改革開放以來，中國廣大鄉(xiāng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，村民自治和新農(nóng)村建設等改革舉措為鄉(xiāng)村振興不斷注入活力。但是一些瓶頸問題也限制了鄉(xiāng)村進一步發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部尤其是年輕干部斷層問題最為突出。因此，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部斷層把脈，找到問題癥結，確立解決之策和有效抓手，盡快補齊短板，就顯得特別重要。2018年7月，習近平總書記主持中共中央政治局會議，審議《關于適應新時代要求大力發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部的意見》，對新時代發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部作了具體工作部署。在2019年3月頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》中規(guī)定，“樹立注重基層和實踐的導向，大力選拔敢于負責、勇于擔當、善于作為、實績突出的干部。注重發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部”，這是一個新的提法和大膽突破。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部斷層關鍵在人才缺乏
就全國范圍看，年輕干部缺乏是普遍現(xiàn)象。所以，黨和國家對此問題給予高度重視和頂層制度安排，為此出臺了一系列針對年輕干部培養(yǎng)選拔的文件。但相對而言，中國廣大鄉(xiāng)村尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部更為缺乏，部分地方出現(xiàn)青黃不接的狀況。
一是年輕干部數(shù)量少。目前全國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相對處于滿額甚至超編狀態(tài)，但具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部占比卻非常低，這與中老年干部形成明顯的倒掛。據(jù)我們實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)：不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部只占鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部總書的三分之一，有的甚至較難找到年輕干部。群眾強烈反映，年輕干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為稀缺資源。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)除領導班子，在5名公務員中，年齡最小的為47歲。在某縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和科局黨政一把手中，35歲以下只有12人，占全縣年輕干部7.1%。還有個縣，30歲以下的年輕干部在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不超過2人。青年興則事業(yè)興。在本該成為年輕人奮斗的舞臺的廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，卻難覓年輕人的身影，這個問題值得深思。
二是缺少具有專業(yè)技能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部，這是另一意義上的斷層。以往，我們主要從人員匱乏角度理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部斷層。其實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部如果跟不上時代發(fā)展，無一技之長，尤其是未掌握現(xiàn)代科技，即便人數(shù)再多，恐怕也無濟于事。新疆某縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級干部平均年齡在40歲以上，以大學為第一學歷者只有9人，占總數(shù)的5%。其中業(yè)務型領導少，懂業(yè)務、有技術的年輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更少，更別提具有涉農(nóng)、法律、經(jīng)濟等專業(yè)技能的年輕干部了。還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導反映，其編制只有12人，但實際人數(shù)為14人，超編2人，而真正能勝任工作的只有三四人。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包括一些年輕干部業(yè)務不熟，不要說用電腦軟件辦公，快速打字都難，更不要說寫總結、做匯報、搞編程了。因此，令鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導苦惱的是，讓年輕干部掌握一門技術、適應現(xiàn)代社會快速發(fā)展尤為艱難。
三是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部文化知識儲備不足，尤其是缺乏管理和交際能力。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部學歷不低，但往往所學非所用，與工作所要求的政治素質、管理能力、交際水平極不相稱，這必然導致與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作脫節(jié)。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部是80后，不論他們生長在城市還是鄉(xiāng)村，往往與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民存在隔閡。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部并不擅長現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、村鎮(zhèn)規(guī)劃、社會治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化教育、環(huán)境保護等，這就造成工作中治理經(jīng)驗不足、缺乏開拓性與創(chuàng)新性。