正本清源、規(guī)范發(fā)展是PPP（政府與社會資本合作）模式的發(fā)展主基調(diào)和必然趨勢。近年來，國務院、各部委不斷頒布施行了一系列引導PPP模式規(guī)范發(fā)展的政策制度。2019年3月，財政部發(fā)布了《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金[2019]10號文），10號文強調(diào)了推廣PPP模式是黨中央、國務院作出的重大決策部署和長期事業(yè)，在規(guī)范項目庫管理、建立風險預警機制、加強示范引領等方面提出強化措施，為PPP模式指明了規(guī)范發(fā)展的方向。
施工企業(yè)等建設單位是PPP模式推進過程中的重要參與單位，不少施工企業(yè)在工程建設優(yōu)勢基礎上, 逐步彌補投融資短板，深度參與PPP項目建設與運營。在10號文等一系列新規(guī)范政策的背景下，本文探討施工企業(yè)如何將識別和管理PPP項目中潛在的各項風險因素, 提升企業(yè)防范風險的能力，這關系到施工企業(yè)的發(fā)展，更關乎PPP項目的成敗。
10號文解讀
為進一步規(guī)范PPP項目發(fā)展，2019年3月，財政部發(fā)布了《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金[2019]10號文），本文首先從推出背景、規(guī)范內(nèi)容等做如下解讀分析。
10號文推出的背景與目的
推廣PPP模式，引導社會資本參與公共服務供給，是黨中央、國務院作出的一項重大決策部署。近年來，一大批項目PPP落地，并發(fā)揮了積極作用。但實踐中也出現(xiàn)了泛化濫用PPP、超出財政承受能力上項目甚至變相舉債等一些突出問題，增加了地方政府隱性債務風險隱患。因此，按照中央關于防范化解地方政府隱性債務風險的系列決策部署，各部委在制度建設、政策扶持、信息公開等方面規(guī)范推進PPP工作，PPP項目的整體質(zhì)量和規(guī)范運作水平得到有效提升。但實踐中，一些地方在對PPP的認識上存在差異，各參與方心存顧慮，PPP推進步伐明顯放緩。
PPP是一項長期的事業(yè)，規(guī)范有序推進PPP項目實施，對于激發(fā)市場主體特別是民營資本活力，推動基礎設施補短板和公共服務提質(zhì)增效，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，具有突出重要意義。財政部出臺10號文，就是要貫徹“既要規(guī)范、也要發(fā)展”的總體要求，10號文傳遞了明確的政策信號，即：對于規(guī)范的PPP項目，要堅定不移地大力推進；對于不規(guī)范的PPP項目，要限期整改完善，構成違法違規(guī)舉債的，要堅決予以嚴肅問責，牢牢守住不新增地方政府隱性債務風險的底線，推動PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠。
PPP項目正負面清單的考量
10號文在“四個不得”以及前期一系列規(guī)范要求的基礎上，采取正負面清單相結合的方式，細化了規(guī)范的PPP項目應具備的條件以及不規(guī)范的PPP項目的具體表現(xiàn)形式。10號文明確指出，規(guī)范的PPP項目形成的財政支出責任，是以公眾享受符合約定條件的公共服務為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務提供運營補貼形成的經(jīng)常性支出，應當依法依規(guī)納入預算管理。為防止地方政府假借PPP名義舉債融資，避免增加地方政府隱性債務，對于不規(guī)范的PPP項目，10號文明確應當依法依規(guī)予以整改，構成違法違規(guī)舉債融資的應當依法依規(guī)予以問責。
PPP模式下施工企業(yè)風險識別
隨著政府對PPP項目的大力推進和傳統(tǒng)施工市場競爭的日益白熱化,大型施工企業(yè)參與PPP項目的熱度不斷增強，以此為契機，傳統(tǒng)施工企業(yè)得以向建筑綜合服務商的一次轉(zhuǎn)型。對于施工企業(yè)而言，參與PPP項目對其全產(chǎn)業(yè)鏈的資源整合能力、資本運作能力、項目運營管理能力尤其是風險管控能力提出了新的考驗，本文簡單剖析在新政策背景下施工企業(yè)參與PPP項目的風險識別與管理，如下。
市場及運營風險
市場及運營風險主要指的是此項目所提供的服務或產(chǎn)品需求或價格變動可能會對具體項目收益產(chǎn)生的負面影響。對于PPP項目的參與方而言，在運營環(huán)節(jié), 運營情況與市場變化是其主要風險來源, 如若市場變動較大的情況下可能會降低項目經(jīng)濟效益, 使得投資方的收益受到影響。所以在實施PPP模式時務必要盡可能保證投資方的經(jīng)濟效益穩(wěn)定與合理, 以提高其投資信心。在實際運營環(huán)節(jié), 由于部分基礎設備項目效益不高, 經(jīng)營差強人意, 使得項目收益難以達到預期, 使得社會資本合作方難以取得相應的經(jīng)濟回報。
合同文件風險
