破除部分體制機(jī)制弊端、構(gòu)建更為完備高效的制度體系，以實(shí)現(xiàn)“社會(huì)治理”的目標(biāo)，是浙江省特色小鎮(zhèn)實(shí)踐的一大重點(diǎn)。以黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)的“社會(huì)治理”理念為指導(dǎo)，筆者所在團(tuán)隊(duì)對(duì)浙江省內(nèi)多個(gè)特色小鎮(zhèn)展開了實(shí)地調(diào)研，深入剖析了小鎮(zhèn)建設(shè)和培育過程中面臨的治理困境，并針對(duì)性地提出了社會(huì)治理賦能特色小鎮(zhèn)的政策建議，為特色小鎮(zhèn)的社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新乃至全國范圍內(nèi)的城市治理體制改革提供了一定的思路借鑒。
習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，并提出具體要求，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。
所謂“社會(huì)治理”，區(qū)別于傳統(tǒng)的國家治理和政府治理概念，強(qiáng)調(diào)治理主體多元化而非政府單中心，強(qiáng)調(diào)治理手段復(fù)合化而非單一行政手段，強(qiáng)調(diào)治理的社會(huì)價(jià)值取向而非效率至上，以人的全面發(fā)展為宗旨，推動(dòng)政府與市場、政府與社會(huì)的協(xié)同共治。
浙江省培育與建設(shè)特色小鎮(zhèn)，是新常態(tài)下消解要素供給壓力、再造產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的重要舉措，也是社會(huì)創(chuàng)造活力、促進(jìn)全民共享發(fā)展成果的關(guān)鍵一步，自落地以來便得到中央領(lǐng)導(dǎo)的高度肯定。2016年7月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》（建村[2016]147號(hào)），提出到2020年我國將著力培育 1000 個(gè)左右特色小鎮(zhèn)的整體目標(biāo)。這標(biāo)志著緣起于浙江省的特色小鎮(zhèn)這一新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)新實(shí)踐正式上升為一項(xiàng)全國性的制度創(chuàng)新。自此，各地紛紛出臺(tái)政策和規(guī)劃力推特色小鎮(zhèn)，建設(shè)浪潮一時(shí)間風(fēng)起云涌。
但作為一項(xiàng)新生事物，特色小鎮(zhèn)不免遇到諸如“重形輕魂”“政績工程”“房地產(chǎn)化”等傾向的“成長煩惱”；國家層面的數(shù)量指標(biāo)要求更是嚴(yán)重限制了特色小鎮(zhèn)的試錯(cuò)空間，導(dǎo)致在大規(guī)模的特色小鎮(zhèn)實(shí)踐中，建設(shè)資金不足、產(chǎn)業(yè)培育困難等問題愈發(fā)突出。因此，各地的特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱潮在2017年開始逐漸回歸理性，同年12月，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》（發(fā)改規(guī)劃[2017]2084 號(hào)），對(duì)之前實(shí)踐中所出現(xiàn)的諸如概念混淆、監(jiān)管缺失等問題進(jìn)行反思與糾正。
2018年8月，發(fā)布《國家發(fā)展改革委辦公室關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》（發(fā)改辦規(guī)劃[2018]1041號(hào)），說明特色小鎮(zhèn)熱潮的政策實(shí)踐調(diào)控工作已經(jīng)取得階段性進(jìn)展，并開始新一輪的特色小鎮(zhèn)探索工作。伴隨著政策層面的推動(dòng)，可以預(yù)見社會(huì)治理和特色小鎮(zhèn)這兩個(gè)熱點(diǎn)相碰，將更大程度地實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新與完善，為特色小鎮(zhèn)的良性發(fā)展打開新的局面；同時(shí)，“非鎮(zhèn)非區(qū)”的浙江省特色小鎮(zhèn)模式作為某種全新“增量”，在一定程度上免受現(xiàn)行行政層級(jí)和既有利益格局的束縛，為社會(huì)治理創(chuàng)新提供了一個(gè)全新的切入點(diǎn)和試驗(yàn)田。
