提要：
大灣區(qū)在利用政策扶持構(gòu)建開放型區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體的同時，更應當發(fā)展法治市場經(jīng)濟，利用經(jīng)濟特區(qū)立法給予市場主體更多活力，從市場出發(fā)，細化負面清單制度及調(diào)整修訂區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮市場作用以加強區(qū)域合作，消除限制人流、物流、信息流合理流動的因素，建立一個統(tǒng)一的大市場，發(fā)揮各地資源稟賦，形成化解產(chǎn)業(yè)趨同成因的自動調(diào)節(jié)體系。
中共中央、國務院今年2月發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）強調(diào)，將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)為富有活力和國際競爭力的一流灣區(qū)和世界級城市群?！兑?guī)劃綱要》將香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市定位為粵港澳大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展的核心引擎，明確大灣區(qū)將建設(shè)具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心，依托香港、澳門、廣州、深圳等中心城市的科研資源優(yōu)勢和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮國家級新區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家高新區(qū)等高端要素集聚平臺作用，聯(lián)合打造一批產(chǎn)業(yè)鏈條完善、輻射帶動力強、具有國際競爭力的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群，增強經(jīng)濟發(fā)展新動能。作為改革開放的重要窗口城市和粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的核心引擎，深圳最為核心的就是創(chuàng)新，肩負著探索開拓和制度創(chuàng)新的使命，從經(jīng)濟特區(qū)到世界級城市群，是我國新時代推動形成全面開放新格局的新嘗試。在深化內(nèi)地與港澳的合作、加強統(tǒng)一市場的營商環(huán)境的過程中，需要實施產(chǎn)業(yè)布局與集群政策，用好競爭政策，在產(chǎn)業(yè)扶植政策上轉(zhuǎn)變思路，確立競爭中性原則，利用法治手段推進產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的融合，打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群，展現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)在國家經(jīng)濟發(fā)展和對外開放中的引領(lǐng)作用。
產(chǎn)業(yè)政策作為績效增長的孵化器：政府在轉(zhuǎn)型升級中的精準發(fā)力
《規(guī)劃綱要》中的產(chǎn)業(yè)政策主要包括三大具體政策：其一，“堅持極點帶動、軸帶支撐、輻射周邊”的產(chǎn)業(yè)布局政策；其二，“發(fā)揮珠三角九市的集群優(yōu)勢，提升市場互聯(lián)互通水平，形成生產(chǎn)要素高效便捷流動的良好局面，建立互利共贏的區(qū)域合作關(guān)系”的產(chǎn)業(yè)集群政策；其三，“堅持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為先導、先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)為主體”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策。在改革開放以后，我國產(chǎn)業(yè)政策出臺步伐明顯加快。自20世紀90年代中后期開始的西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起等到如今的大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，中國區(qū)域發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策日趨成熟。
產(chǎn)業(yè)區(qū)域開發(fā)的理論支撐是增長極與點軸開發(fā)理論，由法國經(jīng)濟學家佩魯、波蘭經(jīng)濟學家薩倫巴和馬利士提出。增長極指不斷擴大的工業(yè)綜合體，配置在城區(qū)并在其影響范圍內(nèi)引導經(jīng)濟活動進一步發(fā)展。這些以斑點狀分布于少數(shù)區(qū)位的經(jīng)濟中心，既可稱為區(qū)域增長極，也是點軸開發(fā)模式的點。隨著經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟中心逐漸增加，點與點之間由于生產(chǎn)要素交換，需要交通線路以及動力供應線、水源供應線等相互連接，這就是軸線。在“極點帶動、軸帶支撐”政策導引下，大灣區(qū)能夠發(fā)揮香港－深圳、廣州－佛山、澳門－珠海強強聯(lián)合的引領(lǐng)帶動作用，這符合深圳市“十二五”規(guī)劃綱要中提出的“深港融合”的思路。形成城市間高效連接的網(wǎng)絡(luò)化空間格局與完善基礎(chǔ)設(shè)施需要政府施行政策支持，培育良好的營商環(huán)境。一個穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境是推動大灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革的重要動力，營商環(huán)境的本質(zhì)是法治化的市場交易環(huán)境。深圳在2019年6月下發(fā)了《深圳市建設(shè)國際一流營商環(huán)境改革創(chuàng)新實驗區(qū)行動方案》（以下簡稱《行動方案》），《行動方案》在企業(yè)的運營與注銷、信貸金融提供、跨境貿(mào)易知識產(chǎn)權(quán)保護等多個環(huán)節(jié)施策，構(gòu)建與國際高標準投資貿(mào)易規(guī)則相銜接的制度體系，加快營造穩(wěn)定、公平、透明、可預期的國際一流營商環(huán)境。
