習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，在全面建成小康社會的決勝階段，“要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)，使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗”。改革開放以來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，為解決發(fā)展進程中城市在基礎設施建設、民生工程建設和公益事業(yè)等方面的資金缺口問題，各級地方政府不得不借助多方面多渠道籌措資金進行發(fā)展，其中，政府債務舉借是最主要的形式。
實踐證明，政府適度舉借對緩解地方財政壓力、促進地方經濟快速發(fā)展具有不可忽視的積極作用。從目前來看，我國地方政府債務居高不下，盡管在中央和地方一系列舉措的規(guī)范和約束下，債務總體風險處于可控范圍內，但增速依然較快。這一現象引起國內理論界和實務界的高度關注，一些專家學者更將其視為目前我國經濟金融領域最大的“灰犀牛”風險隱患，并圍繞地方政府債務監(jiān)管與風險防范和化解展開了大量研究。但是，這些研究多選取經濟發(fā)達的大城市為研究對象，對于中小城市政府債務問題的探討則明顯欠缺。事實上，截至2017年底，中小城市在我國294個地級市中占比超過60%，眾多縣級市也多為中小城市。近年來，在國家積極鼓勵并促進中小城市加快發(fā)展的背景下，為了進一步加強市政基礎設施建設、擴大和優(yōu)化公共服務供給，中小城市往往通過多渠道舉借債務的方式來為城市建設發(fā)展籌措資金，但事實上，很多中小城市的管理經驗和技術水平遠不如經濟發(fā)達地區(qū)，這在一定程度上增加了其政府的債務風險。
因此，客觀認識中小城市政府債務風險形成的影響因素和作用機理，探索防范和化解中小城市政府債務風險的有效路徑，對促進未來我國城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展、維護地方經濟平穩(wěn)運行具有重要意義，更是防范重大風險、決勝全面建成小康社會的應有之義。
文獻回顧
“他山之石，可以攻玉。”國外關于地方政府債務的研究可追溯至古典學派的舉借債務無貢獻論，如亞當•斯密（1776）的政府債務非生產性理論和大衛(wèi)•李嘉圖（1817）的等價理論，均不贊成政府舉借債務，認為政府借債不會促進經濟發(fā)展且存在風險。20世紀30年代的經濟危機后，凱恩斯（1936）、漢森（1941）、克萊因（1950）等人通過深入研究，基本達成了“政府債務有益于經濟增長”的共識。此后也有許多研究者指出，在中央政府不能給予足夠財力支持的情況下，地方政府為了滿足自身關于公共基礎設施建設和公共服務供給的融資需求而舉借債務的做法是合理的、有效率的；同時，這一舉措對增加就業(yè)機會、促進地方經濟發(fā)展也具有積極影響（Hyman，1970；Wong & Bhattasli，1972；Ebel & Yilmaz，2002）。
但與此同時，歐美等發(fā)達國家接連出現的政府債務違約風波使研究者們將目光投向地方政府負債規(guī)模及其風險管控，國家層面也開始相應地建立起法律約束下的嚴格的債務管理制度。相關研究可以分為兩個方面：其一是以實證研究為主，涉及人口、經濟、政治、制度等各個層面，研究各種因素與地方政府債務規(guī)模的相關性，為客觀認識地方政府債務規(guī)模及風險的形成提供了理論依據；其二則是對債務風險評估、規(guī)?？刂铺岢鲆?guī)范性建議及制度安排，如Ter-Minassian&Craig（1997）在對世界上53個國家的地方政府債務管理與控制情況進行系統(tǒng)分析后，將地方政府債務管理模式分為市場約束型、合作協(xié)調型、規(guī)則基準型和直接管控型四種類型，這種地方政府債務管理模式的劃分與特征界定，長期以來為世界各國的地方政府債務管理所參考和借鑒。
國內對地方政府債務及風險的研究起步較晚，20世紀90年代后期地方政府債務規(guī)模的急劇增長使得相關問題開始受到學界的關注；在2008年次貸危機的影響下，地方政府債務風險不斷累積，圍繞地方政府債務與風險監(jiān)管的研究也開始大量涌現。其中，地方政府債務規(guī)模的統(tǒng)計測算、擴張原因分析，以及地方政府債務風險的內涵和特征等方面的研究取得了較為豐碩的成果；近年來，隨著全面深化改革的不斷推進，以及國家對規(guī)范地方政府舉債行為、防范化解債務風險這一問題的高度重視，關于地方政府債務的經濟社會效應、債務風險監(jiān)管與防范的研究日益豐富。
