【摘要】新時(shí)代政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要方面就是要對(duì)現(xiàn)有的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)整，充分發(fā)揮中央與地方的“兩個(gè)積極性”，逐步建立起中央與地方政府間關(guān)系的制度化機(jī)制，形成協(xié)調(diào)配合的“伙伴式”地方政府間關(guān)系，將政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力充分融入到政府間關(guān)系的調(diào)整之中。
【關(guān)鍵詞】新時(shí)代 政府職能轉(zhuǎn)變 政府職責(zé) 向度
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
黨的十九大報(bào)告中明確提出，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)督方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。這表明政府職能轉(zhuǎn)變是建設(shè)服務(wù)型政府、優(yōu)化政府運(yùn)行過程的前提條件，也是行政體制改革的重要推動(dòng)力。新時(shí)代以來，政府職能轉(zhuǎn)變是行政管理體制改革的核心，是提高政府治理效率的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的著力點(diǎn)。所以，政府職能轉(zhuǎn)變具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。
職責(zé)向度：明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的角色和職責(zé)
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府作為一個(gè)“全能型”的角色，掌管著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的方方面面，通過直接的行政方式對(duì)各類資源進(jìn)行調(diào)控。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立與完善，政府已經(jīng)不能以“全能”的角色出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，這就必然需要轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)政府角色和職責(zé)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下重新界定。政府角色隨著職能的轉(zhuǎn)變逐步變?yōu)槭袌?chǎng)的監(jiān)管者和宏觀調(diào)控的管理者，并且確定政府的職責(zé)為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”，這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府四項(xiàng)基本職能。具體而言，政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)活動(dòng)中，從原有的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，直接進(jìn)行資源調(diào)配轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃、協(xié)調(diào)與監(jiān)管資源市場(chǎng)化分配等。
在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面，政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)了政府原先控制一切資源調(diào)配職能的變革，充分尊重市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的客觀規(guī)律，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起保駕護(hù)航的作用。在市場(chǎng)監(jiān)管方面，充分尊重“看不見的手”與“看得見的手”的配合作用，明確政府與市場(chǎng)的關(guān)系，做到政府職責(zé)不越位、不缺位，保證市場(chǎng)健康、規(guī)范的運(yùn)行。社會(huì)管理方面，政府對(duì)社會(huì)空間進(jìn)一步放寬，加大“體制外”空間的范圍，理順政府與社會(huì)關(guān)系，對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民間組織進(jìn)行更加合理的引導(dǎo)性建設(shè)，使其能夠充分服務(wù)中國特色社會(huì)主義建設(shè)，并發(fā)揮更加有效的作用。在公共服務(wù)方面，進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革，調(diào)整并明確政府服務(wù)職責(zé)，特別是將地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃并提供公共服務(wù)的重要主體。建設(shè)服務(wù)型政府就是要把政府的主要職能轉(zhuǎn)移到為社會(huì)提供公共服務(wù)上來。建設(shè)服務(wù)型政府不是一個(gè)具體的工作和任務(wù)，它更多是政府發(fā)展方向的一個(gè)全新定位，是一個(gè)標(biāo)尺、一面旗幟，它對(duì)政府職能的全面轉(zhuǎn)變提出了更高的要求和目標(biāo)，并將對(duì)中國的政治體制改革提供新一輪強(qiáng)大的推動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面共同發(fā)揮作用，成為新時(shí)代政府角色定位和職責(zé)界定的一個(gè)重要指向。
治理向度：推動(dòng)政府間關(guān)系的優(yōu)化
改革開放之前，中央與地方之間實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政政策，雖然在不同時(shí)期有不同調(diào)整，但是總體情況沒有變化。同時(shí)，中央對(duì)地方進(jìn)行了全面的管理，如干部下管兩級(jí)，對(duì)地方規(guī)劃進(jìn)行干預(yù)等，都使得地方政府存在活力不足的情況。改革開放之后，中央政府和地方政府之間的關(guān)系逐步發(fā)生變化。隨著財(cái)稅制度，特別是分稅制的推行，地方政府在財(cái)政上擁有了一定的自主權(quán)，可以靈活進(jìn)行一定的財(cái)力調(diào)配，實(shí)現(xiàn)地方的規(guī)劃目標(biāo)。政府職能轉(zhuǎn)變之后，中央政府對(duì)地方的管理也出現(xiàn)了一定的“松動(dòng)”，政府間關(guān)系出現(xiàn)了很大的改變，地方的活力得到了一定的激發(fā)。雖然政府職能轉(zhuǎn)變與政府間關(guān)系的變化衍生出了“地方主義”和“山頭主義”等弊端，但是從總體上來看，地方政府在擁有了一定財(cái)政自主權(quán)的前提下，本地區(qū)的規(guī)劃和決策權(quán)也在進(jìn)一步下放，能夠更加從本地區(qū)的實(shí)際角度來進(jìn)行行政決策和實(shí)施，地方政府及其相關(guān)部門的“自主”意識(shí)得到激發(fā)。
