黨的十九大報告指出,“要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展,按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求,建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系,加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化”。2019年5月,中共中央、國務院印發(fā)了《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》,指出“改革開放特別是黨的十八大以來,我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化方面取得了顯著進展,但城鄉(xiāng)要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出,影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙尚未根本消除”。這意味著社會各界需高度重視城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題、抓緊思考如何開展更高質量的城鄉(xiāng)融合工作。
回顧新中國成立七十年來的城鄉(xiāng)發(fā)展歷程,可以歸納出城鄉(xiāng)發(fā)展從分離走向融合的成功經(jīng)驗和可行路徑。其中,高度重視發(fā)展主體,重點凸顯“人”的價值作用,是改善我國城鄉(xiāng)發(fā)展局面的重要路徑。相應地,切入主體合作視角,系統(tǒng)解構新中國七十年來的城鄉(xiāng)發(fā)展進程,能夠更加有效地理清多元主體的聯(lián)結價值,進而激活城鄉(xiāng)融合發(fā)展局面。但與此同時,也必須認識到目前許多行動主體對自身角色和作用的認知仍不到位、主體合作狀況不佳,不僅無法為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供強有力的支持,甚至還可能會阻滯城鄉(xiāng)融合工作的順利開展。為此,要不斷培育多元主體的合作意識,構筑城鄉(xiāng)融合基石,進而更好地推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
切入主體合作視角,檢視城鄉(xiāng)發(fā)展進程
新中國成立七十年來,我國城鄉(xiāng)關系不斷得以優(yōu)化,城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展取得了較大成就,城鄉(xiāng)居民的生活水平得到了有效提高。這些成就的取得既受益于黨中央的堅定領導和科學統(tǒng)籌,也源于包括社會公眾在內的多元主體的全力參與和有效合作。從根本上看,城鄉(xiāng)發(fā)展的頂層設計關系到城鄉(xiāng)發(fā)展的未來方向,而具體性的發(fā)展實踐工作則直接決定著城鄉(xiāng)發(fā)展的實際質量。因而,高質量的城鄉(xiāng)發(fā)展亟需實現(xiàn)多元主體之間的密切合作,為推進各項工作提供充足的人力資源和智力支撐。
科學審視城鄉(xiāng)發(fā)展中的多元行動者,有助于形成促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的依托力量
廣義上的城鄉(xiāng)發(fā)展必然涉及到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合等多種概念,雖然不同概念界定的側重角度有所區(qū)別,但都是建立在一個共同認識上,即城鄉(xiāng)發(fā)展需要多元主體的密切合作。也就是說,政府、市場主體、社會組織和公眾等主體都是城鄉(xiāng)發(fā)展的參與者。對于政府來說,不僅需要為城鄉(xiāng)發(fā)展設計科學的前進方向,也要為其他主體參與城鄉(xiāng)建設發(fā)展工作提供有效的平臺和途徑。具體來說,在完成各項發(fā)展工作的過程中,各級政府要重視市場主體、社會組織和公眾的力量,既要通過政府職能轉移和與社會組織合作等方式豐富城鄉(xiāng)發(fā)展手段,也要加強對其他主體的科學指導和密切監(jiān)督。
此外,社會組織和公眾,不僅是城鄉(xiāng)發(fā)展的主要受益者,而且還是推進各項發(fā)展工作的重要實踐者。相對于政府來說,這兩種類型的發(fā)展主體能夠更加清楚地給出城鄉(xiāng)發(fā)展需求,例如通過公眾議程和政府議程的推進,為政府的制度設計和政策制定及實施提供有效幫助。總的說來,在新中國成立七十年來的城鄉(xiāng)發(fā)展進程中,多元發(fā)展主體角色愈發(fā)清晰,而且不同主體都基本完成了所應承擔的建設任務,為改善我國城鄉(xiāng)發(fā)展局面提供了有力支持。
多元主體的合作有效性直接影響到我國城鄉(xiāng)發(fā)展的質量
上個世紀五十年代,我國采取了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略,要求全面支持城市建設和工業(yè)發(fā)展,多數(shù)重工業(yè)主要分布在城市區(qū)域。在這樣的背景下,鄉(xiāng)村地區(qū)除了要為城市提供必備的生活資料外,還要為城市工業(yè)發(fā)展提供原材料工業(yè)發(fā)展提供原材料、燃料和勞動力。這一過程實現(xiàn)了政府、城市建設者和鄉(xiāng)村居民的有效合作,為城市及工業(yè)發(fā)展注入了強大的動力。