當(dāng)前浙江省特色小鎮(zhèn)實(shí)踐中的治理困境
根據(jù)對(duì)浙江省特色小鎮(zhèn)相關(guān)政策文本的梳理和系統(tǒng)分析，不難看出，特色小鎮(zhèn)的政策設(shè)計(jì)與社會(huì)治理理念有諸多吻合之處。前者強(qiáng)調(diào)動(dòng)作機(jī)制“破舊去僵”，做到“活而新”：政府各層級(jí)各部門等行政主體，開發(fā)商、運(yùn)營商、企業(yè)等市場主體，就業(yè)人員、原住民等社區(qū)主體共同組成特色小鎮(zhèn)的多元治理主體；在建設(shè)和培育中采用“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運(yùn)作”的復(fù)合式治理手段，摒棄“政企統(tǒng)合治理”、政府大包大攬的行政主導(dǎo)手段；堅(jiān)持以人為本，強(qiáng)調(diào)秩序和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等整體性社會(huì)價(jià)值目標(biāo)。以上處處體現(xiàn)出后者的理念內(nèi)核，且特色小鎮(zhèn)強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新式的制度供給，“對(duì)于國家的改革試點(diǎn)、省里先行先試的改革試點(diǎn)、符合法律要求的改革試點(diǎn)，允許特色小鎮(zhèn)優(yōu)先上報(bào)、優(yōu)先實(shí)施、先行突破”，為其治理體制等方面的創(chuàng)新與試錯(cuò)留下了充足空間。
實(shí)地調(diào)研結(jié)果顯示，浙江省特色小鎮(zhèn)已在破解空間資源瓶頸、提高高端要素聚合度、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合等方面做出了有益探索，然而其治理結(jié)構(gòu)和范式大多仍流于形式，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)上述政策預(yù)期。
對(duì)政府主體而言，目前各小鎮(zhèn)尚未形成統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，有些小鎮(zhèn)直接由跟小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的業(yè)務(wù)部門代為管理，如寧波梅山基金小鎮(zhèn)由地方金融服務(wù)局管理；有些小鎮(zhèn)會(huì)聘請(qǐng)專門的運(yùn)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)招商引資和小鎮(zhèn)日常運(yùn)營，如玉皇山南基金小鎮(zhèn)委托私募（對(duì)沖）基金行業(yè)代表性組織機(jī)構(gòu)作為運(yùn)營主體，開展專業(yè)化的園區(qū)發(fā)展和促進(jìn)工作；有的小鎮(zhèn)直接引入企業(yè)家作為名譽(yù)鎮(zhèn)長，參與小鎮(zhèn)決策，如基于云計(jì)算大數(shù)據(jù)和智能硬件產(chǎn)業(yè)的云棲小鎮(zhèn)引入阿里巴巴集團(tuán)CTO王堅(jiān)，龍塢茶鎮(zhèn)聘請(qǐng)綠城中國董事會(huì)聯(lián)席主席、藍(lán)城集團(tuán)董事長宋衛(wèi)平作為名譽(yù)鎮(zhèn)長等。
采用管委會(huì)模式的小鎮(zhèn)雖占多數(shù)，但仍表現(xiàn)出自上而下的剛性工作方式和“部門化”的多頭管理范式。這種管委會(huì)模式實(shí)際上已向開發(fā)區(qū)管委會(huì)模式傾斜——上級(jí)黨委的派出機(jī)構(gòu)黨工委和上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)管委會(huì)采取合署辦公的方式，形成黨政合一管委會(huì)體制，再根據(jù)拓寬機(jī)構(gòu)職能、精簡機(jī)構(gòu)數(shù)量的“大部門”體制要求，設(shè)置下屬機(jī)構(gòu)；同時(shí)，通過行政派出、領(lǐng)導(dǎo)職位兼任等方式，設(shè)置各個(gè)部門的工作人員。不同部門之間缺乏系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)，導(dǎo)致“各自為政”“數(shù)據(jù)隔離”等問題頻出。