同時(shí)，與中央政府和橫向政府及部門間的關(guān)系也進(jìn)一步“磨合”與“優(yōu)化”，逐步形成了協(xié)調(diào)性的政府間運(yùn)行模式。進(jìn)入新時(shí)代以來，中央與地方關(guān)系進(jìn)一步優(yōu)化，配套的財(cái)政稅收制度也得到完善，政府職能轉(zhuǎn)變?cè)诘胤秸e極性方面的作用進(jìn)一步突出。但是政府間“職責(zé)同構(gòu)”的現(xiàn)象依然普遍存在，地方政府機(jī)構(gòu)及部門的設(shè)置很多是對(duì)中央政府或上級(jí)政府機(jī)構(gòu)的“復(fù)制”，這對(duì)于政府間縱向關(guān)系的優(yōu)化還是非常不利的，同時(shí)也給地方政府進(jìn)行本地區(qū)治理帶來一定的問題。由此，地方政府的活力激發(fā)就遇到了“瓶頸”。所以，新時(shí)代政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要方面就是要對(duì)現(xiàn)有的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)整，在保證中央政府權(quán)威的基礎(chǔ)上，充分尊重地方政府的自主性，充分發(fā)揮中央與地方的“兩個(gè)積極性”，逐步建立起中央到地方政府間關(guān)系的制度化機(jī)制，形成協(xié)調(diào)配合的“伙伴式”的地方政府間關(guān)系，將政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力充分融入到政府間關(guān)系的調(diào)整之中。
社會(huì)向度：實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)關(guān)系的良性互動(dòng)
政府職能轉(zhuǎn)變使政府對(duì)社會(huì)控制的范圍縮小，增加了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織的發(fā)展與活躍，拓寬了“體制外”的社會(huì)空間。改革開放以來，政府職能轉(zhuǎn)變注重對(duì)原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集中的政府管理體制的方面進(jìn)行有序的調(diào)整，逐步改革了原有的“單位制”，打破了“條式”的國家—單位—個(gè)人的體系，建立了網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)治理框架。特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立之后，大量民營企業(yè)、外資企業(yè)和個(gè)體勞動(dòng)者充分發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)的繁榮與社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，這都是在政府經(jīng)濟(jì)管理職能和社會(huì)管理職能調(diào)整的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，政府已經(jīng)不是單純的完全控制者，而成為了市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)的主體。同時(shí)，隨著社會(huì)階層的分化與重組，各類社會(huì)組織與民間團(tuán)體大量涌現(xiàn)，其性質(zhì)也五花八門，參差不齊。各級(jí)政府針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)情況，必須要對(duì)政府與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行重新梳理，對(duì)社會(huì)組織和民間團(tuán)體進(jìn)行有效的甄別，進(jìn)而與社會(huì)組織進(jìn)行一定程度的合作，在保證政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織參與到相應(yīng)社會(huì)管理的過程中來，并積極發(fā)揮作用。
政府對(duì)社會(huì)管理職能的變化，使得社會(huì)活力提升，社會(huì)成員之間的聯(lián)系自由化、多元化，雖然存在政府相關(guān)管理力度弱化的現(xiàn)象，但是總體上來看政府保證了社會(huì)彈性機(jī)制的形成，提高了社會(huì)在遭遇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與社會(huì)失序現(xiàn)象時(shí)的自我防范能力，政府社會(huì)管理的職責(zé)實(shí)際上呈現(xiàn)出了頂層化、宏觀化的傾向。新時(shí)代政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變可以有效實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)化、規(guī)范化、合理化，保證社會(huì)空間中各類積極力量的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中社會(huì)因素有益作用的發(fā)揮，保證經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的健康運(yùn)行。
協(xié)同向度：保障中國政治制度體系合理運(yùn)轉(zhuǎn)
當(dāng)代中國政治制度是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度、城鄉(xiāng)基層群眾自治制度和民族區(qū)域自治制度等共同組成的制度體系，政府是政治制度體系的“結(jié)合部”和執(zhí)行者。政府作為黨和國家決策的執(zhí)行者，具有整體性的協(xié)調(diào)作用，特別是在全面深化改革時(shí)期，注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)改革的重要辦法，所以政府在政治制度體系運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮的協(xié)調(diào)作用就更加重要。具體而言，政府職能轉(zhuǎn)變可以以推動(dòng)行政管理改革為切入點(diǎn)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)，推動(dòng)根本政治制度的進(jìn)一步落實(shí)，提升參政議政作用的發(fā)揮，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，形成有效權(quán)力制約和腐敗監(jiān)督體系，將各方制度進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，形成制度體系作用的最大化。
（作者為南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員）
【注：本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國政府職責(zé)體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17ZDA101）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年。
②朱光磊等：《政府職能轉(zhuǎn)變研究論綱》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2018年。
責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲
