作者：中國<海南>改革發(fā)展研究院院長 遲福林
作為一個擁有近14億人口的大國，中國人口結(jié)構(gòu)的歷史性變化，帶來一系列深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾和挑戰(zhàn)。如何在老齡化社會中有效釋放經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級蘊(yùn)藏的增長潛力？如何通過結(jié)構(gòu)性改革有效應(yīng)對老齡化給經(jīng)濟(jì)增長帶來的挑戰(zhàn)？如何在經(jīng)濟(jì)增長中妥善解決好數(shù)億人的養(yǎng)老保障問題?這已成為進(jìn)入老齡化社會的中國迫切需要解決的重大問題。
老齡化中國面臨增長與養(yǎng)老結(jié)構(gòu)性矛盾
中國目前仍處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)增長十分重要，養(yǎng)老保障問題也日益突出，“既要增長又要養(yǎng)老”，成為中國的現(xiàn)實(shí)選擇。在這個特定背景下，增長與養(yǎng)老的結(jié)構(gòu)性矛盾，開始成為中國轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本性問題。
中國面臨著人類歷史上前所未有的增長與養(yǎng)老的結(jié)構(gòu)性矛盾。一方面，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級正處于關(guān)鍵階段。初步估算，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍有巨大的轉(zhuǎn)型升級空間，服務(wù)業(yè)占比、城市化率和服務(wù)型消費(fèi)占比，在未來5-10年仍然有10%-20%的提升空間。這將帶來巨大的新增市場，使經(jīng)濟(jì)有望在未來10年左右實(shí)現(xiàn)5%-6%的增長。另一方面，未來10年左右中國仍將處于人口老齡化快速發(fā)展的階段。2018年，中國60歲及以上人口已達(dá)2.5億人，其中65歲及以上人口達(dá)到1.67億人，占總?cè)丝诘?1.9%。
中國老齡化的規(guī)模史無前例，老齡化階段與發(fā)展階段錯位程度在人類歷史上也是前所未有。比如，按2010年不變美元計算，在65歲及以上人口占比達(dá)到12%左右時，中國的人均GDP不到1萬美元；而在達(dá)到相同的人口老齡化水平時，德國的人均GDP為18000美元，美、日的人均GDP分別高達(dá)29000美元和38000美元。中國“未富先老”，迫切需要走出一條經(jīng)濟(jì)增長與養(yǎng)老保障的平衡之路。
人口結(jié)構(gòu)的歷史性變化成為中長期增長的重大挑戰(zhàn)。2013-2018年，中國勞動力人口數(shù)量累計減少2560萬人。聯(lián)合國預(yù)測，到2050年中國勞動年齡人口將累計減少2億人。同時，中國勞動力老化趨勢明顯?！吨袊y(tǒng)計年鑒2018》數(shù)據(jù)顯示：過去7年，中國50-64歲勞動人口占勞動力人口總數(shù)的比重提高了3.3個百分點(diǎn)，單位勞動產(chǎn)出增速則下降了2.3個百分點(diǎn)。
人口結(jié)構(gòu)變化帶來服務(wù)型消費(fèi)的全面快速增長。人口老齡化進(jìn)程的加快，帶來服務(wù)型消費(fèi)全面快速增長，“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”蘊(yùn)藏著巨大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，成為中國經(jīng)濟(jì)增長的重要動力。保守估計，到2030年，中國老年人口消費(fèi)規(guī)模將達(dá)到18萬億元人民幣，到2050年達(dá)到61萬億元人民幣。但是，從供給端看，中國養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)供給總量嚴(yán)重不足、結(jié)構(gòu)不合理、水平不高的矛盾相當(dāng)突出。例如，目前中國至少需要1000多萬名養(yǎng)老護(hù)理人員，但實(shí)際從業(yè)人員不足百萬，家政養(yǎng)老看護(hù)服務(wù)和社區(qū)日間照料的缺口率分別超過55%和70%。把全面快速擴(kuò)張并不斷升級的老年人消費(fèi)需求轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)實(shí)動力，成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大任務(wù)。
人口結(jié)構(gòu)變化使中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策面臨兩難選擇。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大與老齡化進(jìn)程加速交織并行的背景下，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的選擇空間與靈活性受到雙向擠壓。以財政政策為例，一方面，要有效釋放市場活力以推動經(jīng)濟(jì)增長，需要更大力度的減稅降費(fèi)，包括大幅降低企業(yè)養(yǎng)老保險的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)；另一方面，老齡化程度的不斷提升，又要求不斷擴(kuò)大涉老公共支出規(guī)模。面對增長與養(yǎng)老的結(jié)構(gòu)性矛盾，中國財政政策在相當(dāng)長的時期內(nèi)，將面臨推進(jìn)減稅降費(fèi)與擴(kuò)大涉老支出的兩難選擇。
以結(jié)構(gòu)性改革破解結(jié)構(gòu)性矛盾
近14億人的大國要在經(jīng)濟(jì)增長中解決養(yǎng)老問題，在擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)中釋放增長潛力，既需要實(shí)行具有超前的、能夠延緩和減輕老齡化沖擊的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、人口等政策調(diào)整；更需要適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化推進(jìn)相關(guān)制度的重大變革。
