【摘要】在所有可能影響區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的因素中，真正可能長期地、持續(xù)地扭曲其進程的主要力量，是制度方面的阻礙因素。因而，消除制度扭曲阻礙區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展一體化的因素，既可以進行行政權(quán)力調(diào)整，合并行政體或讓渡部分行政權(quán)力，也可以放開市場進行充分競爭，從而形成經(jīng)濟發(fā)展一體化的微觀基礎，或者在放開市場的同時規(guī)范競爭，以建設統(tǒng)一競爭規(guī)則來協(xié)調(diào)長三角地區(qū)經(jīng)濟一體化的過程。我們應該主要以國家的《競爭法》為準繩，逐步修訂和廢除與經(jīng)濟一體化發(fā)展相沖突的過時的法規(guī)和政策，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和規(guī)劃各地產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，加速經(jīng)濟政策擴散的一體化。
【關(guān)鍵詞】長三角區(qū)域 一體化發(fā)展 制度創(chuàng)新 競爭政策
【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.04.001
區(qū)域一體化發(fā)展是黨的十八大以來區(qū)域經(jīng)濟學高頻率研討的現(xiàn)實問題之一。2018年下半年，習近平總書記宣布長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，把對這個問題的討論推向了高潮。當前學界對此研究的焦點，不是集中在要不要一體化發(fā)展、哪些內(nèi)容需要協(xié)調(diào)等問題上，而是集中在對利益邊界相對獨立和清晰的不同行政主體之間如何能有效地實現(xiàn)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展等問題上。
如所周知的是，現(xiàn)有行政體制機制由于介入市場活動比較深入，背后的利益機制使其具有天然的、內(nèi)在的“反”區(qū)域一體化發(fā)展的特性。在體制機制轉(zhuǎn)軌時期，以更務實的態(tài)度討論區(qū)域一體化發(fā)展問題，除了必須要把注意力更多地集中在交通、通信等硬件基礎設施的對接和鏈接方面外，也需要考慮各地區(qū)行政權(quán)力的協(xié)調(diào)問題。[1]因為，長三角各地發(fā)展客觀上存在不平衡、不充分的問題，這種客觀的差異決定了內(nèi)在的利益并不完全一致。如果分散的行政權(quán)力沒有協(xié)調(diào)發(fā)展的制度機制作支撐，那么在決定長三角一體化的公共事務上必然發(fā)生各種或明或暗的相互沖突，高質(zhì)量一體化發(fā)展也就會隨之落空。
正因為如此，對于區(qū)域一體化協(xié)調(diào)機制的探討，長期貫穿于長三角一體化的推進歷程中。無論是國務院2008年出臺的《關(guān)于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導意見》，還是2010年頒布的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃（2011～2020）》，亦或是2016年提出的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，都從宏觀上提出了一些比較抽象的解決問題的思路，如要求各地區(qū)努力實現(xiàn)差異化發(fā)展、分工合作共贏、包容性、可持續(xù)等。同時，經(jīng)濟理論和政策研究界也在尋求這方面的有效解決方案，提出了諸多有價值的、可以深入討論的觀點。其中比較典型的論點有：要求成立一個超越于“三省一市”政府之上的綜合事務協(xié)調(diào)機構(gòu)，來統(tǒng)一規(guī)劃和運作各地在一體化中具有交集性質(zhì)的事務；更多的是就某一一體化事務提出建立協(xié)調(diào)組織，如長三角旅游線路一體化、醫(yī)療結(jié)算體系一體化、G60科技走廊[2]，等等；更為干脆的，是提倡區(qū)域行政隸屬關(guān)系的調(diào)整或行政單元的撤并，認為只有這樣，才能真正實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展。