對(duì)市場主體而言，在目前許多特色小鎮(zhèn)的實(shí)踐中，企業(yè)，尤其是房地產(chǎn)企業(yè)，只是“蜻蜓點(diǎn)水”式參與小鎮(zhèn)建設(shè)與運(yùn)營的部分環(huán)節(jié)，缺少更深層次的參與和更有動(dòng)力的創(chuàng)新。對(duì)社區(qū)主體而言，長效成熟的社區(qū)參與機(jī)制尚未形成，導(dǎo)致以居民為代表的社區(qū)主體參與社區(qū)和小鎮(zhèn)公共事務(wù)的熱情尚未被激發(fā)。由于政府之外的其他主體參與范圍和深度有限，小鎮(zhèn)治理本質(zhì)上仍是政府行政力量的大包大攬，市場機(jī)制服從于行政機(jī)制的狀況沒有得到根本改變，在增加行政成本的同時(shí)，嚴(yán)重影響了政策的推進(jìn)效果。而且由于缺乏社會(huì)力量的有效參與，小鎮(zhèn)的項(xiàng)目建設(shè)與居民的日常需求銜接不足，導(dǎo)致公眾與政府之間出現(xiàn)更明顯的信息壁壘，與社會(huì)治理的目標(biāo)背道而馳。
除此之外，受傳統(tǒng)“重‘績效’輕‘服務(wù)’”觀念所囿，一些特色小鎮(zhèn)一味注重吸引投資、稅收等“硬”指標(biāo)，忽視人才吸引、公共服務(wù)配套、社區(qū)營造等“軟”指標(biāo)，使得“以人為本”的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)難以真正落地。
毫無疑問，無論從管理機(jī)構(gòu)設(shè)置還是政企、政社關(guān)系的角度來看，特色小鎮(zhèn)目前的治理模式已有向開發(fā)區(qū)模式傾斜的趨勢，但這顯然與特色小鎮(zhèn)的政策期許嚴(yán)重相悖。其一，特色小鎮(zhèn)作為一項(xiàng)整合多種高端要素的綜合開發(fā)項(xiàng)目，日常治理事務(wù)多元而復(fù)雜，不僅對(duì)專業(yè)技術(shù)知識(shí)（如招商引資、原住民安置、社區(qū)建設(shè)、土地與基建工程管理等方面的專業(yè)知識(shí)）有越來越高的要求，對(duì)于管理者的綜合事務(wù)處理能力也是一個(gè)極高的考驗(yàn)。其二，根據(jù)政策設(shè)計(jì)，小鎮(zhèn)的收益除了來自土地一級(jí)、二級(jí)開發(fā)之外，還包括產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的運(yùn)營收益、二級(jí)房產(chǎn)的運(yùn)營收益及城市服務(wù)的運(yùn)營收益等。這一收益模式可以不再依賴于土地財(cái)政，而是一種可自我供血、可長期持續(xù)的合理產(chǎn)業(yè)架構(gòu)。而這也就意味著土地資本化需求帶來的“政企統(tǒng)合治理”、政府大包大攬的行政主導(dǎo)模式將失去其生長的土壤。
綜上所述，以社會(huì)治理理念為指導(dǎo)，深化治理機(jī)制改革和創(chuàng)新是釋放特色小鎮(zhèn)內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)鍵要素，提高小鎮(zhèn)綜合管理的精準(zhǔn)化、內(nèi)部服務(wù)的高效化、實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放和自主管理，在特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展中具有極大的現(xiàn)實(shí)必要性。
特色小鎮(zhèn)治理困境的破解之道
依托“管理、服務(wù)、自治”三條主線，結(jié)合社會(huì)治理的理念內(nèi)核，我們提出部分針對(duì)性的政策建議，以期充分發(fā)揮行政力量、市場力量與公眾之間的組合效應(yīng)，以特色小鎮(zhèn)為基點(diǎn)，催生“共建、共治、共享”的社會(huì)治理新格局。
以 “三生融合”為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)一體化、網(wǎng)格化、精準(zhǔn)化管理
各特色小鎮(zhèn)的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)一為特色小鎮(zhèn)管理委員會(huì)，由上級(jí)政府任命，在上級(jí)黨委對(duì)政治和政策方面把關(guān)的前提下，成為決策層面的政府管理機(jī)構(gòu)；管委會(huì)定期召開例會(huì)聽取匯報(bào)，梳理和再造政務(wù)服務(wù)、網(wǎng)格管理、安全保障等多項(xiàng)工作的業(yè)務(wù)流程，統(tǒng)籌其下轄各職能部門的日常工作，強(qiáng)力保障管理和服務(wù)的高效化；各職能部門應(yīng)依照“寬職能、少機(jī)構(gòu)、扁平化”的“大部制”方向設(shè)置，探索“政事分開、管辦分離”的有效形式，減少可能會(huì)出現(xiàn)的內(nèi)部組織職責(zé)同構(gòu)、職能交叉等問題，避免權(quán)力運(yùn)行的“部門化”。
