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城市基層治理“橫向+縱向”的宜昌實踐

2019年5月,中辦印發(fā)《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》,提出要夯實黨在城市的執(zhí)政基礎,推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。近年來,如何順應城市規(guī)律破解“城市治理赤字”、提高城市治理質(zhì)量,是我國快速城市化進程中無法回避的現(xiàn)實問題。

西陵區(qū)是湖北省宜昌市的老城區(qū)、中心區(qū)、核心區(qū),轄區(qū)常住人口近60萬,占全市城市人口的50%。“服務經(jīng)濟主導、全域城市化、全民市民化”,是新時代西陵區(qū)最顯著的區(qū)情特征,也是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實基礎。

2016年以來,西陵區(qū)堅持以城市黨建引領(lǐng)城市治理創(chuàng)新,先后構(gòu)建了以“黨建主導型業(yè)委會”為抓手的橫向自治平臺+以“群團組織帶動型社會組織”為抓手的縱向組織紐帶,致力于優(yōu)化城市治理結(jié)構(gòu)、提升城市治理能力,努力讓城市成為人民追求美好生活的幸福家園。

城市基層治理的“新時代之問”

隨著城市化進程的快速發(fā)展,“城市治理赤字”日益凸顯,主要表現(xiàn)為:治理力量單一、治理關(guān)系倒置、治理成本畸高、治理效果不佳。這些現(xiàn)實問題,亟需大膽創(chuàng)新、全力破解。

2018年11月,習近平總書記在上??疾鞎r強調(diào),城市治理的“最后一公里”在社區(qū)。從基層基礎看,社區(qū)是“體制內(nèi)”的工作單元,小區(qū)是“體制外”的法定單元,社區(qū)由若干小區(qū)組成。城市治理打通“最后一公里”的關(guān)鍵在于,從社區(qū)延伸到小區(qū),重點解決好“最后一百米”的問題—小區(qū)治理。

新時代的社會主體特征:是農(nóng)村還是城市?

2017年底,我國的城鎮(zhèn)化率達到58.52%。據(jù)分析,到2040年,我國的城鎮(zhèn)化率將上升到75%。研究表明,城鎮(zhèn)化率突破50%,標志著社會進入了城市時代。從人類歷史進程的角度看,“城市時代”是新時代的重要特征。很顯然,進入城市時代,如果再沿用“熟人社會”的“農(nóng)村思維”來治理“陌生人社會”的城市,結(jié)果會越治越難、越治越亂。

做好新時代的城市治理工作,必須首先認清新時代的社會主體特征:新時代社會主體已經(jīng)從農(nóng)村轉(zhuǎn)向了城市。其次,要遵循城市規(guī)律、強化城市思維。當務之急在于,打破條塊分割、自上而下的線型靜態(tài)治理模式,走向“共建、共治、共享”的現(xiàn)代公共治理路徑,形成“人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享”的城市治理格局。

城市黨建的一線源頭:是社區(qū)還是小區(qū)?

社區(qū)居委會,是基層群眾性的自治組織。但是,在基層實踐中會變成從屬于街道辦事處之下的“第六級政府”。其所有的人、財、物都來自公共財政的保障,“行政色彩”遠遠大于“自治色彩”。

城市是“陌生人”社會,大多數(shù)市民8小時之內(nèi)是“單位人”,8小時之外,他們回歸到小區(qū)生活,大多是不相往來的“一盤散沙”。2007年《物權(quán)法》的頒布,意味著小區(qū)已成了最基礎的“城市法定細胞”。在此之前,我們常說城市黨建的源頭在社區(qū),尚有基礎。城市化充分發(fā)展之后,小區(qū)亮了身份、站了出來,成了主體。如果我們還停留在黨建只抓到社區(qū)層面的不充分認知上,社區(qū)黨組織必然“心有余而力不足”,成為懸在小區(qū)之上的“架空層”,而這恰是當下全國城市黨建的通病。對此,現(xiàn)實的選擇是,夯實最基礎的城市單元,把城市黨建的源頭從社區(qū)延伸到小區(qū),充分發(fā)揮好小區(qū)黨建的“源頭作用”,抓實抓好居民小區(qū)治理,做優(yōu)做強市民和黨員全天候生活宜居的主陣地。

城市治理的主導方式:是他治還是自治?