一個主權(quán)國家內(nèi)部究竟如何實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展？中國作為轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟國家，缺乏這方面的經(jīng)歷和經(jīng)驗。在國際經(jīng)驗上，不能完全類比的例子是歐盟共同市場的形成。歐共體可供我們借鑒的是，其通過競爭政策協(xié)調(diào)推進經(jīng)濟一體化的經(jīng)驗和具體做法。不能比較的是，歐盟是國家之間的經(jīng)濟一體化，而長三角地區(qū)是主權(quán)國家內(nèi)部各區(qū)域之間的經(jīng)濟一體化問題。[3]不過本文的分析將揭示，競爭政策在長三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展中的協(xié)調(diào)作用和制度的基石功能，應該是未來長三角地區(qū)真正推動經(jīng)濟一體化的試金石。
區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展一體化的障礙以及來源分析
現(xiàn)在很多討論一體化發(fā)展的言論，往往把“一體化”等同于“一樣化”或者“一起化”。在“一樣化”的語境下，“一體化”往往要求各地朝某個既定的模式發(fā)展演化，發(fā)展現(xiàn)實與這個理想模式之間所具有的偏差，被認為是“非一體化”的表現(xiàn)，如長三角各地區(qū)之間發(fā)展水平和模式的差異、產(chǎn)業(yè)分工脫離某種理想格局布局；在“一起化”的語境下，“一體化”往往被當作某種共同的行動，行動不一致就被認為是“非一體化”的表現(xiàn)，如各地對財稅的競爭、對某大項目的爭奪等因動機、利益不同和行動不一致。
其實，“一體化”發(fā)展的真正含義，既不是要求存在一種理想分工格局和發(fā)展模式，更不是指各主體之間利益無沖突的一致性行動，而是指在一個尺度較大的區(qū)域經(jīng)濟范圍中，各個邊界清晰的行政單元之間，通過改革和開放，逐步清除各種人為地阻礙資源和要素自由流動的體制障礙，[4]通過相互合作、競相開放和充分競爭的過程，實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。在這個關(guān)于“一體化”發(fā)展的定義下，“非一樣化”或者“非一起化”通常并不是“非一體化”，而恰恰可能是“一體化”的具體實現(xiàn)形式，是競爭無序走向市場有序的過程和必要階段，如通過充分競爭這種表面上的“亂象”，可能會達到某種符合比較利益的產(chǎn)業(yè)分工格局，而不是事先計劃安排好長三角地區(qū)的分工結(jié)構(gòu)。
長三角地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展為什么需要通過一體化機制來協(xié)調(diào)？因為現(xiàn)在邊界明確、范圍較小、分散的行政決策單元和決策機制難以發(fā)揮范圍經(jīng)濟和規(guī)模經(jīng)濟效應，如行政分割阻礙以上海為中心的“極化-擴散”功能發(fā)揮；對統(tǒng)一市場的分割難以使各地享受基礎設施投資建設和使用上的外部性；缺乏規(guī)模性的統(tǒng)一市場，也會使長三角地區(qū)在新一輪全球化趨勢中，可能缺乏促進國際貿(mào)易的本土效應。
長三角地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展為什么可以通過一體化機制來協(xié)調(diào)？因為一體化、分工和合作可以實現(xiàn)各地區(qū)的共贏共榮，如果不是這樣，是你贏我輸，或損失大于收益，那么這種一體化機制是無法正常運作的。但是，一體化可以實現(xiàn)各地區(qū)的共贏共榮，并不意味著一體化可以無摩擦成本地順暢運行。在絕大多數(shù)情況下，尤其在轉(zhuǎn)軌時期的中國大國經(jīng)濟中，即使大家都能夠察覺到一體化的共贏關(guān)系，一體化的協(xié)調(diào)進程也不一定能順利展開。
綜合來看，自然因素、文化傳統(tǒng)和習俗、制度因素，都可能是真正影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展一體化的因素。其中，文化傳統(tǒng)和習俗的長期性和穩(wěn)定性，決定了區(qū)域發(fā)展一體化更容易在習俗相近、文化相同的區(qū)域間進行，如長三角地區(qū)就是地緣相近、血緣相親、文脈相連，非常便于搭建文化交流合作、協(xié)同創(chuàng)新、共謀發(fā)展的新平臺。自然因素，如地形地貌、氣候條件、資源礦產(chǎn)等，雖然也會極大地影響區(qū)域一體化發(fā)展的成本，但是它們都是可以通過基礎設施的投資建設來改善和利用的因素。其實，交通、通信等基礎設施的鏈接和聯(lián)通，也是一體化發(fā)展的基礎內(nèi)容之一。真正可能長期地、持續(xù)地扭曲一體化進程的主要力量，可以歸結(jié)為制度方面的阻礙因素。