在特色小鎮(zhèn)日常管理中，各職能部門間應(yīng)結(jié)合特色小鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”的總體要求，打造完善的數(shù)據(jù)共享和交換系統(tǒng)，在特色小鎮(zhèn)、街道、社區(qū)三級(jí)建立全覆蓋的網(wǎng)格化管控指揮體系，對(duì)納入網(wǎng)格的生產(chǎn)、生活、生態(tài)三類事件進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、智慧管控。各職能部門間應(yīng)形成完善的數(shù)據(jù)共享和交換機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)平臺(tái)的統(tǒng)建共用，避免信息壁壘造成的職能推諉或“多頭管理”。
生產(chǎn)層面。配合特色小鎮(zhèn)管家團(tuán)隊(duì)的工作，以園區(qū)為單位對(duì)各產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)信息進(jìn)行監(jiān)測與統(tǒng)計(jì)，為小鎮(zhèn)經(jīng)理人的產(chǎn)業(yè)服務(wù)全流程提供配套信息服務(wù)和決策支持，提升生產(chǎn)管理的精細(xì)化、專業(yè)化、智慧化水平。
生活層面。配合特色小鎮(zhèn)運(yùn)營服務(wù)商的工作，以社區(qū)為單位整合小鎮(zhèn)內(nèi)海量信息資源；運(yùn)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，開發(fā)醫(yī)療、教育、社保、交通、基層黨建等領(lǐng)域的智能化應(yīng)用，搭建統(tǒng)一管理平臺(tái)，提高對(duì)突發(fā)公共事件的預(yù)警與應(yīng)急響應(yīng)能力。從而一方面實(shí)現(xiàn)對(duì)人員的精準(zhǔn)覆蓋和動(dòng)態(tài)管理，另一方面提高公共服務(wù)的多樣化、個(gè)性化和社會(huì)救助的動(dòng)態(tài)化、精準(zhǔn)化。
生態(tài)層面。以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想，優(yōu)化水、氣、土壤、噪聲、固廢、生態(tài)等監(jiān)測監(jiān)控設(shè)備，構(gòu)建覆蓋環(huán)境質(zhì)量、“三高”企業(yè)、污染源、風(fēng)險(xiǎn)源等對(duì)象的一體化全要素生態(tài)監(jiān)控體系。對(duì)小鎮(zhèn)環(huán)境狀況變化和突發(fā)性環(huán)境污染事件進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測和提前預(yù)警，最大限度減少環(huán)境事故的發(fā)生及事故后造成的各項(xiàng)損失。
圍繞“服務(wù)型政府”建設(shè)，推進(jìn)高效化、專業(yè)化、多樣化服務(wù)
打造一體化、一站式網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)，提供高效化政務(wù)服務(wù)。在特色小鎮(zhèn)管委會(huì)的統(tǒng)籌下，加快推進(jìn)門戶網(wǎng)站集約化建設(shè)，整合工商人事、稅務(wù)財(cái)政、環(huán)保衛(wèi)生、規(guī)劃國土等多個(gè)部門的審批職能和服務(wù)資源，構(gòu)建集行政審批、政務(wù)公開、問政咨詢等于一體的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，為企業(yè)和群眾提供一站式服務(wù)；加強(qiáng)平臺(tái)與上級(jí)政府網(wǎng)站群以及小鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、綜合服務(wù)“一張網(wǎng)”的深度融合與系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)；進(jìn)一步強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)的效能監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)100%網(wǎng)上申報(bào)、100%網(wǎng)上審批和100%及時(shí)落實(shí)，并將動(dòng)態(tài)跟蹤、流程記錄、監(jiān)管結(jié)果等一并納入網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)，倒逼工作落實(shí)。同時(shí)，推進(jìn)陽光政務(wù)，將數(shù)據(jù)平臺(tái)中的政務(wù)服務(wù)入口打造成更加透明的政務(wù)公開平臺(tái)、更加全面的政策發(fā)布平臺(tái)、更加權(quán)威的信息解讀平臺(tái)、更加及時(shí)的便民互動(dòng)平臺(tái)和更加高效的輿論引導(dǎo)平臺(tái)。