習近平總書記在黨的十九大報告中指出:“有事好商量,眾人的事情由眾人商量,是人民民主的真諦。”“有事好商量”,便是城市治理中的一大法寶。在城市基層,是選擇“常態(tài)治理”,還是選擇“應急處置”的糾結(jié)狀態(tài),幾乎無處不在。與市民生產(chǎn)、生活、生態(tài)息息相關(guān)的文明創(chuàng)建、征收征遷、環(huán)境整治等,黨委政府大多采用“天天維穩(wěn)、時時應急、事事倒逼”的應急方式來抓落實。而這種“應急式”的治理方式,完全不可持續(xù)。因此,必須把城市治理的方式由“他治”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;自治”,廣泛凝聚市民力量,激發(fā)出城市治理的“內(nèi)生動力”,眾人的事情由眾人商量,市民的事情由自己去辦。

城市治理的主體身份:是政府還是市民?

市民,是城市的主人,也是城市治理的主體。長期以來,受各種因素影響,城市治理中的大多數(shù)工作,由政府主導主辦、大包大攬、出錢出力。但是,治理卻陷入了“唱獨角戲”的怪圈,最終形成了“政府想做好事、落的都是不是”的困局。究其原因,主要是治理的主客體關(guān)系倒置、錯位了。破解“城市治理赤字”,理應讓主體負責、主人歸位。因此,必須搭建法定的組織化平臺,培育自治組織,增強自治力量,引導政府、市民、社會三方步入正常軌道,共同推動政府施政、居民自治、社會協(xié)同的良性互動。

城市基層治理的“兩大創(chuàng)新實踐”

城市基層治理中,組建小區(qū)業(yè)委會等接地氣的法定組織,解決了以“物化”為主的基礎權(quán)益問題,可以定位為“橫向平臺”;推動社會組織建設,搭建“第三部門”,解決了以“人本化”為主的發(fā)展權(quán)益問題,可以定位為“縱向紐帶”。

構(gòu)建橫向的自治平臺:創(chuàng)新“黨建主導型業(yè)委會”建設

1991年,全國第一個業(yè)委會在深圳羅湖區(qū)成立。然而歷經(jīng)28年的實踐發(fā)展,全國中等城市中心區(qū)的業(yè)委會組建率大多徘徊在30%左右。為什么業(yè)委會的組建如此之難?根本原因在于,業(yè)委會的組建處于一種自主自發(fā)狀態(tài),缺乏高效的組織引領(lǐng)機制。

從2016年初開始,西陵區(qū)以黨建為引領(lǐng),創(chuàng)新了“三大舉措”,全面推進“業(yè)委會組建100%覆蓋工程”。

一是創(chuàng)新了“臨時黨支部建在小區(qū)上”。全區(qū)共有277個小區(qū),全覆蓋組建了臨時黨支部。先把業(yè)主中的黨員組織起來,再去組織廣大業(yè)主,形成了上連街道社區(qū)、下連業(yè)委會和黨員的組織體系,實現(xiàn)了黨的組織向小區(qū)、家庭、居民個人等領(lǐng)域的覆蓋。二是開展了“黨員責任區(qū)閃光行動”。像“農(nóng)民種地、工人做工”一樣,劃分出黨員“責任區(qū)”5179個,發(fā)動6837名黨員帶領(lǐng)市民參與城市治理。據(jù)統(tǒng)計,在277個業(yè)委會中,有黨員的業(yè)委會占82%,黨員占業(yè)委會委員人數(shù)的42.6%。三是搭建了小區(qū)自治平臺。以“小區(qū)黨組織+業(yè)委會+物業(yè)公司”為基礎,建立了居民協(xié)商議事平臺、社區(qū)協(xié)商議事平臺,完善了政府、社區(qū)、業(yè)委會“三三聯(lián)動”協(xié)商機制,整合各類資源和力量共同參與自治,有力提升了城市治理能力。

僅僅一年半時間,西陵區(qū)業(yè)委會組建率從2015年底的28%增長至2017年6月的100%,組建速度在全國中等城市中處于領(lǐng)先地位。西陵區(qū)首創(chuàng)的“黨建主導型”城市小區(qū)治理新模式,獲評2018年“湖北十大黨建品牌”,為全省105個縣市區(qū)中的唯一。治理經(jīng)驗先后被中組部、中央黨校、人民日報社、新華社等單位和《半月談》《黨員生活》等媒體推向全國。