制度扭曲區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展一體化的因素可以分為兩類：一類是政府行政管理方面的，另一類是企業(yè)和市場運行方面的。就前一類因素來說，又有兩種格局不同的政府力量：一是中央政府的地區(qū)政策所形成的地區(qū)差異，以及產(chǎn)業(yè)政策實施直接導致的不同市場主體之間的差異；二是地方發(fā)展政策創(chuàng)造出來的差異，如為了在整體投資環(huán)境欠佳的條件下吸收外來生產(chǎn)要素，各地區(qū)會紛紛創(chuàng)造局部優(yōu)化的發(fā)展環(huán)境，以各種優(yōu)惠政策舉辦各種形式的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。這種創(chuàng)造政策“洼地”的行為，其實也是對非開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)的政策歧視。顯然，上述現(xiàn)象是現(xiàn)實的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中政府常常使用的手段，它們的核心是區(qū)分對象、制造差別、形成政策重點，其實就是制造政策歧視，它們是時下中國市場分割或非一體化的主要力量。
企業(yè)也有可能會成為分割統(tǒng)一市場的力量。這主要是指企業(yè)的壟斷行為。壟斷行為分割市場，危害市場公平競爭秩序，既會危害創(chuàng)新、損害行業(yè)整體利益，也會損害消費者的利益，如針對不同市場主體的價格歧視行為，就會割裂統(tǒng)一市場信號并降低市場調(diào)節(jié)效率。因此，一體化發(fā)展內(nèi)在地要求反壟斷行為。企業(yè)形式的壟斷也有兩種：一種是依附行政權(quán)力的國有企業(yè)對市場所采取的行政壟斷，另一種是依靠市場勢力創(chuàng)造的市場壟斷。國有企業(yè)的行政壟斷主要是壟斷市場進入并制定高價，這對非國有企業(yè)產(chǎn)生進入排斥作用，損害消費者福利，是市場非一體化典型的表現(xiàn)；依靠市場勢力進行的市場壟斷是否對一體化有實質(zhì)性影響，需要區(qū)分市場勢力的來源，如果企業(yè)依靠技術(shù)創(chuàng)新和專利產(chǎn)生市場壟斷，那么這在一定時期內(nèi)要給予保護。否則，只要是依靠市場勢力產(chǎn)生攻擊和損害競爭對手的行為，都要受到競爭法的制裁。
消除區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的障礙：主要思路和辦法
建設和完善長三角地區(qū)一體化高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)機制，消除制度扭曲阻礙區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展一體化的因素，主要有下面三種辦法。
行政權(quán)力調(diào)整：從合并行政體到讓渡部分行政權(quán)力。很多人至今都認為，為了有效地推進長三角發(fā)展一體化，中央有必要通過行政權(quán)力的調(diào)整、讓渡和集中使用，實現(xiàn)高質(zhì)量一體化發(fā)展的整體目標。這種行政權(quán)力的調(diào)整，從最激烈的合并行政體要求，到通過某些協(xié)議讓渡部分行政權(quán)力，體現(xiàn)的都是要在既有的體制慣性中解決一體化的協(xié)調(diào)機制問題。
在合并行政體的要求方面，有過一些有重要影響的方案，如擴大上海行政版圖、建設“江北上海”方案[5]，等等。這些方案的出發(fā)點是，由此解決上海的發(fā)展空間，同時根據(jù)歷史和現(xiàn)實的聯(lián)系，打破行政區(qū)劃的束縛，使上海這個一體化的核心地區(qū)發(fā)揮更大的輻射作用。通過協(xié)議讓渡部分行政權(quán)力來集中實現(xiàn)一體化協(xié)調(diào)的方案，是一種較為漸近的一體化方案選擇，如要求上海代管某地，以及按行業(yè)建立具有一定約束力的長三角地區(qū)管理機構(gòu)。后者大多數(shù)屬于具有雙贏性質(zhì)的一體化事務，如旅游、交通、通信等行業(yè)的一體化協(xié)議。未來在高質(zhì)量一體化發(fā)展的國家戰(zhàn)略指導下，很多服務行業(yè)將產(chǎn)生新的一體化形式，如長三角地區(qū)上學、看病、養(yǎng)老等一體化。
從合并行政體到讓渡部分行政權(quán)力，這些指望通過行政區(qū)劃和行政權(quán)力的調(diào)整來實現(xiàn)一體化的辦法，不能說是無效的，但是其具體效果卻需要仔細認真評估，需要限定它的作用領域和作用范圍?？偟膩砜?，通過政府間協(xié)議讓渡部分行政權(quán)力集中使用，對于公共類服務發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應，是很有必要的，絕大多數(shù)情況下也是有效的[6]。但是動輒要求通過合并行政體來建設協(xié)調(diào)機制的辦法，是不可取的。