在剖析地方政府債務與經濟社會發(fā)展的關系層面，大量研究覆蓋了地方政府債務與經濟增長、產業(yè)發(fā)展、居民消費、就業(yè)、居民幸福感、社會事務管理、環(huán)境保護及腐敗等各個方面的關系與影響（毛捷、曹婧，2019），充分突顯出地方政府債務與經濟社會的緊密關聯及債務風險管控的必要性；而關于地方政府債務風險監(jiān)管與防范的對策建議的研究則更具有系統(tǒng)性，包括規(guī)范地方政府舉債行為、建立專業(yè)化透明化的地方政府債務管理體系、建立債務風險預警和應急機制，以及從根本上轉變政府職能、優(yōu)化財政分權等。
總體來看，國內外既有研究立足于不同國情和財政制度，關注并回應了地方政府債務及風險管控不同側面和維度的問題，但相關研究的針對性明顯不足。比如，對地方政府債務問題的宏觀闡述，無法有效解釋并應用于某一具體城市地方政府債務的形成及風險防范；同時，部分視角相對聚焦的研究也多以整個省份或經濟發(fā)達的大城市為關注對象，關于中小城市政府債務風險及化解的專門研究可以說仍處于空白階段。因此，本文嘗試以中小城市為突破口，進一步豐富地方政府債務相關問題研究，為中小城市經濟社會的良性發(fā)展提供有益借鑒。
中小城市政府債務規(guī)模及風險現狀
財政部統(tǒng)計數據顯示，2016年末，全國各級地方政府債務余額為15.32萬億元，2017年末，該余額為16.47萬億元，而截至2018年12月，全國各級地方政府債務余額則達到18.39萬億元，呈現出快速增長趨勢。然而，這些數據也僅是納入地方政府預算的顯性債務額，其背后還有數額巨大的地方政府隱性債務。據估計，截至2017年底，各級地方政府隱性債務總額達到22.23萬億元（吉富星，2018）。值得注意的是，地方政府隱性債務獲取難度較大，且個別地方存在瞞報、漏報等現象，真實的地方政府隱性債務可能比這一數值更高。根據國家統(tǒng)計局和財政部公布的統(tǒng)計數據計算，2018年我國地方政府負債率（債務余額/GDP）約為20.42%，盡管當前我國地方政府負債率遠低于《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的60%的警戒線，債務風險總體可控，但地方政府債務規(guī)模的持續(xù)增長引發(fā)社會各界關注并將其作為研判債務風險可能性的主要誘因。
與此同時，我國地方政府債務規(guī)模呈現明顯的層級分布差異，國家審計署2013年發(fā)布的數據對此予以清楚印證（如表1），各級地方政府負有償還責任的債務規(guī)模從大到小依次為市級、縣級、省級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府或有債務的總體規(guī)模從大到小依次為省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此外，根據2015年的調研數據，我國有100多個市級、400多個縣級政府債務率超過100%（辜勝阻、韓龍艷、吳永斌，2017），而歸屬于市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的城投債規(guī)模達到3.6萬億元，占城投債債務存量的54%，已超過省及省會城市發(fā)行的城投債規(guī)模（李揚，2017）。
由此，中小城市作為在市、縣級及以下級別城市中占比最大的主體部分，其政府債務規(guī)模之龐大可見一斑，而其中財政基礎相對薄弱、政府與市場職能邊界模糊、事權劃分不清晰的中小城市，在發(fā)展地方經濟、承擔巨大城市建設和民生改善任務的過程中，往往更易面臨財政收入難抵支出的困境，成為地方政府債務風險的主要潛伏區(qū)。
中小城市政府債務風險的影響因素及形成機理
中小城市政府債務風險的影響因素
中小城市政府債務風險的積聚是在國家經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略宏觀引導，以及中小城市特殊的城市定位和發(fā)展需求的影響下，政府內外部多重主客觀因素相互交織、共同作用的結果。