改革開放后,我國分別在城市和鄉(xiāng)村同時開展改革行動,兩地實現(xiàn)了各自的跨越式發(fā)展。但由于此時城市發(fā)展主體和鄉(xiāng)村建設主體的有效合作較少,城鄉(xiāng)發(fā)展差距日益懸殊,在一定程度上阻礙了經(jīng)濟社會發(fā)展。進入新世紀后,為了化解城鄉(xiāng)發(fā)展失衡難題,我國大力推進社會主義新農村建設,希望借助城市和城市工業(yè)的力量,實現(xiàn)“以工促農、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展目標。從主體實踐的角度來看,上述舉措也是希望通過重新促進城鄉(xiāng)發(fā)展主體間的密切合作,調整改善城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的局面。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這一舉措將有效地化解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和不充分的難題,因此,應進一步認清多元主體的角色及價值,促進城鄉(xiāng)發(fā)展主體之間的密切合作,為新時代的城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造更好的基礎性的實施條件。
理清主體聯(lián)結價值,激活城鄉(xiāng)融合局面
圍繞共同的城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標,積極聯(lián)結多元主體、促進協(xié)同合作,不僅能夠壯大各項建設發(fā)展工作的群眾基礎,而且還能從根本上激活城鄉(xiāng)融合發(fā)展局面。實踐中,借助多元主體聯(lián)結和合作,既有助于促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展思想與認識的統(tǒng)一,有效合并城鄉(xiāng)發(fā)展的同類項工作,也有利于及時規(guī)避城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的偏差與工作失誤。
積極推動多元主體合作,有助于統(tǒng)一社會各界對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思想與認識
只有包括政府等主體在內的多元行動主體準確認識城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要價值,才能構建起統(tǒng)一有效的發(fā)展思路和行動意識。一方面,積極推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展是響應時代要求的重要選擇。我國經(jīng)濟發(fā)展進入新時代后,城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分已然成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要問題之一。為此,黨中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,并在城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面制定了較多政策。另一方面,持續(xù)開展城鄉(xiāng)融合發(fā)展是全民利益共享的重要保證。改革開放以來,我國經(jīng)濟社會建設實現(xiàn)了跨越式發(fā)展,但城市與鄉(xiāng)村之間的差距也更為突出,其中較為明顯的體現(xiàn)是,城鄉(xiāng)公共服務均等化工作進展相對滯后,城鄉(xiāng)居民不能享受同等的公共服務。鼓勵城市與鄉(xiāng)村走上融合發(fā)展道路,就是希望在促進城鄉(xiāng)實現(xiàn)共同發(fā)展的進程中,更好地維護城鄉(xiāng)居民的發(fā)展權益。
積極推進多元主體合作,有助于合并城鄉(xiāng)融合發(fā)展的同類項工作,有效節(jié)約發(fā)展資源
雖然城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展條件有所不同,但在融合發(fā)展進程中二者卻存在著一定量的重復性建設發(fā)展任務。在多元主體孤立行動的情形下,不僅需要投入大量的勞動力和發(fā)展資源,而且難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設發(fā)展工作的高效銜接。而推進多元主體合作正是破除上述困境的有效途徑。首先,多元主體合作能夠科學梳理城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作內容,分門別類地統(tǒng)一部署各項建設發(fā)展任務。也就是說,城市發(fā)展主體和鄉(xiāng)村建設者在合作的情況下,能夠從更加宏觀的視野安排城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作,通過合并同類項等方式,盡可能地減少重復性建設內容,更加精準地配置發(fā)展資源。其次,多元主體可以通過開展協(xié)商等方式有效化解城鄉(xiāng)融合發(fā)展的各種難題。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中,城市與鄉(xiāng)村不再是高度分割的發(fā)展區(qū)域,而是一脈相承的發(fā)展共同體,多元主體則能夠從更高站位上審視各項發(fā)展難題,通過多元主體協(xié)商合作,迅速找出造成發(fā)展難題的多種病因,共同縮小難題的影響范圍。
不斷夯實多元主體合作,積極構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的糾錯機制,有助于避免城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的偏差與工作失誤
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一項系統(tǒng)性工作,所涉及的工作內容較為龐雜,而所有行動者的共同參與,使得城鄉(xiāng)融合發(fā)展在推進過程中更容易產(chǎn)生工作偏差與失誤。從錯誤規(guī)避角度來看,一旦城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作陷入“九龍治水”的分治狀態(tài),工作偏差與失誤就很容易產(chǎn)生,因此,需要加強多元主體合作共同部署,集體行動,借助多元主體合作大大壓縮偏差與錯誤的滋生空間。在明確發(fā)展目標和建設內容的情況下,督促多元主體通過精準合作來開展更加恰當?shù)慕ㄔO工作,從源頭上減少工作失誤與不當之處。從行動監(jiān)督角度來看,多元主體合作有助于實現(xiàn)對發(fā)展工作的全面監(jiān)管。具體來說,鼓勵多元主體開展共同監(jiān)管,既能增強對各項建設事業(yè)發(fā)展的監(jiān)督壓力,也能督促多元主體基于自身認識提出相應的質疑和解決方案,最終確保城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作的高效性和及時性。