黨建主導型業(yè)委會建設,一是夯實了基層黨建的“源頭工程”,逐步破解了城市黨建中的“前沿堡壘”難題。將黨員力量從社區(qū)再下沉一級,把小區(qū)內(nèi)自管黨員和在職黨員全部納入支部管理,形成了“街道—社區(qū)—小區(qū)”的組織鏈條,切實把黨建的源頭落到小區(qū)。二是夯實了小區(qū)自治的“支點工程”,逐步破解了城市居民的“組織化”難題。組織起來力量大,以住戶家庭為基點,以小區(qū)為單元,全覆蓋式組建了277個小區(qū)業(yè)委會,覆蓋了家庭9萬個、市民近30萬人,城市居民被全面地、高效地“組織化”。三是夯實了基層民主的“平臺工程”,逐步破解了城市治理體系中的“基層民主路徑”難題。依托277個業(yè)主協(xié)商議事會、73個居民協(xié)商議事會,將協(xié)商議事會開到業(yè)主家中、小區(qū)門房中、協(xié)商現(xiàn)場中,變“會上說”為“實地看”“現(xiàn)場議”。四是夯實了幸福生活的“鄰里工程”,逐步破解了城市的“陌生人社會”難題。以業(yè)委會為載體,發(fā)動居民參與民主議事、開展文體活動等,拉近“陌生人”之間的感情,讓“陌鄰”變成了“睦鄰”,促進了樓上樓下、街坊鄰居“一家親”。五是夯實了城市治理的“細胞工程”,逐步破解了小區(qū)“城市病”難題。近年來,業(yè)委會組織居民開展自助管理、自我服務,有效化解了“小區(qū)停車難、社會治安難、環(huán)衛(wèi)管理難、電梯管養(yǎng)難”等突出問題。

構(gòu)建縱向的組織紐帶:創(chuàng)新“群團組織帶動型社會組織”建設

習近平總書記指出,“群團改革是全面深化改革的重要任務”,“要注重夯實群團工作基層基礎”,“群眾性是群團組織的根本特點”。西陵區(qū)以“群團組織帶動型社會組織”為紐帶,創(chuàng)新城市治理方式,完善社會動員機制,實現(xiàn)了多元服務供給“零距離”。此舉被列為中央統(tǒng)戰(zhàn)部2019年創(chuàng)新示范項目,在全國試點示范。

2017年6月,中央印發(fā)了《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》,要求推進社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”。如何有效地實現(xiàn)“1+1+1>3”?簡單相加、簡單融合,是達不到效果的。從基層實際來看,社會組織的數(shù)量、活力、能力等培育嚴重不足,尚處在草根、草創(chuàng)階段,而最大的變量在社會組織,最好的紐帶也在社會組織。

2018年以來,西陵區(qū)創(chuàng)新引導方式,通過“三大行動”,形成了“黨政部門→群團組織→社會組織→市民群眾”的治理格局。一是開展了群團認領(lǐng)行動。區(qū)總工會、團區(qū)委、區(qū)婦聯(lián)、區(qū)科協(xié)、區(qū)工商聯(lián)、區(qū)僑聯(lián)、區(qū)殘聯(lián)、區(qū)文聯(lián)等8家群團組織主動出手,對全區(qū)311個社會組織(其中登記注冊158個)進行了科學分類,共分為經(jīng)濟服務、科技科普、文化文藝、環(huán)境衛(wèi)生、志愿服務、家庭教育、法治維權(quán)、矛盾調(diào)處、養(yǎng)老助殘、慈善幫扶等10大類別。通過主動認領(lǐng)、歸口聯(lián)系、全程包保,在文化傳播、資源鏈接、品牌打造、項目對接和成果交流等方面提供服務,合力推動社會組織轉(zhuǎn)型示范。二是開展了精準扶持行動。區(qū)財政設立了500萬元社會組織發(fā)展專項資金,制定了精準獎勵扶持辦法。對首次獲得3A以上等級或獲得省級以上榮譽的社會組織給予獎勵;對萌芽型、種子型社會組織,在辦公場地、人才培訓、隊伍建設、項目策劃等方面給予幫扶。三是開展了志愿服務行動。結(jié)合社會組織功能定位,組織開展精準化、多樣化、常態(tài)化的活動。2019年以來,轄區(qū)社會組織共開展了環(huán)境保護、家庭教育、幫扶關(guān)愛等為主題的“公益四季”活動190余次,帶動2萬多人參與治理。其中,“三峽蟻工”組織沿江清理垃圾活動52場次,參加人數(shù)2000余人,累計清理垃圾百余噸。