這是因為，這種看法和做法把區(qū)域非一體化的原因歸結(jié)為行政區(qū)劃的存在，認為“過小的”行政單元設置，直接導致了市場被割裂、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，以及基礎設施外部性功能不能正常發(fā)揮。這種觀點是有邏輯錯誤的。雖然以行政邊界分割市場，是市場碎片化的顯著特征，但這并不等于說，“行政區(qū)劃設置=市場割裂”。這是因為，當今世界，由于管理成本和文化習俗等原因，管理國家，尤其是幅員遼闊、人口眾多的大國，都必須按行政區(qū)劃來進行。有行政區(qū)劃，就有獨立的利益邊界，就有相對獨立的財政體系，但財政獨立和利益獨立，并不意味著行政割據(jù)。其實恰恰相反，獨立的利益要通過高水平的對外開放，而不是相互封鎖、相互排斥就能實現(xiàn)利益最大化。眾所周知，發(fā)達的國家也有各種行政管理體制和行政邊界，但是為什么它們沒有出現(xiàn)行政權(quán)力和行政邊界嚴重妨礙統(tǒng)一市場的情況呢？由此可見，行政權(quán)力和行政邊界并不是造成市場分割的充分條件，政府權(quán)力過多地、過深地插手市場經(jīng)濟，運用行政手段干預企業(yè)的微觀營利性活動，才真正會出現(xiàn)市場的非一體化[7]。
因此，在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中建設區(qū)域一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)機制，重要的問題是要在放開市場的同時，轉(zhuǎn)變政府行政職能，建設法治型、服務型政府，即讓其與市場利益脫鉤，專司公共事務，唯此才能消除其干預市場的動機和行為，才能解決統(tǒng)一市場被行政權(quán)力割裂的非一體化問題，否則只能落入計劃經(jīng)濟體制下行政關(guān)系調(diào)整的怪圈。在實踐中，我們并不能因為某一地區(qū)行政割據(jù)現(xiàn)象嚴重，就撤并現(xiàn)行行政地區(qū)。不徹底解決造成行政權(quán)力過于深入地干預市場活動的深層次問題，那么合并行政區(qū)域只會把原本小范圍的摩擦放大，使摩擦力度加倍，破壞程度更高。即使我們把整個長江以南地區(qū)都歸并為一個“南方行政區(qū)”，又能怎么樣？一體化問題能解決嗎？肯定不能，而只是把小尺度區(qū)域的協(xié)調(diào)問題，上升為更高行政級別的協(xié)調(diào)問題。因此，如果地方政府的職能不轉(zhuǎn)換，深入干預企業(yè)和市場活動的問題不解決，即使讓整個國家變成一個計劃經(jīng)濟體制下的工廠單位，也難以提高經(jīng)濟效率，相反還會帶來新的低效率問題。據(jù)此來看，我們有些人的計劃經(jīng)濟思維實在是太根深蒂固了，一說要搞區(qū)域一體化發(fā)展，馬上想到的方案就是調(diào)整行政區(qū)劃。這其實是不相信市場，過分迷信行政手段的力量罷了。[8]
放開市場，充分競爭：經(jīng)濟發(fā)展一體化的微觀基礎。充分的市場競爭是形成長三角地區(qū)經(jīng)濟一體化高質(zhì)量發(fā)展的微觀機制。如果這個機制不建立或者不完善，就不可能形成合理的產(chǎn)業(yè)合作和分工，也不可能形成高質(zhì)量發(fā)展。
很多人通過列舉長三角地區(qū)這些年來產(chǎn)業(yè)更加趨同、分工減弱等現(xiàn)象，來論證充分的市場競爭會加大這些非一體化傾向。其實，這些現(xiàn)象往往并不是因為市場競爭，而恰恰是地方政府干預企業(yè)經(jīng)營過于深入，導致市場競爭不足所致。分散決策的投資者在依據(jù)不完全、不充分的信息進行決策時，出現(xiàn)產(chǎn)能過剩和重復建設、趨同發(fā)展格局是必然的趨勢?？膳碌牟皇侵貜秃陀纱藢е碌漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，而是趨同后因為地方政府干擾，不讓企業(yè)選擇競爭性退出，即因為地方政府狹隘的保護機制，在競爭失利中的企業(yè)缺乏收購兼并和破產(chǎn)倒閉機制，無法正常退出，被迫長期在行業(yè)中忍受煎熬、虧損和補貼，這才真正出現(xiàn)了我們所反對的非一體化發(fā)展的混亂趨勢。如果市場競爭是充分的，競爭優(yōu)勢不足的企業(yè)、失敗的企業(yè)將自動退出市場，不會以虧損的方式繼續(xù)提供產(chǎn)出，從而出現(xiàn)市場的自動出清效應，供求和價格也會自動回歸均衡。
國內(nèi)外實踐證明，放開市場，由企業(yè)主體去進行充分競爭，建立經(jīng)濟發(fā)展一體化的微觀基礎，最需要鼓勵的是市場主體之間的收購兼并活動。理論和實踐都證明，激勵企業(yè)間的收購兼并活動，必然會把外部經(jīng)濟性轉(zhuǎn)化為內(nèi)部經(jīng)濟性，“搞對了的激勵”將產(chǎn)生巨大的市場和經(jīng)濟的一體化效應。在目前中國的經(jīng)濟發(fā)展階段，我們有如下建議。