主體合作狀況不佳,阻滯城鄉(xiāng)融合發(fā)展
當前,多元主體的合作狀況并不太理想,多元主體合作遲滯、效能低下,既不能為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供行動支持,也難以營造和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境,這在很大程度上阻滯了城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程??傮w看來,部分政府“管控”思維、社會組織與公眾的參與程度不高等現(xiàn)象依舊存在,這些都是主體合作不力的顯著表現(xiàn)。
部分政府的簡政放權力度不足,難以促成寬松適宜的城鄉(xiāng)融合發(fā)展環(huán)境
在具體實踐中,部分政府沒有準確認識自身的角色和作用,在推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中存在“越位”和“越權”現(xiàn)象。這不僅會阻礙各項建設發(fā)展工作的順利進行,還會嚴重打擊其他主體的參與熱情。黨的十八大以來,中央一再強調“簡政放權”,但許多地方政府仍然受到傳統(tǒng)“管控”思維的干擾,缺乏與其他治理主體協(xié)商合作的意識與體制機制,對有效開展新時代的社會治理工作產(chǎn)生了消極影響。雖然各級政府是助推當?shù)爻青l(xiāng)融合發(fā)展的主導者,但也要清醒地認識到其他行動主體的重要作用,特別是要認識到,在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中,只有推動社會組織、市場主體和社會公眾的積極參與和合作,才能更好更快地開展各項建設發(fā)展工作。基于這一點,政府體系在發(fā)揮制度設計和政策引導作用的同時,應為其他主體行動創(chuàng)造適宜的實踐環(huán)境。
我國市場主體、社會組織參與城鄉(xiāng)融合的主動性和積極性都相對缺乏,難以充分發(fā)揮自身的價值作用
一方面,市場主體的積極參與能夠強化城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經(jīng)濟內容。整體看來,不斷改善城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展狀況是推進融合發(fā)展的重要目標,而這必然需要較多市場主體的積極參與和支持。但大多數(shù)市場主體往往專注于盈利性目標,并不愿意進入營商環(huán)境相對較差的農村區(qū)域。另一方面,吸引社會組織積極參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展,不僅能豐富城鄉(xiāng)融合發(fā)展內容,還可以為政府推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有效支持。當前雖然許多社會組織正在逐步嵌入城鄉(xiāng)發(fā)展過程中,為城市尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)提供了更多的公共服務與產(chǎn)品,有效改善了鄉(xiāng)村地區(qū)的社會建設狀況。但對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的巨大需求缺口來說,參與進來的社會組織仍顯不足,需要吸引更多數(shù)量和更多類型的社會組織參與到建設發(fā)展工作中來,最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合與社會組織的共同成長。
社會公眾在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的主體自覺發(fā)揮不充分,不利于快速推動各項建設發(fā)展工作落地
近年來,我國社會公眾的政治參與意識不斷提高,已經(jīng)成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。但時至今日,學術界更多關注的是各級政府在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的引領作用,缺乏對社會公眾價值作用的科學認識和系統(tǒng)解讀;與此同時,社會公眾的主體自覺并不明顯,很難實質性地參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作中,這主要歸咎于目前城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃和意義未得到有效宣傳推廣,多數(shù)社會公眾對其的認知不夠深刻,或者說缺乏科學的系統(tǒng)性認知。在認知不足的背景下,社會公眾很難實現(xiàn)從認識到行動的跨越,自然缺乏主動投身城鄉(xiāng)融合發(fā)展的熱情。社會公眾的參與度較低,同時與其他主體之間的合作也比較少,就不能持續(xù)高效地推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展,因此,在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中,應該高度重視社會公眾的價值作用。
激發(fā)多元主體合作,構筑城鄉(xiāng)融合基石