深圳作為改革開放的領(lǐng)頭羊，是創(chuàng)新政策孕育的土壤。早期《深圳經(jīng)濟特區(qū)有限責任公司條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)股份有限公司條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)循環(huán)經(jīng)濟促進條例》等，為區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展帶來極大助推力，也為法治建設(shè)提供寶貴經(jīng)驗。再如2005年之后的深圳政府《關(guān)于實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略 建設(shè)國家創(chuàng)新型城市的決定》《深圳市加快現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)規(guī)劃》《深圳市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)導向目錄》《關(guān)于加快深圳高端服務業(yè)發(fā)展的若干意見》等，使深圳成為國家體制創(chuàng)新的先行者，發(fā)揮試驗田的模范作用。特區(qū)產(chǎn)業(yè)政策下形成穩(wěn)定的制度環(huán)境，保障長期投資與持續(xù)經(jīng)營，吸引投資者，保證經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。寬松的制度氛圍激發(fā)特區(qū)各界的動力，破舊立新，將改革進行到底。
競爭政策作為公平秩序的調(diào)節(jié)器：市場在資源配置中的決定地位
2019年3月，國家市場監(jiān)管總局反壟斷局聯(lián)合廣東省市場監(jiān)督管理局主辦“粵港澳大灣區(qū)競爭政策高級研討會”，商討如何優(yōu)化公平競爭的市場環(huán)境、健全競爭相關(guān)制度規(guī)則、加強競爭規(guī)則協(xié)調(diào)和粵港澳之間的競爭執(zhí)法合作、增強市場主體的公平競爭意識，為大灣區(qū)的建設(shè)提供公平競爭的土壤以及創(chuàng)新合作機制。
區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，需要競爭政策發(fā)揮作用，彌補產(chǎn)業(yè)政策的不足，以更好地發(fā)展、完善和優(yōu)化營商環(huán)境，構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟體系。受限于自身能力，產(chǎn)業(yè)政策主管部門或難制定出完全合理的產(chǎn)業(yè)政策，這在一定程度上形成了資源配置機制上的扭曲。比如，工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差政策造成了行業(yè)間發(fā)展的不公平現(xiàn)象。在打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群的進程中，需要統(tǒng)合競爭政策，在產(chǎn)業(yè)政策中引入競爭理念，形成開放有序的市場體系，促進粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。
大灣區(qū)要完善協(xié)同創(chuàng)新環(huán)境體系，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮市場的競爭活力，加快集聚創(chuàng)新要素，提升新興技術(shù)原創(chuàng)能力和科技成果轉(zhuǎn)化能力。產(chǎn)業(yè)政策的理論基礎(chǔ)過分關(guān)注起點和終點的靜態(tài)分析，專注于靜態(tài)的配置效率，本質(zhì)上是反競爭的，而現(xiàn)實競爭過程必定是一個動態(tài)過程，專注于實現(xiàn)動態(tài)效率。產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的抉擇，是由其在特定時代條件下所面臨的重大現(xiàn)實問題和解決這一問題的效率決定的，競爭政策能發(fā)揮市場的無形之手的決定性作用，引導市場盡可能實現(xiàn)競爭性均衡，持續(xù)促進資源的高效配置。
約瑟夫·熊彼特認為，經(jīng)濟創(chuàng)新過程是改變經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的“創(chuàng)造性破壞過程”。創(chuàng)新是具有高度不確定性的經(jīng)濟行為，需要市場主體自主決策，自擔風險。政府推動創(chuàng)新驅(qū)動的主要職責不是代替市場主體決策，不是沖在一線主導創(chuàng)新活動，而是要全力為各類創(chuàng)新主體構(gòu)建一個甘愿創(chuàng)新、自擔風險的外部環(huán)境。政府需要通過有效運用有形之手推動公平競爭和公平交易，主動優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策的實施方式，培育市場化的創(chuàng)新機制，進一步加強創(chuàng)新與競爭政策的制度供給，為創(chuàng)新驅(qū)動建立起市場和政府各得其所、良性互動的體制機制基礎(chǔ)，以創(chuàng)新與競爭政策引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