第一，長三角地區(qū)要學習歐共體市場一體化建設的經(jīng)驗，認真研究、仔細設計區(qū)域內(nèi)以市場為導向的聯(lián)合機制，其中一個重要內(nèi)容，就是如何大力鼓勵跨地區(qū)的企業(yè)兼并活動。[9]跨地區(qū)的企業(yè)兼并活動，可以以微觀治理結(jié)構(gòu)彌補宏觀政策的不足和缺陷，諸如產(chǎn)能嚴重過剩等宏觀經(jīng)濟問題，往往只需要在兼并后的企業(yè)董事會里，主動作出一項收縮產(chǎn)能的戰(zhàn)略決策就可以順利化解。考慮到鼓勵收購兼并具有內(nèi)在的促進經(jīng)濟一體化發(fā)展的機制效應，歐共體成員國在1957年簽訂《羅馬協(xié)議》以及后來的《歐共體條約》時，都沒有專門對收購兼并提出具體的限制或控制的辦法，而控制兼并則是美國《反壟斷法》的核心內(nèi)容之一。這是歐盟競爭法與美國反壟斷法的巨大差別。為什么歐盟要容忍兼并可能帶來的壟斷及其非效率問題呢？其實就是想要利用它的特殊功能，解決歐洲國家規(guī)模小、市場容量窄的先天不足，是為了快速形成范圍經(jīng)濟和規(guī)模經(jīng)濟，為了能夠有實力與美國、日本等經(jīng)濟體進行有效的競爭。[10]
第二，中國是產(chǎn)能嚴重過剩的國家，長三角是產(chǎn)能最嚴重過剩的地區(qū)之一，消除產(chǎn)能過剩是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要任務之一。因此，我們目前還不能抽象地談論要不要反兼并重組，而是要從實際出發(fā)，鼓勵企業(yè)在資本市場上實現(xiàn)跨區(qū)域的兼并活動，以產(chǎn)生市場結(jié)構(gòu)的自我清潔效應。長三角內(nèi)部的兼并重組活動，是經(jīng)濟一體化發(fā)展的最有效的微觀機制。過去，我們在分散主義發(fā)展的導向下，經(jīng)歷了許多大規(guī)模的重復投資建設活動，也留下了許多低效甚至已經(jīng)僵尸化的企業(yè)。在新一輪全球市場競爭中，中國企業(yè)面臨著跨國公司的強力排斥和競爭，利用自己大市場容量建設巨型跨國企業(yè)，是下一個階段發(fā)展政策的重要取向。為此，長三角地區(qū)要以中國不斷增長的、龐大的內(nèi)需為基礎，推進企業(yè)的兼并重組活動，以之作為發(fā)展一體化的重要工具和手段，重塑市場，利用好市場的結(jié)構(gòu)效應和競爭協(xié)調(diào)效應。
第三，為消除過去大規(guī)模“鐵公基”盲目重復在建的低效項目，防止出現(xiàn)大規(guī)模金融風險，我們應該運用過去行之有效的行政手段，堅決打破行政關(guān)系造就的地域壁壘，在此基礎上，再模擬市場機制的方法，有效地整合過去各地的基礎設施投資項目。解鈴還需系鈴人。具體來說，就是要以資產(chǎn)重組這個系統(tǒng)化的市場化工具，由政府出面牽頭各地聯(lián)合構(gòu)建巨型控股資本集團。例如，長江流域有很多的港口碼頭設施，過去在“以港興城”的口號下投入了巨額的資本，但是在各自為政的體制下，這些基礎設施因缺乏一體化的規(guī)模效應，能夠發(fā)揮的效能很低，造成巨額浪費或閑置。如果可以在更高政府的推動下，由更高管理水平的港口碼頭公司出面組建港口股份公司，則不僅可以克服這些存量基礎設施的不良效應繼續(xù)發(fā)酵，而且也可以推動區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的一體化水平，提高各地區(qū)的競爭能力。[11]
第四，在新一輪經(jīng)濟全球化趨勢和高水平開放的前提下，我們不僅要鼓勵企業(yè)在長三角地區(qū)的兼并收購活動，而且要鼓勵企業(yè)沿“一帶一路”建設全球價值鏈和國內(nèi)價值鏈，在“走出去、走進去、走上去”的過程中，讓長三角地區(qū)的企業(yè)自主地聯(lián)合起來，集中資源到國外建設各類經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，聯(lián)合收購國外的優(yōu)質(zhì)資源為我所用。在這個過程中必然會產(chǎn)生市場集中和產(chǎn)業(yè)集聚現(xiàn)象，形成新的適應全球化競爭的新優(yōu)勢。
放統(tǒng)結(jié)合：放開市場，同時規(guī)范競爭，以建設統(tǒng)一競爭規(guī)則來協(xié)調(diào)長三角區(qū)域一體化進程。從根本上解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展一體化的協(xié)調(diào)問題，不能僅從行政體制的調(diào)整來考慮，也不能僅把市場一放了之，而是要從建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序、開放市場的角度來綜合考慮，這就是要以建設統(tǒng)一競爭規(guī)則來協(xié)調(diào)長三角區(qū)域一體化進程。