聘任特色小鎮(zhèn)管家，為入駐企業(yè)提供專業(yè)化產(chǎn)業(yè)服務(wù)。為提高小鎮(zhèn)治理與服務(wù)的專業(yè)化水平，應(yīng)圍繞“政府引導(dǎo)、市場主體”這一原則，由小鎮(zhèn)管委會(huì)聘任一支具有專業(yè)知識(shí)、擁有豐富經(jīng)驗(yàn)的人才團(tuán)隊(duì)，總管產(chǎn)業(yè)服務(wù)事宜，緊貼產(chǎn)業(yè)共性和個(gè)性需求，制定創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)服務(wù)方案，為企業(yè)提供全流程個(gè)性化服務(wù)。
小鎮(zhèn)管家團(tuán)隊(duì)人數(shù)控制在10人以內(nèi)，成員除來自各類行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織、經(jīng)紀(jì)型外企服務(wù)組織、獵頭公司等社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織之外，還包含小鎮(zhèn)園區(qū)內(nèi)龍頭企業(yè)代表人、天使投資人、智能技術(shù)專家等，通過協(xié)商共同完成以下三項(xiàng)主要工作：
一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，催生產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新技術(shù)。小鎮(zhèn)管家團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)與管委會(huì)招商引資部門直接對(duì)接，根據(jù)小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，全力配合龍頭企業(yè)和大型企業(yè)引入工作，打造綜合產(chǎn)業(yè)服務(wù)生態(tài)體系。對(duì)于中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)也不能忽視，應(yīng)以推動(dòng)創(chuàng)新成果落地為抓手，主動(dòng)提供專業(yè)化服務(wù)，一方面加強(qiáng)對(duì)其政策指導(dǎo)，提高政策透明度和認(rèn)知度，指導(dǎo)企業(yè)充分享受國家規(guī)定的優(yōu)惠政策；另一方面應(yīng)積極幫助其對(duì)上爭取，支持具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ闹攸c(diǎn)項(xiàng)目在小鎮(zhèn)內(nèi)展開技術(shù)突破，并助其項(xiàng)目落地。
二是提供孵化、投融資等精細(xì)化中介服務(wù)。為完成政府扶持資金和社會(huì)資本對(duì)企業(yè)投入的落地，融資服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)必不可少。這一平臺(tái)應(yīng)在上級(jí)政府和管委會(huì)的授權(quán)下，由小鎮(zhèn)管家主導(dǎo)，與國內(nèi)外各知名投資公司合作，采用企業(yè)化運(yùn)作方式，對(duì)小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)扶持引導(dǎo)資金進(jìn)行完備管理，以參股成立針對(duì)某個(gè)項(xiàng)目的投資公司的方式，引導(dǎo)政府扶持資金和社會(huì)資本有序投資于具有巨大潛力的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在保證大型項(xiàng)目資金需求的同時(shí)，也要兼顧中小企業(yè)以及處于科技攻關(guān)階段的創(chuàng)新型企業(yè)。