另外，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部比較自我，缺乏與他人尤其是農(nóng)民打交道的能力，很難與農(nóng)民溝通。他們往往不了解鄉(xiāng)村和農(nóng)民，語言和情感溝通困難，缺乏融入感和默契，更難產(chǎn)生共鳴，致使工作進展緩慢或很難開展。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部青黃不接，主要有以下危害：一是造成干部隊伍斷層，影響梯隊建設。二是比較而言，年輕干部雖有不足，但他們學歷高、知識豐富、有闖勁、創(chuàng)新意識強，更重要的是有現(xiàn)代管理能力和思想文化意識，這是鄉(xiāng)村治理最缺乏也是最為重要的。一旦出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部斷層，鄉(xiāng)村治理必然失去活力、底氣、方向和希望。因此，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部青黃不接，短期內(nèi)危害有限，但長期隱患會越來越大。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部斷層將直接影響新農(nóng)村建設和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略發(fā)展大局。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部斷層之原因分析
首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部大量外流，直接導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍斷流。對那些并不年輕甚至年長的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，他們也有外流，但比例和影響都不大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部則不然，他們有理想抱負和發(fā)展機會，所以，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部外流甚多。有的被提拔到縣市甚至更高層級任職，有的被上級借調(diào)，還有的則通過各種考試“遠走高飛”。本來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于國家干部體系的基礎地位，年輕干部應從高處往低處流；但現(xiàn)實卻正相反，大量年輕干部外流，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部匱乏。據(jù)統(tǒng)計，近年來江西省通過考試、跳槽以及辭職等方式離崗的多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部，他們多是30歲以下的事業(yè)編。其中，考公務員者占47.8%，調(diào)到縣市者為34.97%，自主創(chuàng)業(yè)者為12.12%，調(diào)往國企者占3.36%，其他為2.07%。中部某城郊鎮(zhèn)共有54名干部，80后只有5人，但過去10年，5名80后的年輕干部全部“流失”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部本就占比不大，如此大量外流，無異于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的釜底抽薪。
其次，外援式鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部缺乏，就無法彌補外流帶來的空位。目前，為彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏，黨和國家提倡縣市以上干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛職等政策。這種方式有助于緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部尤其是年輕干部缺失的重壓，但下鄉(xiāng)任職干部的短期行為、外在化以及不到位等局限，使其很難真正起到鄉(xiāng)村干部年輕化的作用。另外，愿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)與任職的外來人員和年輕干部較少，無法填補年輕干部離崗所留下的缺口，這必然導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部大量外流呈現(xiàn)一邊倒狀況。有人概括說：“基層比較艱苦，基層比較復雜，基層認干不認說。許多年輕人尤其是年輕大學生不愿去，不敢去。”某種程度上說，這反映了進出鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部的比例失衡。
最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部的內(nèi)生力明顯不足，這既與鄉(xiāng)村精英的大量流失有關，也與對年輕干部的忽視有關。眾所周知，農(nóng)民潮水般涌出鄉(xiāng)村，進入城市后成為農(nóng)民工，這就造成鄉(xiāng)村精英的大量流失。沒有鄉(xiāng)村人才作后盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部也就失去了堅實基礎。更重要的是，一面是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部不接地氣，成為所謂嬌慣的一代；另一面是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀年輕干部得不到重用。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部處于兩難狀態(tài)：既因自身局限，得不到信任甚至被人看不起；又因無法施展才華而感到苦悶。可見，如果鄉(xiāng)村“年輕人得不到重用”這一文化場域得不到改變，久而久之就會失去青春活力和創(chuàng)造性，年輕干部就會越來越少。