經濟目標因素：追求經濟增長驅動債務舉借。經濟發(fā)展目標的要求在短期內是促進政府債務增長的主要原因（鄭波、戴鴻麗，2018）。在我國，地方政府擔負著發(fā)展地方經濟的主要職能，并在市場經濟體制尚未發(fā)展完善的情況下直接參與經濟活動，以大范圍的政府投資帶動地方經濟增長。政府性投資雖然在一定程度上能夠促進地方經濟的快速增長，但當其增速長期高于財政收入增速時，可能會加大中小城市的政府債務風險。相較于人口、公共資源集中，產業(yè)、經濟基礎雄厚的大城市，中小城市要突破自身發(fā)展瓶頸，在城鎮(zhèn)化進程中謀求生機，往往更會通過政府投融資的方式推動經濟發(fā)展和城市建設。
中小城市發(fā)展經濟必然依托其區(qū)位、資源等優(yōu)勢，積極推動貿易區(qū)、高新區(qū)、公路大橋等各類大型經濟項目的開發(fā)建設；同時，城市發(fā)展需要營造良好的生產生活環(huán)境，而這離不開城市基礎設施及其他配套設施的建設；此外，保障和改善民生是地方政府的重要職能，相對于經濟發(fā)達城市而言，中小城市民生工程的剛性需求和支出更為巨大，教育、醫(yī)療、社會保障等領域的公共服務和公共產品都有待提升和完善。在這種發(fā)展情景下，單一的財政扶持遠遠滿足不了中小城市的發(fā)展資金需求，地方政府只能通過大規(guī)模舉借債務以獲得發(fā)展資金、彌補經濟建設資金的不足，但這也埋下了巨大的債務風險隱患。
財政體制因素：財政負擔促使債務危機形成。分稅制改革曾是我國稅制改革的里程碑。通過分稅制改革，中央財政獲得穩(wěn)定的稅收來源，國家集中財力辦成了許多大事；地方政府也在分稅制激勵下大力發(fā)展經濟，促進了經濟社會面貌的改變。但是，分稅制雖然對中央與地方財權進行了明確劃分，卻并未對事責作出有效界定。行政層級相對較低的中小城市地方政府往往財權較弱，在財政轉移支付規(guī)模較小、分配不規(guī)范等情況下更易陷入財政困境。與此同時，在國家穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生的重大政策引導下，基層的中小城市政府幾乎“包攬”了本該由中央與地方、政府與市場共同承擔的職責，如提供多種公共物品與服務、發(fā)展市政建設、促進綠色發(fā)展并兼顧地方經濟增長等，這些工程往往需要大量建設資金投入且資金回報率通常較低。
這種財權與事權的不匹配，使得地方政府收入與支出之間的缺口越來越大，很多中小城市特別是縣一級及以下中小城市的地方政府，不得不通過借債來維持支出，主要表現為對銀行貸款的過度依賴以及由政府擔保而形成的巨額債務，不僅使得其自身的債務規(guī)模迅速擴張，還極易引發(fā)政府債務的結構性風險并將風險轉移至金融領域。此外，由于相關政策法規(guī)落實不到位，中小城市政府外部及自身的債務監(jiān)管機構不健全、監(jiān)管不到位等，使得中小城市政府出于短期內獲得大量發(fā)展資金的渴望而忽視自身償還能力，甚至不惜觸碰法律法規(guī)的紅線，在債務舉借和資金使用過程中出現了各種違法違規(guī)行為，進而成為債務風險加大的重要誘因。
政治激勵因素：謀求政治利益加劇負債沖動。政治考核的目標也是影響包括中小城市在內的地方政府確定發(fā)展戰(zhàn)略、決定是否采取舉債行為的重要因素。我國長期以來實行的政治考核制度，以GDP增速作為衡量城市經濟發(fā)展及領導干部執(zhí)政能力的核心指標，同時，對地方領導干部的考核往往來自上級政府，而非由當地居民進行評定。這種干部的個人利益和職業(yè)升遷與經濟性競爭相掛勾的政績觀，進一步刺激了中小城市政府推動經濟發(fā)展的強烈意愿，以期在眾多城市的競爭發(fā)展中脫穎而出，為領導干部晉升謀求機遇和平臺。由此，中小城市政府不斷舉債與投資的動機和主動性更加深化。
為追求顯赫政績，在缺乏地方發(fā)展的長遠規(guī)劃及債務風險可能性的慎重考量下，中小城市政府可能選擇舉借債務并大力投資短期內對拉動GDP增長效果顯著的大型工程項目。另外，債務舉借的權責期限錯配問題使中小城市政府舉債行為無法得到有效約束，導致政府負債加劇。具體來說，地方政府官員的任期通常為3至5年，而債務期限一般在5年以上，由此便形成了“擊鼓傳花”式的償債責任傳遞模式；又如，融資風險暴露周期與領導干部任期的不匹配，使得其在風險暴露時已無須承擔決策失誤的后果，這又在一定程度上刺激了部分領導干部在任期內的短期融資行為。綜上所述，不科學的政績考核模式成為促使中小城市地方政府舉債的客觀因素，并阻礙著政府舉借債務行為的規(guī)范和風險防范意識的形成。