在競爭政策的推進中，需要協(xié)調(diào)好粵港澳的競爭規(guī)則與執(zhí)法差異。不同區(qū)域間的競爭法規(guī)則與執(zhí)法等存在一定差異，港澳由于特殊的社會制度與歷史傳統(tǒng)，其競爭法理念與內(nèi)地有所不同。在經(jīng)濟全球化與競爭手段日趨激烈的潮流中，香港從一開始僅依靠競爭政策也出現(xiàn)競爭立法化的趨勢，比如1985年競咨會出臺了《競爭政策綱領(lǐng)》，2012年立法會通過了《競爭條例》。香港競爭法規(guī)定了獨立于政府的調(diào)查和審裁機構(gòu)、調(diào)查與處罰分離機制以及競咨會對政府競爭行為的管理等制度，對內(nèi)地競爭法的完善以及公平競爭審查制度的落實具有借鑒意義。
法治化作為產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的貫通紐帶：區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新轉(zhuǎn)型
我國的產(chǎn)業(yè)政策是典型意義的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，在一定程度上具有限制競爭的管制性特征。產(chǎn)業(yè)政策通過目錄指導調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，尚殘留一些計劃經(jīng)濟色彩。產(chǎn)業(yè)政策的實施力度可能出現(xiàn)偏差，產(chǎn)業(yè)管制導致與市場競爭秩序的協(xié)調(diào)性不夠，為政府部門“尋租”提供可能。政府施行產(chǎn)業(yè)政策的合理性與正當性遂顯得尤為重要?！兑?guī)劃綱要》提出“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少行政干預，加強市場綜合監(jiān)管，形成穩(wěn)定、公平、透明、可預期的一流營商環(huán)境，加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化‘放管服’改革”等對政府執(zhí)行政策的要求，以推進新時期政府在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的角色轉(zhuǎn)變。為規(guī)避產(chǎn)業(yè)政策失靈，需要將政策法治化，把政府決策納入法制框架內(nèi)。
第一，法治化解決產(chǎn)業(yè)政策的合法性。產(chǎn)業(yè)政策是政府引導經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的手段，政府作為有限理性主體會出現(xiàn)失靈，需要用法律加以評價與制約。產(chǎn)業(yè)政策的法治化能解決政府在產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行中帶來的扭曲現(xiàn)象。在大灣區(qū)的建設(shè)中，應當堅持以營造法治化營商環(huán)境為主線，發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)勢，健全內(nèi)貿(mào)流通法律法規(guī)、標準、信用等制度體系，將政策法治化，上升為一套嚴密的法律法規(guī)體系。在其他世界級城市群的建設(shè)中亦可見產(chǎn)業(yè)政策法治化的思想。京東都市圈的發(fā)展得益于合理正當?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策，其以分散均衡協(xié)調(diào)為目的，建立了區(qū)域協(xié)調(diào)管理機制和相應的政府機構(gòu)，要求政府依法規(guī)范市場主體行為，加快建設(shè)法治市場。
第二，法治化推進產(chǎn)業(yè)政策的合理性。產(chǎn)業(yè)政策的目的就是把那些具有潛在比較優(yōu)勢卻由于交易費用太高而尚不具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，交由政府改善基礎(chǔ)設(shè)施和金融法制環(huán)境，從而降低交易費用。大灣區(qū)的建設(shè)中，現(xiàn)代化的綜合交通運輸體系、信息基礎(chǔ)設(shè)施、能源安全保障體系等基礎(chǔ)設(shè)施需要政府發(fā)力，在價值鏈升級與軟硬基礎(chǔ)設(shè)施升級過程中因勢利導，而非主導。產(chǎn)業(yè)政策的合理性還要考量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動發(fā)展趨勢，最大限度發(fā)揮主導產(chǎn)業(yè)的帶動效應，適時推進產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。大灣區(qū)需要完善配套的產(chǎn)業(yè)政策條件，加強科技成果轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)化的扶持政策的協(xié)調(diào)配套，加強財政、產(chǎn)業(yè)投資、科技等創(chuàng)新政策規(guī)劃引領(lǐng)和改革措施的綜合運用，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進勞動力資本土地技術(shù)的生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)的適應性和靈活性。在大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)指導的大背景下，需要通過決策者與公眾的互動，讓更多的決策結(jié)果體現(xiàn)其公平與競爭性，確保政策信息的傳遞富有效率，支持各類市場主體共同參與大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展。