建設統(tǒng)一競爭規(guī)則，不能不談競爭政策。競爭政策是為了維持和發(fā)展競爭性市場機制所必須采取的各種公共措施，包括各種規(guī)范、實現(xiàn)和增進競爭的制度體系和政策措施。[12]它是規(guī)范市場主體競爭行為方式的基本法律，以創(chuàng)造公平競爭環(huán)境為基本宗旨和取向；是規(guī)范現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行的“憲法”或者根本性大法。競爭政策要為企業(yè)有活力騰出空間，為市場有效率加強監(jiān)管，為調(diào)控有力度盡責到位，只有有效地發(fā)揮競爭政策的基礎性作用，我們才有可能真正實現(xiàn)市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。讓競爭政策協(xié)調(diào)各項經(jīng)濟政策及法律法規(guī)，是全球市場經(jīng)濟國家的通行慣例。
至于競爭政策為何能在經(jīng)濟一體化發(fā)展中起到有效的協(xié)調(diào)作用，其實道理也很簡單：一方面，競爭政策可以避免政府對貿(mào)易投資以及要素流動的人為限制，在統(tǒng)一、開放、競爭、有序的制度平臺下，為跨區(qū)域的生產(chǎn)、貿(mào)易、投資和公共設施活動創(chuàng)造聯(lián)合的條件；另一方面，競爭政策的平等性也決定了它可以校正競爭秩序，從而有效地防止具有市場勢力或行政壟斷權(quán)的企業(yè)和地方政府扭曲競爭，推動市場一體化進程。如果各地區(qū)的市場主體都行使壟斷行為、打擊競爭對手，各地方政府都按其利益邊界制定競爭規(guī)則，那么市場競爭必然會導致大量的經(jīng)濟歧視和進入障礙問題，根本不可能產(chǎn)生具有經(jīng)濟理性的利益邊界。[13]
為此，要在國家《競爭法》的指導下，限制政府的行政壟斷能力，限制政府權(quán)力通過國有企業(yè)行使區(qū)域市場壟斷的行為，限制企業(yè)通過市場勢力分割市場的行為。這就需要逐步修正和廢除各地與一體化發(fā)展有沖突的地區(qū)性政策和法規(guī)，協(xié)調(diào)好各地產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，加速經(jīng)濟政策擴散的一體化，復制已經(jīng)成功的國家政策試點經(jīng)驗，如各種自貿(mào)區(qū)試點政策、科創(chuàng)中心建設試點政策等，以有意識地適應區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的需要。
以競爭政策主導區(qū)域一體化發(fā)展的兩個重點問題
以建設統(tǒng)一競爭規(guī)則來協(xié)調(diào)長三角區(qū)域一體化進程，首先需要把過去以產(chǎn)業(yè)政策為中心的發(fā)展，轉(zhuǎn)向以競爭政策為基礎的發(fā)展，確立競爭政策在經(jīng)濟政策體系中的基礎性地位。競爭政策之所以在經(jīng)濟政策體系中處于基礎性地位，是因為只要競爭條件公平和公正了，對于企業(yè)而言，留下來的就是效率競爭了，只有高效率的企業(yè)才可以生存下來，因此這將使經(jīng)濟高速地走向創(chuàng)新驅(qū)動的路徑。這是所有經(jīng)濟政策想要達到的基本目標。
我國在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，由于市場機制調(diào)節(jié)功能差，大量投資項目的運作需要由政府出面，因此產(chǎn)業(yè)政策在推動發(fā)展中起著舉足輕重的作用，而競爭政策往往只起著微弱的、次要的作用。產(chǎn)業(yè)政策與其說是明確重點扶持對象傾斜發(fā)展，倒不如說是創(chuàng)造不公平和歧視。未列入產(chǎn)業(yè)政策支持的企業(yè)、地區(qū)和項目，將在競爭中處于十分不利的地位，但是隨著我國進入高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展問題的主要矛盾和矛盾的主要方面，已經(jīng)從追求“有無”轉(zhuǎn)向追求“好壞”。優(yōu)化資源配置和提高投資效率，需要減輕政府的行政干預，減少產(chǎn)業(yè)政策的傾斜力度，更多地發(fā)揮市場主體的自我擴展、自我收縮和自我選擇功能，從而更好地滿足人民對美好生活的需要。在高質(zhì)量發(fā)展的背景下，產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向以競爭政策為主，就成為歷史發(fā)展的必然選擇。
轉(zhuǎn)向以競爭政策為基礎的發(fā)展，需要討論的地方很多，如政府功能和機構(gòu)改革、市場機制和機構(gòu)的建設、宏觀調(diào)控職能形式的轉(zhuǎn)變和功能發(fā)揮、《競爭法》如何完善等一系列問題。限于議題和篇幅，筆者挑選了以下兩個與長三角一體化協(xié)調(diào)機制建立有直接關(guān)系的方面進行論述，但這并不意味著其他方面不重要。