當然，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部斷層還有其他原因，例如，不能正確理解城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)在精神。因為中國鄉(xiāng)村廣大、人口眾多，整體需要走城鎮(zhèn)化道路，但這并不等于說，城鎮(zhèn)化道路和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是“去鄉(xiāng)村化”，是以忽略甚至犧牲鄉(xiāng)村為代價，否則黨和國家就不會強調(diào)鄉(xiāng)村振興。因此，對城鄉(xiāng)關系缺乏辯證理解，是造成城鎮(zhèn)年輕干部缺乏回流、不斷外流的整體背景。
以制度機制創(chuàng)新補齊斷層短板
第一，建立相關任用制度，打開鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部進出通道，這是改變斷層困境的關鍵。目前，一些制度還不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部健康快速成長，有的甚至捆住了他們的手腳，限制了其發(fā)展，挫傷了其積極性和創(chuàng)造性。要改變這一狀況，有以下幾點值得注意：其一，不能形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部晉升的“天花板”，要打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提拔難、機會少、速度慢、無前途的困局。有人說，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升如登華山：辦事員升科員8年，科員升副科12年，副科升正科15年，正科升副處15年。我們應針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部制定相應政策，確保優(yōu)秀者可打破“天花板”，也可突破成規(guī)，快速晉升，擔任更重要職務。其二，建立讓年輕干部都必須從基層做起的制度安排，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部隊伍的穩(wěn)定充足、充滿活力。目前，干部晉升制度也有到基層鍛煉的相關規(guī)定，但時間太短，執(zhí)行起來也不嚴格。建議制定如下干部晉升政策：將基層工作二年，變成五年甚至更長時間。對長期扎根農(nóng)村基層的優(yōu)秀年輕干部，要打破常規(guī)進行破格提拔。這樣的制度安排意義重大：既有利于干部了解基層、接受鍛煉和快速成長，又會讓年輕干部克服走馬燈式的基層鍍金現(xiàn)象，也可提高干部形象；還可讓鄉(xiāng)村基層成為年輕干部的蓄水池。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部比例較低，應制定嚴格制度，加大其比重，以確保整體分量和擁有話語權。
第二，通過建章立制，真正關心鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部的生活、心態(tài)、思想、情感和精神，尤其要解決長期以來困擾他們的難點和焦點問題，以提升其自我價值認同和社會尊嚴獲得感。鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部之所以缺乏回流，愿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作者不多，根本原因在于工資待遇低、工作壓力大、孩子上學難、生活條件差、文化生活單調(diào)，以及缺乏應有的尊嚴和自我實現(xiàn)感。因此，黨和國家及各級政府要加大建章立制的力度，以解決困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部的切身問題。例如，面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部不會與農(nóng)民打交道的問題，有的地方制定“傳幫帶”制度，即讓有經(jīng)驗的中老年干部“一幫一”帶領他們到農(nóng)民中去，很快就達到預期效果。2018年3月，浙江省臨海市東塍鎮(zhèn)開啟了年輕干部“成長導航計劃”，引導年輕干部制定短期、中期、長期發(fā)展目標，提供多個可供自主選擇的“第二崗位”，并選配幫帶導師，幫助年輕干部健康快速成長。目前，東塍鎮(zhèn)將所有年輕干部納入三級人才庫，對于特別優(yōu)秀的一級年輕干部人才，主動向市委組織部推薦。東塍鎮(zhèn)這一制度設計具有借鑒作用。此外，有些地方規(guī)定，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部實行有針對性的培訓，既提升其工作能力水平，又關注其心理、情感、思想和精神，廣受人們好評。例如，成都大邑縣利用互聯(lián)網(wǎng)“微黨校”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部進行培訓，通過課程微型化、問題貼近實際、易懂易學等方式，讓鄉(xiāng)村干部的各個方面能力都得到提升。此外，要建立獎懲制度機制，對那些作出特殊貢獻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部給予獎勵，并通過各種形式加以宣傳表彰，使包括年輕干部在內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成為一個受人尊重、敬重、熱愛的群體。
第三，建立大膽起用鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部的制度，讓他們擔當重任并在鍛煉中快速成長。長期以來，對于年輕干部的認知和任用，一些領導也存在一定偏見和誤區(qū)，總覺得他們經(jīng)驗不足、過于自負、不接地氣，所以習慣任用那些經(jīng)驗豐富的老干部；其實，要充分相信和大膽使用年輕干部，讓他們在鄉(xiāng)村實踐中鍛煉成長。最重要的是，通過重用年輕干部，使其獲得自信心、被信任感和榮譽感，這既有利于工作開展，又有助于發(fā)揮其特長優(yōu)勢。要充分認識到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部有熱情、身體好、求上進，建功立業(yè)的奮斗愿望很強，這與某些失去活力追求、無所作為甚至尸位素餐的年長干部相比，形成鮮明對照。此外，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部有開拓性和創(chuàng)新性，他們思維獨特，一旦能獲得良機，很有可能創(chuàng)出一番事業(yè)。認清這一點，然后進行制度建設，就會達到事半功倍之效。只有多儲備鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部，并大膽使用他們，才能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部內(nèi)生力不足的問題。
（作者為中國社會科學院政治學研究所研究員，“政治發(fā)展與國家治理”創(chuàng)新項目組首席研究員）