通過群團組織帶動型社會組織建設,一是使得群團組織拓展了“新陣地”。2015年7月,《中共中央關(guān)于加強和改進黨的群團工作的意見》提出,要支持群團組織參與創(chuàng)新社會治理和維護社會穩(wěn)定的行動。為落實中央意見,西陵區(qū)立足區(qū)情,在“強三性、去四化”中創(chuàng)新了“接地氣”,探索了“群團組織帶動型社會組織”建設的改革路徑,開辟了群團工作的新天地。二是社會組織找到了“新娘家”。大多數(shù)社會組織都屬于“草根”,處于自發(fā)分散、“野蠻生長”的階段,時常會“自然消亡”。通過群團組織的引導帶動,激發(fā)了社會組織的內(nèi)生活力,讓他們不再焦慮與彷徨,有序促進了社會組織的健康發(fā)展。三是黨政部門增添了“新幫手”。通過群團組織對社會組織的“政治引領(lǐng)、示范帶動和聯(lián)系服務”,克服了黨政部門“單兵作戰(zhàn)”、群團組織“光桿司令”、社會組織“勢單力薄”等弱點,形成了“上下銜接、立體覆蓋、高效便捷”的服務格局。四是城市治理補齊了“新短板”。社會組織是“第三部門”,引導市民參與城市治理,滿足了市民個性化的需求,彌補了政府顧不上做、企業(yè)不愿做、個體難以做的服務“空白”,起到了“潤滑劑”“減震器”的作用。五是城市人文構(gòu)筑了“新高地”。以“群團組織帶動型社會組織”為紐帶,搭建了群眾文化發(fā)展的平臺,培育了墨池書畫社、爾雅詩社等一批基層文化組織,形成了民族團結(jié)、清風廉政、法治建設等城市人文,出版了《西陵文藝叢書》《果園文學》等一批文學作品,逐步建成了“群眾文化繁榮發(fā)展的城市試驗田”。

兩大創(chuàng)新實踐的“城市治理啟示”

城市黨建是城市治理的核心引領(lǐng)

要堅持以城市黨建為核心引領(lǐng),緊扣城市治理的源頭環(huán)節(jié),將城市黨建延伸到城市小區(qū)、貫穿于小區(qū)治理全過程,不斷建強城市治理體系、增強城市治理能力;要嚴密組織體系,提升城市基層黨組織組織力,把“碎片化”的黨建資源轉(zhuǎn)化為“一體化”的治理力量,提高城市基層黨建工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

公共治理是城市治理的發(fā)展方向

要順應城市發(fā)展規(guī)律,樹牢“共管共治、共建共享”的公共治理觀,以“三治融合”(自治、法治、德治)為基石,推動單一治理走向公共治理;要創(chuàng)新整合“自上而下”的統(tǒng)籌效率和“自下而上”的多元體系,促進城市治理的縱橫結(jié)合、有機協(xié)同、優(yōu)勢互補。

市民自治是城市治理的重要力量

要發(fā)揮好市民的主體作用,本著“人民城市為人民、人民城市人民管”的理念,調(diào)動市民參與城市治理的主觀能動性;要堅持提升市民自治能力,從培育和提高公民素養(yǎng)、契約精神、規(guī)則意識等方面入手,讓廣大市民從封閉空間(住所)、虛擬空間(網(wǎng)絡)走向共同空間(業(yè)委會、社會組織等)。

“物化”的權(quán)益平臺是城市治理的重要支撐

夯實城市治理的基層基礎,要從城市的基礎單元—居民小區(qū)開始,以業(yè)委會為支點,配套相應的議事陣地、運行制度等,組織不同利益群體,共同參與城市治理;要逐步增強業(yè)委會的工作能力,放大以物應人、以物化人的質(zhì)效,打通城市治理的“最后一百米”。

“人本化”的組織結(jié)構(gòu)是城市治理的關(guān)鍵紐帶

要堅持以人民為中心的發(fā)展思想,在“城市時代”的進程中,培育新的組織結(jié)構(gòu),搭建好政府、市民、社會的組織紐帶;要構(gòu)建新型的政社觀,讓業(yè)委會、社會組織等“第三部門”成為廣大市民的“形象代言人”,推動市民與政府平等協(xié)商、互幫互促,著力提升市民的獲得感、幸福感和安全感。

【本文作者為中共宜昌市西陵區(qū)委書記】

責編:羅 婷(見習) / 董 楠(見習)

責任編輯:賀勝蘭
標簽: 宜昌   縱向   橫向   基層   實踐