回顧新中國成立七十年來城鄉(xiāng)關系的優(yōu)化過程,能夠清晰發(fā)現(xiàn):只有不斷激發(fā)多元主體合作,才能為城鄉(xiāng)融合發(fā)展真正構筑強有力的發(fā)展基石。為此,要認真反思城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的主體性困境,既要通過吸引多元主體參與,持續(xù)強化多元主體間的協(xié)作意識,打造穩(wěn)固的主體合作聯(lián)盟;也要積極構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展主體間的合作協(xié)調機制,更好地完成城鄉(xiāng)融合發(fā)展任務。
重新塑造多元主體的行動者角色,打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主體合作聯(lián)盟
通過更加科學地界定多元主體的行動者角色,進一步吸引多元主體參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展,從而更高效地打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主體合作聯(lián)盟。當前,包括政府等在內的多元主體在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中發(fā)揮著重要作用,并已成為重要的建設發(fā)展主體。在此基礎上,重新塑造多元主體的行動者角色,有助于幫助行動者更加明確自身的行動方向。具體說來,政府應成為部署城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作的“主導者”和“資源分配者”;市場主體可以成為城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)濟基礎的“建設者”和物質資源的“援助者”,通過改善城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展來為城鄉(xiāng)融合發(fā)展尤其是鄉(xiāng)村振興夯實物質基礎;社會組織和公眾則可以成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“實踐者”和“監(jiān)督者”,既要主動積極地參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展實踐工作,也要及時指出現(xiàn)有工作中的不足和失誤。此外,在科學界定出多元主體角色的基礎上,可以嘗試打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主體行動聯(lián)盟,以便為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供源源不斷的行動者和支持力量。
高效激發(fā)城鄉(xiāng)融合中的多元主體自覺,強化多元主體間的協(xié)作意識
只有讓多元主體充分理解城鄉(xiāng)融合發(fā)展,才能促使其主動積極地參與實踐工作;與此同時,不斷強化多元主體間的協(xié)作意識,才能更加有效地促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標的實現(xiàn)。一方面,要通過“教育培訓”和“實踐鍛煉”雙重手段來激發(fā)多元行動主體自覺。一般情況下,除了政府之外,大多數(shù)市場主體、社會組織和公眾都缺乏對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的科學認識,為此要通過印發(fā)宣傳材料、組織宣講團等方式,對上述主體進行持續(xù)性、有針對性的教育。以市場主體為例,政府可以在財稅政策等方面給予一定優(yōu)待,以更好地激發(fā)其參與和服務城鄉(xiāng)融合發(fā)展、履行社會責任的積極性;對于其他主體,在進行教育培訓的同時,要注意鼓勵多元主體積極參與城鄉(xiāng)融合實踐,通過“行動強化認知”,最終激發(fā)社會組織等主體的認知自覺和實踐自覺。另一方面,強化多元主體間的協(xié)作意識,不僅能夠壯大城鄉(xiāng)融合發(fā)展的行動力量,也能及時化解各種風險挑戰(zhàn)。另外,推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展必然會觸及城鄉(xiāng)問題中的沉疴舊疾,單獨依靠某一主體很難完全化解,為此,亟需多元主體間開展有效合作,共同應對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實質性難題。
及時響應實踐工作訴求,積極構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展主體合作協(xié)調機制
當前,我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的壓力較大,既要進行整體性建設發(fā)展的頂層設計,也要開展具體的融合發(fā)展實踐。因而,多元主體應及時回應實踐工作訴求,并構建合作協(xié)調機制來提升行動能力。結合實踐工作,可從以下三個方面考慮協(xié)調機制構建:一是搭建順暢的信息溝通協(xié)商平臺。多元主體往往掌握著不同的發(fā)展信息,通過信息交換和分享,可以節(jié)省信息尋找成本,幫助其他主體更加便捷地調整各項發(fā)展工作。二是建立發(fā)展資源合作分配機制。充足的發(fā)展資源是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必要前提,但當前多元主體間享有的發(fā)展資源并不均衡,且資源類型也有較大差異。因此,亟需開展主體間的資源合作分配工作,促進不同主體發(fā)展資源的相互流動和補充,為城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造良好的資源環(huán)境。三是構建主體實踐的交叉評估機制。即科學評估多元主體的行動過程和結果,以便不同主體能夠及時調整自身的行動方向和實踐模式,通過多元主體間相互“質詢”來調整自身行動、優(yōu)化整體實踐,進而更加有效地服務城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
【本文作者為華中科技大學公共管理學院教授、博導;華中科技大學公共管理學院博士研究生王文彬亦對本文有所貢獻】
責編:賀勝蘭 / 羅 婷(見習)