三是通過鎮(zhèn)企關(guān)系的緊密互動(dòng)，增強(qiáng)入駐企業(yè)對(duì)特色小鎮(zhèn)的粘性。與中國傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)模式中強(qiáng)調(diào)以“政策紅利”吸引企業(yè)入駐的模式不同，特色小鎮(zhèn)更強(qiáng)調(diào)以小鎮(zhèn)管家團(tuán)隊(duì)為代表的產(chǎn)業(yè)服務(wù)供應(yīng)者對(duì)企業(yè)的精準(zhǔn)化、個(gè)性化服務(wù)，逐步培育入駐企業(yè)對(duì)小鎮(zhèn)的粘性。小鎮(zhèn)管家首先要與企業(yè)保持實(shí)時(shí)信息溝通，進(jìn)行充分的信息交流與共享，掌握第一手信息資料，根據(jù)企業(yè)的最新動(dòng)態(tài)提供差異化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)企關(guān)系的緊密互動(dòng)。其次要采用靈活多樣的服務(wù)手段，對(duì)于中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)，要重點(diǎn)解決由于社會(huì)配套服務(wù)不均衡產(chǎn)生的制約問題；對(duì)于大中型企業(yè)尤其是龍頭核心企業(yè)提出的某些個(gè)性化問題，尤其是需要突破現(xiàn)有政策制約的問題，要通過與管委會(huì)、自治委員會(huì)的聯(lián)席會(huì)議，在上級(jí)黨委政府的指導(dǎo)下給予一定的創(chuàng)新空間。此外要通過數(shù)據(jù)平臺(tái)，與稅務(wù)、人事等管委會(huì)職能部門密切配合，引導(dǎo)企業(yè)與小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、地方經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，及時(shí)掌握信息，加強(qiáng)同企業(yè)的溝通、商談，有效防止或減少稅源轉(zhuǎn)移、高端人才流失等問題。
導(dǎo)入高質(zhì)量運(yùn)營服務(wù)商，為社區(qū)提供多樣化綜合服務(wù)。為構(gòu)建可持續(xù)的小鎮(zhèn)綜合服務(wù)生態(tài)，建設(shè)小鎮(zhèn)居民享受各類公共服務(wù)的“總?cè)肟?rdquo;，應(yīng)運(yùn)用市場機(jī)制，通過政府購買服務(wù)、成立運(yùn)營服務(wù)公司的形式，導(dǎo)入資源統(tǒng)建共享、服務(wù)規(guī)模集約、要素個(gè)性多元的精品服務(wù)體系，并直接對(duì)接鄰里中心和社區(qū)服務(wù)站，強(qiáng)化其普惠屬性。
運(yùn)營服務(wù)公司可以由中國知名高質(zhì)量物業(yè)服務(wù)集團(tuán)與小鎮(zhèn)融資平臺(tái)共同出資組建，由物業(yè)服務(wù)集團(tuán)作為核心企業(yè)控股，其他資本構(gòu)成由小鎮(zhèn)融資服務(wù)平臺(tái)對(duì)政府資金和社會(huì)資本進(jìn)行導(dǎo)入。運(yùn)營服務(wù)公司在前期通過融資服務(wù)平臺(tái)募集各方資金，在前期承擔(dān)小鎮(zhèn)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)化辦公場所、標(biāo)準(zhǔn)化廠房、標(biāo)準(zhǔn)化公寓、學(xué)校、醫(yī)院等的規(guī)劃建設(shè)，并在項(xiàng)目落成后提供相關(guān)運(yùn)營服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)資金的循環(huán)回收。
培育小鎮(zhèn)居民主體力量，打造基層自治新樣板
為給小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展配置精準(zhǔn)的自檢系統(tǒng)，對(duì)自上而下展開的社會(huì)治理有效性進(jìn)行評(píng)估，讓管委會(huì)、小鎮(zhèn)經(jīng)理人、運(yùn)營服務(wù)商等小鎮(zhèn)治理主體提供更高效的管理與服務(wù)，同時(shí)充分發(fā)揮小鎮(zhèn)居民這一治理主體的價(jià)值，應(yīng)重視自下而上的治理反饋過程，即小鎮(zhèn)居民對(duì)社會(huì)治理的需求和意見，使多元協(xié)同治理體系及時(shí)做出自我檢測和自主優(yōu)化。
為激勵(lì)居民主體的積極參與，應(yīng)通過培育、引導(dǎo)、組織、服務(wù)等方式，建立由企業(yè)代表、企業(yè)就業(yè)人員代表、原住民代表、外來勞務(wù)工等組成的小鎮(zhèn)自治委員會(huì)，并因地制宜制定詳盡的、操作性強(qiáng)的小鎮(zhèn)自治委員會(huì)選舉辦法和參與程序等，使個(gè)體參與有法可依，最大范圍地滿足公共利益需要及社區(qū)賦權(quán)，從而增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)乃至小鎮(zhèn)的粘性和活力。