第一，長三角各地區(qū)要盡快啟動對各地過去出臺的規(guī)章制度、政策文件的審查。主要問題涉及兩個方面：一是要在現(xiàn)有司法制度架構(gòu)下，加快建立和健全長三角各地區(qū)競爭政策的執(zhí)法機構(gòu)，或者各地把這種執(zhí)法權(quán)委托讓渡給某個超越本地利益的機構(gòu)，明確其主要職能是開展公平競爭審查；二是長三角各地區(qū)政府和執(zhí)法機構(gòu)需要以國家的《競爭法》為依據(jù)，盡快啟動對地方性法規(guī)的審查行動，開展大規(guī)模地清理和整理反一體化的規(guī)章、文件和其他政策措施，廢除、修訂與國家《反壟斷法》相抵觸的條款內(nèi)容。[14]
這就是：（1）要把目前分散在司法系統(tǒng)、發(fā)改委系統(tǒng)、工商市場總局系統(tǒng)、商務部系統(tǒng)的反不正當競爭和反壟斷職能進行必要的梳理和歸類，成立綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)一行使競爭政策的執(zhí)法功能；（2）要以法律形式規(guī)定，從現(xiàn)在起，今后地方新頒布的法規(guī)和政策措施，都必須通過反壟斷部門的公平競爭審查。凡可能會導致排除、限制市場競爭效果的，都應發(fā)回重新審理。要加速廢除過去那些陳舊的、以限制競爭為目的的各種內(nèi)部文件，如授權(quán)某些特定企業(yè)尤其國有企業(yè)獨家壟斷的或明或暗的規(guī)定。為推進公平競爭，要大幅度減少地方政府產(chǎn)業(yè)政策的運用規(guī)模和范圍，大幅度減少政府對企業(yè)的補貼基金，把保留的各種優(yōu)惠政策降低在關(guān)系到國計民生的、必須緊迫地發(fā)展的極少數(shù)幼稚產(chǎn)業(yè)范圍內(nèi)。[15]
第二，以“競爭中立”原則為準繩，對不同行業(yè)、不同規(guī)模、不同所有制企業(yè)，采取一視同仁政策，創(chuàng)造平等競爭的市場環(huán)境。[16]各種針對民營經(jīng)濟的歧視現(xiàn)象，是市場非一體化發(fā)展的主要表現(xiàn)。我國過去長期對企業(yè)實施的按所有制原則進行分類管理的辦法，其出發(fā)點是為了突出政策的重點，傾斜使用匱缺的資源支持國有企業(yè)。這種管理方法從一開始就是“非中性”的，就意味著嚴重的所有制歧視。
改革開放40年來，我國面臨的發(fā)展問題，不是沒有競爭，而只是缺少平等競爭，缺少最基本的公平競爭的條件。這是中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在嚴重的失衡問題的主因。在黨的十八屆三中全會報告和十九大報告的精神指導下，未來我國的高質(zhì)量發(fā)展要基于建設統(tǒng)一市場的要求，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的行使方式，推進經(jīng)濟從“發(fā)展競爭”轉(zhuǎn)向“平等競爭”，在行業(yè)進入、稅收征收、財政補貼、行政監(jiān)管、政府采購等方面給予不同所有制企業(yè)平等競爭的政策環(huán)境[17]。
（本文系教育部人文社科重點研究基地重大項目“長江三角洲全面建設小康社會中的協(xié)調(diào)發(fā)展研究”的階段性成果，項目編號：16JJD790023）
注釋
[1]洪銀興、王振等：《長三角一體化新趨勢》，《上海經(jīng)濟》，2018年第3期。
[2]上海松江于2016年年初發(fā)起并率先啟動1.0版G60上海松江科創(chuàng)走廊建設。2017年7月，松江與杭州、嘉興簽訂《滬嘉杭G60科創(chuàng)走廊建設戰(zhàn)略合作協(xié)議》，標志著2.0時代的正式開啟。2018年，松江提出以滬蘇湖合高鐵建設為契機，拓展G60科創(chuàng)走廊從“高速公路時代的2.0版”邁向“高鐵時代的3.0版”，將G60科創(chuàng)走廊拓至上海、嘉興、杭州、金華、蘇州、湖州、宣城、蕪湖、合肥等9個城市，覆蓋面積約7.62萬平方公里。
[3]劉志彪：《協(xié)調(diào)競爭規(guī)則：長三角地區(qū)經(jīng)濟一體化的重要基石》，《南京政治學院學報》，2002年第4期。有一種比較有意思的觀點認為，歐盟國家經(jīng)濟一體化過程中貨幣政策雖然統(tǒng)一了，但是財政政策還是相互獨立的。這是歐盟國家目前財政債臺高筑的基本原因。與此相比較，在中國各省級政府與國家的財政關(guān)系上，各省市也有競相舉債、搞財政透支的基本動因。
[4][8][11]劉志彪：《區(qū)域一體化發(fā)展的再思考——兼論促進長三角地區(qū)一體化發(fā)展的政策與手段》，《南京師大學報》，2014年第6期。
[5]具體是建議將鄰近的江蘇昆山、浙江嵊泗等市縣納入上海行政區(qū)劃，實現(xiàn)長江三角洲龍頭擴容；還有中國社會科學院倪鵬飛課題組的激進方案，建議通過行政區(qū)劃調(diào)整將南通劃入上海。