第三，法治化保障產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的融合。產(chǎn)業(yè)政策應當從偏好選擇型轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮?，產(chǎn)業(yè)政策應當是競爭政策的拾遺補缺，被法律嚴格限制在市場失靈領(lǐng)域。最佳的產(chǎn)業(yè)政策境界，應當是司馬遷在史記中所指出的“善者因之，其次利導之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭”。由于中國產(chǎn)業(yè)政策運作的大環(huán)境發(fā)生變化，產(chǎn)業(yè)政策需要與以市場為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟體制相匹配，因此需要構(gòu)建產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的協(xié)調(diào)機制。有為政府之道在于增強市場，而非駕馭市場，更不是取代市場。大灣區(qū)在利用政策扶持構(gòu)建開放型區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體的同時，更應當發(fā)展法治市場經(jīng)濟，利用經(jīng)濟特區(qū)立法給予市場主體更多活力，從市場出發(fā)，細化負面清單制度及調(diào)整修訂區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮市場作用以加強區(qū)域合作，消除限制人流、物流、信息流合理流動的因素，建立一個統(tǒng)一的大市場，發(fā)揮各地資源稟賦，形成化解產(chǎn)業(yè)趨同成因的自動調(diào)節(jié)體系。激發(fā)市場活力的重要一環(huán)在于維護自由競爭與公平秩序的競爭法的執(zhí)行，競爭法為產(chǎn)業(yè)政策提供了富有競爭活力的市場。法律化的產(chǎn)業(yè)政策具有穩(wěn)定性與執(zhí)行力，產(chǎn)業(yè)法以實現(xiàn)社會公共利益為終極目標，扶持高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)，鼓勵擴大規(guī)模，實現(xiàn)技術(shù)進步跨越升級，為競爭法的實施提供較高質(zhì)量的物質(zhì)載體。
產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策融合的核心目標是推進產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新。大灣區(qū)的戰(zhàn)略定位是深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心，因此需要加大產(chǎn)業(yè)政策的扶持力度，改進政府對創(chuàng)新活動的支持和管理方式，提供覆蓋企業(yè)全生命周期的服務功能，通過有形之手的合理協(xié)調(diào)使區(qū)域經(jīng)濟的運行更加合理有序，盡量消除區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策趨同的不利影響。比如，政府應當對研究開發(fā)活動的稅收優(yōu)惠、經(jīng)費支持與補貼等財政激勵政策，創(chuàng)造或者擴大對創(chuàng)新產(chǎn)品市場需求為目標的政府采購政策。再如，推進“廣州－深圳－香港－澳門”科技創(chuàng)新走廊建設(shè)中，要注重探索有利于人才、資本、信息、技術(shù)等創(chuàng)新要素跨境流動和區(qū)域融通的政策舉措。創(chuàng)新活動是高風險活動，發(fā)育良好的金融體系能紓解市場中創(chuàng)新活動的高風險困境，建立完善創(chuàng)新導向的金融支持體系當是保障市場秩序穩(wěn)定性的題中之義。臺灣學者于宗先提出，在經(jīng)濟發(fā)展的初期，產(chǎn)業(yè)政策具有指導與鼓勵功能，但是到了經(jīng)濟成熟階段，政府的功能主要是維護一個良好的投資環(huán)境，讓各業(yè)在一定規(guī)范運作之下自由發(fā)展。只有當市場有失序現(xiàn)象時，政府才能做技巧的糾正，但不宜取而代之。根據(jù)米塞斯市場理論范式，市場是人類自愿合作的制度，市場競爭是人們發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造新的交易機會，市場最重要的特征是動態(tài)競爭帶來的變化而不是均衡。市場誠然很重要，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級過程中，各種基礎(chǔ)設(shè)施以及金融服務、法制環(huán)境等軟基礎(chǔ)設(shè)施的完善，都離不開政府的營造和支持。發(fā)揮有效市場和有為政府的共同作用，要協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策兩只手。從市場機制與政策支持到法治建設(shè)，是一個全面拓展和深化的過程。法治化保障大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的新融合，為大灣區(qū)的跨越發(fā)展、深化改革、擴大開放提供法律支撐，為推進“一帶一路”建設(shè)和打造大灣區(qū)高水平參與國際經(jīng)濟合作的新平臺指明路徑。
（張欽昱：中國政法大學民商經(jīng)濟法學院經(jīng)濟法所所長副教授；陶鵬遠：北京大學法學院研究生）
