并不是可有可無，尤其是基層監(jiān)察機(jī)關(guān)更應(yīng)提高認(rèn)識，善于運(yùn)用這一反腐手段，適時制發(fā)監(jiān)察建議，以小切口做出大文章。
三、監(jiān)察建議是具有法律效力的監(jiān)督方式
監(jiān)察建議不同于司法建議和檢察建議。司法建議和檢察建議是法律手段，監(jiān)察建議是政治手段，剛性更強(qiáng)，具有法律效力。監(jiān)察建議也不同于一般的工作建議，監(jiān)察建議的相對人無正當(dāng)理由應(yīng)當(dāng)采納，必須履行監(jiān)察建議要求其履行的義務(wù)，否則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。并且采取“雙罰制”，同時追究單位責(zé)任和個人責(zé)任。被監(jiān)察對象所在單位拒不采納監(jiān)察建議的，應(yīng)當(dāng)追究所在單位及有關(guān)人員的法律責(zé)任，由其主管部門、上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對單位要給予通報批評。對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員也要依法給予處理，根據(jù)情節(jié)，依法給予政務(wù)處分、問責(zé)等處理。
監(jiān)察建議不是命令，不同于監(jiān)察決定。監(jiān)察決定具有既定執(zhí)行力，負(fù)有執(zhí)行責(zé)任的機(jī)關(guān)、單位必須堅決執(zhí)行。即使有不同意見，可以依法進(jìn)行申訴，而不能拒絕執(zhí)行。而對監(jiān)察建議，允許監(jiān)察對象對有關(guān)問題提出不同的理解和看法。有正當(dāng)理由的，可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)反映情況或提出申辯，保障監(jiān)察建議執(zhí)行的人性化與公信力。
監(jiān)察建議不是一發(fā)了之、點(diǎn)到為止。相關(guān)單位收到監(jiān)察建議書后，應(yīng)依照監(jiān)察建議所提出的要求，認(rèn)真反思，自查自糾，不當(dāng)“看客”和“說客”，不能點(diǎn)個卯、表個態(tài)就完事，要自己的問題自己“買單”。監(jiān)察對象及其所在單位應(yīng)當(dāng)制定并實(shí)施整改措施，開展專項(xiàng)整治，查找薄弱環(huán)節(jié)，提高廉政勤政水平。并將采納監(jiān)察建議的情況及時報告反饋給監(jiān)察機(jī)關(guān)，維護(hù)監(jiān)察建議的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
對監(jiān)察對象落實(shí)整改不作為、慢作為、亂作為，走過場、打折扣的，應(yīng)嚴(yán)肅問責(zé)，從而形成案后整改監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)案后整改責(zé)任落地生根，實(shí)現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果與社會效果相統(tǒng)一。
四、不忘初心，牢記使命，以人民為中心推動監(jiān)察建議制度完善
加強(qiáng)監(jiān)察建議制度完善，必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持正確政治方向，堅持服務(wù)黨和國家工作大局。
監(jiān)察建議制度是開展監(jiān)察工作的有力抓手，需要不斷完善，與時俱進(jìn)。監(jiān)察建議有關(guān)內(nèi)容在《監(jiān)察法》中僅有四個條款，需要有關(guān)部門進(jìn)一步細(xì)化。監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中可以探索制定專門的工作規(guī)則，確保監(jiān)察建議使用的專業(yè)化、規(guī)范化與精準(zhǔn)化。2018年8月出臺的《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》就規(guī)定，特約監(jiān)察員履行的職責(zé)之一是，對監(jiān)察機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議等提供咨詢意見。通過引入專家點(diǎn)評，促進(jìn)共識。
2019年1月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》在原試行規(guī)則基礎(chǔ)上新增規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的突出問題，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)黨組織或者單位提出紀(jì)律檢查建議或者監(jiān)察建議，通過督促召開專題民主生活會、組織開展專項(xiàng)檢查等方式，督查督辦，推動整改。監(jiān)察建議實(shí)施細(xì)則也有地方版?！短旖蚴屑o(jì)委監(jiān)委關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察建議工作的實(shí)施意見》《海南省紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)開展紀(jì)檢監(jiān)察建議工作暫行辦法》等規(guī)范性文件先后印發(fā)，進(jìn)一步規(guī)范開展紀(jì)檢監(jiān)察建議工作。
關(guān)于監(jiān)察建議的公開范圍,除了在監(jiān)察對象所在單位公開并抄送其主管單位外，對于不涉及保密事項(xiàng)的具有典型意義的監(jiān)察建議，可以逐步向社會公開，進(jìn)一步加強(qiáng)社會監(jiān)督，同時也是對存在類似廉政風(fēng)險單位的警示。
對于監(jiān)察建議的制度完善，監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對象都要始終堅持以人民為中心，本著為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興的宗旨，不忘初心，永葆黨的先進(jìn)性和純潔性，為實(shí)現(xiàn)兩個一百年的奮斗目標(biāo)，繼續(xù)前進(jìn)。
（作者單位：天津市中國特色社會主義理論體系研究中心天津社會科學(xué)院基地）