[6]舉例來說，治理環(huán)太湖生態(tài)問題，因涉及跨省市的政府協(xié)調(diào)問題，所以就需要各地政府讓渡一些相關(guān)權(quán)力，成立環(huán)太湖生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法機構(gòu)。這些方面的例子很多。
[7]劉志彪：《長三角區(qū)域合作建設國際制造中心的制度設計》，《南京大學學報》，2005年第1期。
[9]劉志彪：《建立長江三角洲區(qū)域共同市場》，《社會科學報》，2002年8月15日。
[10]劉志彪：《歐共體一體化對長三角的啟示》，《今日浙江》，2007年第3期。
[12]吳敬璉：《確立競爭政策基礎性地位的關(guān)鍵一步》，《人民日報》，2016年6月22日。
[13]劉志彪：《現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學》（第2版），北京：高等教育出版社，2009年，第53～55頁。
[14][15]楊光普、陳昌盛：《加快確立競爭政策的基礎性地位》，《經(jīng)濟日報》，2018年11月29日。
[16]OECD, Competitive Neutrality：Maintaining a level playing field between public and private business, OECD Publishing, 2012.
[17]劉志彪：《從發(fā)展競爭轉(zhuǎn)向平等競爭》，《北京日報》，2018年11月26日。
責 編／刁 娜
The Institutional Cornerstone of the High-quality Integrated Development of
the Yangtze River Delta Region
Liu Zhibiao
Abstract: Among all the factors that may affect the regional economic integration, the major one is the institutional impediment which may constantly distort its process in the long term. Therefore, eliminating institutional distortions hindering the regional economic integration can not only help to adjust administrative power, merge administrative bodies or transfer part of administrative power, but also liberalize the market for full competition so as to form the foundation of integrated economic development; alternatively, it can standardize competition while liberalizing the market and coordinate the process of economic integration in the Yangtze River Delta through unified competition rules. We should mainly follow China's "Competition Law", gradually revise and abolish outdated laws and policies that conflict with economic integration, unify and coordinate the regional industrial policies and economic development strategies, and accelerate the integration of economic policy diffusion.
Keywords: Yangtze River Delta region, integrated development, institutional innovation, competition policy
劉志彪，南京大學經(jīng)濟學教授、博導，長江學者特聘教授，教育部社會科學委員會經(jīng)濟學部委員，國家高端智庫建設培育單位長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院院長。研究方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟和全球價值鏈問題研究。主要著作有《長三角托起中國制造》《全球化與中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展》等。