自治委員會(huì)以社區(qū)為單位，主要承擔(dān)以下工作：一是上傳下達(dá)，負(fù)責(zé)溝通管委會(huì)和社區(qū)的關(guān)系，落實(shí)管委會(huì)下達(dá)的各項(xiàng)政策和工作任務(wù)，同時(shí)將居民群眾的意見和需求匯總，并及時(shí)做出反應(yīng)和匯報(bào)；二是負(fù)責(zé)民事調(diào)解和協(xié)調(diào)社區(qū)各組織的關(guān)系，尤其是為勞動(dòng)技能較低的原住民等社區(qū)弱勢群體提供各類保障和服務(wù)；三是監(jiān)督管委會(huì)、小鎮(zhèn)經(jīng)理人、運(yùn)營服務(wù)商的各類行為，定期在鄰里中心召開社區(qū)聯(lián)席會(huì)議，要求管委會(huì)相關(guān)職能部門、小鎮(zhèn)經(jīng)理人和運(yùn)營服務(wù)公司等出席，對(duì)社區(qū)內(nèi)居民普遍關(guān)注的重大事務(wù)和問題進(jìn)行協(xié)商。
作為新型城鎮(zhèn)化的重要著力點(diǎn)之一，特色小鎮(zhèn)既是一種創(chuàng)新性的產(chǎn)業(yè)空間載體，又是一種全新的社會(huì)治理架構(gòu)。因此，政策設(shè)計(jì)中強(qiáng)調(diào)“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運(yùn)作”，通過多元主體協(xié)同和市場化治理手段，一方面實(shí)現(xiàn)高端要素聚合、特色產(chǎn)業(yè)培育等經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，另一方面，扭轉(zhuǎn)各類資源過度向行政等級(jí)高的城市中心區(qū)集中的局面，實(shí)現(xiàn)破解城鄉(xiāng)二元對(duì)立、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等社會(huì)價(jià)值目標(biāo)。因此，無論是為滿足小鎮(zhèn)增強(qiáng)自身發(fā)展活力的需要，還是為助力中國城市管理體制的漸進(jìn)式改革，對(duì)小鎮(zhèn)的社會(huì)治理模式進(jìn)行創(chuàng)新性探索都大有可為。
本研究圍繞服務(wù)型政府的創(chuàng)建，將小鎮(zhèn)的治理結(jié)構(gòu)分為管理、服務(wù)、自治三條主線，以期在管委會(huì)職能部門、小鎮(zhèn)經(jīng)理人、運(yùn)營服務(wù)商、基層自治組織、社會(huì)組織等多元主體的協(xié)同合作下，實(shí)現(xiàn)治理過程雙向反饋和有機(jī)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)行政力量和市場力量、社會(huì)力量的深度合作，從而推動(dòng)小鎮(zhèn)的高效運(yùn)作。
為了激勵(lì)企業(yè)等市場主體、居民等社會(huì)主體的積極參與，首先應(yīng)根據(jù)“鎮(zhèn)企結(jié)合”原則，建立“政府+市場化企業(yè)”的聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制，政府不再直接介入競爭性領(lǐng)域或環(huán)節(jié)，更多的是放開社會(huì)資本進(jìn)入門檻，同時(shí)加強(qiáng)市場監(jiān)管，為企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境；企業(yè)得以根據(jù)自己的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，建設(shè)符合自身發(fā)展定位和規(guī)劃的特色小鎮(zhèn)；小鎮(zhèn)的每一主體都能廣泛、直接地參與小鎮(zhèn)建設(shè)與運(yùn)營，在分擔(dān)政府部門治理壓力的同時(shí)，使小鎮(zhèn)內(nèi)各類資源得到最有效的整合和最充分的利用，從而激發(fā)小鎮(zhèn)內(nèi)生活力，推動(dòng)小鎮(zhèn)健康有序發(fā)展。
【本文作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授；浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士生麻玉琦對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】