政府意識因素：風險意識不足加重債務負擔。無論是出于經濟發(fā)展目的還是出于政績考核激勵而進行大規(guī)模債務舉借；亦或是因市場化改革不徹底導致政府與市場邊界不清，使地方政府在城市的經濟社會建設中承擔過多的直接參與責任，進而導致中小城市政府債務規(guī)模的不合理擴張以及債務風險的積聚，歸根結底，還是歸咎于部分中小城市政府領導干部債務風險意識的缺乏。
風險意識不足，一方面，一些中小城市政府在未能實事求是衡量未來償債能力的前提下，盲目舉借債務；同時，債務舉借不透明、違法違規(guī)舉債擔保行為也時有發(fā)生，特別是縣級城市政府對被擔保方的營運能力、管理能力和償債能力等方面缺乏充分調查與了解，一旦被擔保單位的項目工程出現經營虧損、難以為繼時，政府也必然承擔相應的連帶償還責任，不僅會加重政府債務負擔，而且也會嚴重損害政府信用。另一方面，風險意識不足也嚴重阻礙中小城市政府債務風險預警機制的建立和完善，致使債務風險預警明顯缺失。目前，少數城市建立的債務風險評價和預警體制機制測度指標過于單一，尚未形成系統(tǒng)性的預警指標體系；有的體制機制只是對西方國家經驗的照搬照用，在我國地方政府債務實際語境下實操性不強。
中小城市政府債務風險的形成機理
中小城市政府舉債行為及債務風險的形成，不僅取決于本地政府在各種主客觀因素影響下的債務水平，還取決于與其他城市或地區(qū)之間的競爭關系。在債務規(guī)模限制和風險管控不到位的情況下，城市或地區(qū)間的競爭關系會刺激中小城市為追求自身發(fā)展利益最大化競相擴大債務規(guī)模；這種惡性循環(huán)競爭為債務風險的形成甚至爆發(fā)提供了契機，若無法及時有效化解，債務風險會進一步在政府部門間擴散、蔓延，最終演變?yōu)橄到y(tǒng)性風險（沈麗等，2019）。就這一點來看，如果某些城市率先以積極理性的政策規(guī)范舉債行為、防范債務風險，則能夠對其他地方政府產生正面影響，進而為債務風險的跨區(qū)域協(xié)同治理創(chuàng)造有利條件。
中小城市政府債務風險形成的作用機理并不是簡單的單一城市政府范圍內的債務問題，而是一個涉及多個城市或地區(qū)以及多種因素相互作用的動態(tài)復雜過程。結合前文所述，筆者描繪出完整的中小城市政府債務風險形成機理，如圖1所示，經濟目標、財政體制、政治激勵等客觀因素與政府債務風險意識等主觀因素共同影響著中小城市政府債務規(guī)模的擴張和債務風險的形成，政府間的不當競爭關系則會進一步加深債務風險的危害程度和現實走向。
有效化解中小城市政府債務風險的路徑選擇
針對重大風險的防范化解，習近平總書記曾提出明確要求：“既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰(zhàn)的高招”。為此，有效化解當前中小城市政府債務風險，必須堅持問題導向，從中小城市政府債務風險的成因及形成過程入手，加快財政和行政體制改革，完善市場機制，構建政府債務法治化管理體系和監(jiān)督體系，同時設立科學的債務風險防范預警和處置化解機制，形成中小城市政府債務風險防范與化解的“閉環(huán)”體系，積極穩(wěn)妥地消解債務風險為中小城市經濟社會發(fā)展帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，促進中小城市高質量發(fā)展。
深化財政體制改革，優(yōu)化中小城市政府事權財權配置
控制和縮減中小城市政府債務規(guī)模，首先要從根本上深化財政體制改革，加快健全現代財政制度，明確中央與地方的財政關系，對包括中小城市在內的地方政府的財權與事權進行合理配置，通過財權下放和事權上收等方式緩解中小城市特別是縣一級及以下中小城市政府的財政壓力，以及由此產生的舉債沖動；其次，建立科學合理的轉移支付體系，在兼顧公平的原則下，結合中小城市普遍存在的財政基礎相對薄弱、經濟發(fā)展能力相對較弱的實際情況，適當調整轉移支付基數，優(yōu)化轉移支付結構，有側重地調整擴大一般性轉移支付比例和專項轉移支付的內部結構，增加稅收返還比例，為中小城市政府增加可用財力創(chuàng)造有效渠道，提高其償債能力；此外，健全地方稅體系，通過完善房產稅、資源稅等地方稅主體稅種，增加中小城市地方政府的財政收入，增強其發(fā)展經濟、建設市政基礎設施、改善公共服務的信心。