對于施工企業(yè)而言，PPP項目中的合同文件內(nèi)容主要有項目建設、投融資、采購、項目移交以及運營等方面的文件資料，在合同訂立、執(zhí)行以及變更過程中均可能會出現(xiàn)風險。總結來講，這些風險包括了法律風險和信用風險兩大類,具體如合同出現(xiàn)霸王條款、內(nèi)容出現(xiàn)漏洞、沒能明確各方權益與職責、沒有規(guī)范執(zhí)行合同、沒能妥善處理糾紛、工作人員合同意識不強、歸檔管理不到位等。新政策出臺后將面臨一系列變化，甚至合同會收前期政策影響而停滯等。
金融風險
當前, 在國際經(jīng)濟體系中, 不少政府不注重管理匯率的波動以及利率大小, 導致匯率與利率出現(xiàn)較大的波動。加之金融衍生產(chǎn)品層出不窮, 導致經(jīng)濟和金融投機行為出現(xiàn), 進一步加劇了匯率的波動。不僅如此, 由于不同國家其經(jīng)濟發(fā)展有所差別, 不同國家都面臨著商品價格與勞動力價格逐步攀升的局面, 面臨著通貨膨脹的風險。對于國際項目而言，因為PPP項目大多數(shù)資金均是進行外匯融資貸款得來。因為市場對其有著巨大影響, 使得在建設PPP項目的各個環(huán)節(jié)均存在較大的金融風險，這些風險要被項目參與主體方所承擔。
除此之外，施工企業(yè)參與PPP項目，還面臨著完工風險、政治風險、環(huán)境保護風險、不可抗力風險等。
新政策引導下施工企業(yè)的風險防范措施
強化項目準備階段的風險管理
風險管理重在防范，未雨綢繆、防患于未然是風險管理的重要原則。因此，在項目的準備階段，就應當事先識別風險，部署風險管理措施。對于施工企業(yè)在準備階段所面臨的風險, 當前一般通過和具有雄厚資金以及豐富運營管理經(jīng)驗的私企建立合作關系并組建項目公司（SPV）, 將SPV作為融資主體來開展融資能夠?qū)崿F(xiàn)融資風險的分擔。因為政府的信譽會大大影響到PPP項目, 所以項目公司切不可將政府的承諾視為具體市場需求, 而是要全面開展市場調(diào)研, 并且將相關條款簽訂在和政府的特許協(xié)議當中, 以達到防范政府信用風險的目的。施工企業(yè)需要對政府出具的前期項目可行性報告進行研究, 并出具科學的報價盡可能提高其中標幾率?？傊?，在項目準備階段，施工企業(yè)應當從風險管理意識、風險識別能力、風險防范措施等方面全面強化風險管理能力。
構建完善監(jiān)管機制
施工企業(yè)參與PPP項目會面臨多種類型的風險, 因而為了有效地對它們進行防范, 構建起完善監(jiān)管機制就顯得十分重要。首先,PPP模式下施工企業(yè)承建工程會有大量外部資金地涌入, 在這種情況為了避免出現(xiàn)資金風險我們要進行價格監(jiān)管。即結合具體工程施工方案以及圖紙中關于人員、原材料以及機械設備數(shù)量情況到市場中實地了解這三項價格情況, 然后再根據(jù)方案中各環(huán)節(jié)所需人機材數(shù)量制定出它們每個環(huán)節(jié)價格監(jiān)管目標, 并予以嚴格落實。其次, 施工安全監(jiān)管上企業(yè)依據(jù)項目建設內(nèi)容、可能出現(xiàn)風險的環(huán)節(jié)等, 并結合國家有關規(guī)范對每個施工環(huán)節(jié)安全風險編制出切實可行的監(jiān)管措施。如此一來通過這兩項監(jiān)管機制降低PPP模式下施工企業(yè)風險。
提升施工企業(yè)風險管理的綜合能力
為了有效地防范PPP模式下施工企業(yè)所遇到的風險, 施工企業(yè)應當采取以下措施來提升企業(yè)綜合風險管理能力：（1）施工企業(yè)要對自身頂層設計以及發(fā)展戰(zhàn)略結合行業(yè)及國情進行一定地調(diào)整, 重點可以由以外單純施工承包轉(zhuǎn)變成集中項目投資、建設以及運營一體的綜合化發(fā)展。同時在這種情況下, 施工企業(yè)員工也應基于PPP模式地指導向施工、建設、投融資以及運營等多個方面發(fā)展。（2）施工企業(yè)在PPP項目未動工之前應當根據(jù)其實際情況組建專門的風險管理部門, 并將其相關職責和人員予以完善, 同時在工作管理制度構建上除了總結以往一些有效做法以外, 還應借鑒同行優(yōu)秀的經(jīng)驗。（3）強化PPP項目施工企業(yè)全體參建人員風險防范意識以及管理能力培訓, 這樣一來有助于提升我們的風險防范能力。
結語
通過對相關文獻以及部分工程實例研究來看, 由于我國PPP模式應用時間較短且相關方法、機制等尚未健全, 這就使得施工企業(yè)容易面對各種風險, 在這種情況下如不能有效地進行防范, 那么將會導致項目經(jīng)濟效益受損，甚至在融資過程出現(xiàn)資金斷裂而讓施工停滯。隨著10號文等系列規(guī)范PPP模式文件的出臺，按照中央關于防范化解地方政府隱性債務風險的系列決策部署，施工企業(yè)應當要充分理解PPP模式的內(nèi)涵與規(guī)范, 針對具體項目采取相對應的風險防范措施，為項目有效運營奠定堅實的基礎，在穩(wěn)增長、促改革、惠民生方面切實發(fā)揮出積極的作用。
作者簡介：黃衛(wèi)根 博士 高級工程師 從事基礎設施市場開發(fā)、項目管理與投融資工作
馬世昌 博士后 講師 北京建筑大學經(jīng)濟與管理學院 從事項目投融資研究。