加快轉變中小城市政府職能，理順政府與市場的關系
財政支出過高、負債沉重一定程度上是由中小城市政府自身職能定位不清晰，過多干預甚至大范圍直接參與經濟活動所致。因此，只有加快中小城市政府職能的轉變，理順政府與市場的關系和邊界，使政府的角色從主導城市經濟發(fā)展過渡到為經濟發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境、維護社會的公平與和諧，才能促進市場機制在資源配置中充分發(fā)揮作用，將政府從債務風險的漩渦中抽離出來。
一方面，明確市場經濟條件下中小城市政府的經濟活動范圍，堅持“有所不為”，市場力量能夠解決的問題全部交由市場，實質性地減少因政府過度介入及越位投融資而造成的債務規(guī)模擴張。另一方面，把握政府“有所為”的界限，依托中小城市發(fā)展?jié)摿?，努力營造公平競爭的市場氛圍，在投資主體多元化的社會背景下，鼓勵更多民間資本進入城市基礎設施和公共服務等領域；擔當好公平公正的規(guī)則制定者和行業(yè)監(jiān)督者，為市場機制的高效、穩(wěn)定運行保駕護航；通過規(guī)范民間資本的引入和運作，在不增加政府債務增量并化解債務存量的基礎上，破解中小城市政府債務風險難題；同時，各中小城市政府要以本地區(qū)公共主體的身份制定合理的公共政策，減少因城市間不必要的經濟競爭埋下的債務風險隱患，并探索區(qū)域范圍內或同類型中小城市資源共享、協(xié)同創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展新模式。
構建中小城市政府債務法治化管理體系和問責追查制度
無論是中小城市政府債務規(guī)模的快速擴張，還是債務監(jiān)管失范、風險累積，都與政績考核模式的局限性和唯GDP至上的政績觀密切相關，其背后的深層問題則是中小城市政府領導干部在謀求個人私利的過程中對公共利益的偏離，以及法治觀念、責任意識的弱化。
因此，要著力構建中小城市政府債務法治化管理體系，以新《預算法》為依據，將中小城市政府債務管理及風險防范納入法治化軌道，完善配套法律法規(guī)建設，推動政府債務管理合法化、規(guī)范化和透明化，特別是注重對隱性債務的依法管控；與此同時，通過完善政績考核模式，引導領導干部樹立正確的政績觀，將反映政府負債情況的相關指標納入政績考核指標體系，盡可能防范中小城市政府盲目舉債、建設“政績工程”；建立切實有效的債務管理問責追查制度，明確債務舉借使用和償還的具體責任人，嚴厲查處違法違規(guī)舉債、提供擔保、惡意侵占、濫用債務資金等行為；同時，推動領導干部在任期間的債務情況專項審計與離任審計相結合，消除因償債責任不對等導致的不計后果的大肆舉債現象。
加強中小城市政府債務風險預警和處置化解機制建設
化解中小城市政府債務風險，離不開統(tǒng)籌安排、行之有效的債務風險預警機制和處置化解機制。加強中小城市政府債務風險預警機制和處置化解機制，能夠有效追蹤和監(jiān)測政府負債情況及風險程度，在風險形成初期就予以遏制；對已經累積和顯現的風險，則及時采取相應的系統(tǒng)化措施防止其大范圍傳播與擴散。
為此，一方面要構建綜合考量中小城市可支配財力、負債情況及償債能力的債務風險預警指標體系，設定各城市自身適用的具體警戒值，對政府債務風險情況進行審慎評估，并以此為依據科學調整債務規(guī)模限額。另一方面，建立健全中小城市政府債務風險處置化解機制，做好中長期規(guī)劃和短期部署，嚴格控制債務規(guī)模增長，并著力化解存量債務，對不同種類的政府債務實行“分類管理，區(qū)別處置”；優(yōu)化債務結構，提高債務資金使用效益，對政府投資項目進行專業(yè)化的收益風險評估，確保債務資金用于收益穩(wěn)定的項目；同時，也應進一步加強債務違約應急機制建設，依法規(guī)范項目破產重組和恢復程序，控制違約債務風險向金融系統(tǒng)轉化，減少對中小城市經濟社會的沖擊。
【本文作者分別為北京師范大學政府管理學院教授、博士生導師，北京師范大學政府管理學院博士研究生】
責編：賀勝蘭 / 羅 婷（見習）