1.適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化趨勢，加快人口政策調(diào)整與勞動力市場的結(jié)構(gòu)性改革。
（1）改革現(xiàn)行退休制度，推行靈活退休政策。從國際經(jīng)驗(yàn)看，中國需要考慮盡快在更大范圍內(nèi)實(shí)施彈性退休制度。這不僅有利于推遲勞動力缺口出現(xiàn)的時間，而且有利于緩解養(yǎng)老金體系的支付壓力。
（2）盡快調(diào)整生育政策。建議在現(xiàn)行生育政策的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、孕產(chǎn)婦醫(yī)保、產(chǎn)科和兒科醫(yī)護(hù)、孕期和哺乳期婦女彈性工作制、學(xué)前教育等鼓勵生育的政策，并加快探索建立生育家庭稅收減免等長效激勵制度，促進(jìn)生育率的明顯提高。
（3）盡快讓農(nóng)民工成為歷史。爭取到2020年使農(nóng)民工完全享受與城鎮(zhèn)職工同等的基本公共服務(wù)與福利待遇，讓農(nóng)民工更好地融入城市，盡快形成一支穩(wěn)定、高效的產(chǎn)業(yè)工人隊伍。
2.適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化趨勢，加快以服務(wù)業(yè)市場開放為重點(diǎn)的政策調(diào)整。以服務(wù)業(yè)市場開放為重點(diǎn)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，既可以破解服務(wù)供給短缺的突出矛盾，又可以有效釋放增長潛力。過去幾年，中國推出了一系列放開養(yǎng)老服務(wù)市場的相關(guān)政策，尤其是放開了社會資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入。更加有效地應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步加快以養(yǎng)老服務(wù)為重點(diǎn)的服務(wù)業(yè)市場開放，才能適應(yīng)多元化、個性化養(yǎng)老服務(wù)需求的全面快速增長且不斷升級的大趨勢。
（1）按照“公開市場、公平競爭、公正監(jiān)管”的原則，進(jìn)一步打破養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的市場壁壘。例如，盡快實(shí)現(xiàn)不同所有制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在財政補(bǔ)貼、稅收、貸款、土地、人才、政府采購等政策，以及水、電、氣價格等方面的平等待遇。
（2）在養(yǎng)老和醫(yī)療領(lǐng)域盡快引入國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。例如，歐盟28國已有20國對藥品增值稅實(shí)行了優(yōu)惠稅率。建議未來2年把藥品進(jìn)口增值稅稅率降至6%；在對進(jìn)口抗癌藥、對國內(nèi)生產(chǎn)治療癌癥、罕見病、糖尿病、乙肝、急性白血病等藥品重要原料實(shí)施零關(guān)稅的基礎(chǔ)上，對癌癥診斷和治療的進(jìn)口設(shè)備盡快實(shí)行零關(guān)稅，進(jìn)一步降低癌癥治療的成本。
（3）深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革。例如，將一部分利用率不高、資源閑置的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)交由社會資本運(yùn)營；通過公建民營、“一院二制”等方式吸引社會資本參與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營。
3.以發(fā)展長期護(hù)理保險為重點(diǎn)切實(shí)解決養(yǎng)老服務(wù)資金短缺問題。從國際經(jīng)驗(yàn)看，長期護(hù)理保險是適應(yīng)老齡化社會護(hù)理需求不斷增長趨勢的一個制度安排，也是解決養(yǎng)老資金短缺的重要方式。目前，中國已經(jīng)開展了長期護(hù)理保險的試點(diǎn)，下一步需要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，加快提高長期護(hù)理保險的覆蓋率。同時，推進(jìn)養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整，在強(qiáng)化作為第一支柱的基本養(yǎng)老金制度的同時，盡快建立和完善作為第二支柱的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老制度和作為第三支柱的個人儲蓄養(yǎng)老金制度，以此降低第一支柱與公共財政的壓力。
4.在協(xié)調(diào)區(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中拓展宏觀政策空間。隨著勞動力全國范圍內(nèi)流動，大量年輕勞動力由農(nóng)村流向城市，由欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，造成人口老齡化的“城鄉(xiāng)倒置”與欠發(fā)達(dá)地區(qū)老齡化程度高、發(fā)達(dá)地區(qū)老齡化程度低的“區(qū)域倒掛”。2016年，中國農(nóng)村老齡化水平已達(dá)15.4%，高出全國平均水平2個百分點(diǎn)以上；2017年，廣東65歲及以上人口占比僅為7.7%，而重慶、遼寧等地已高達(dá)14%以上。從另一角度來看，城鄉(xiāng)倒置、區(qū)域倒掛為中國解決增長與養(yǎng)老難題提供了政策空間。例如，通過傾斜性的區(qū)域發(fā)展政策加快中西部經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展，輔之以人口政策、就業(yè)政策及稅收政策，可以積極吸引更多勞動力人口從東部地區(qū)向中西部地區(qū)的回流和轉(zhuǎn)移，分散人口老齡化風(fēng)險；以全面實(shí)行居住證制度取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度，可以釋放農(nóng)村老年人口消費(fèi)潛力。這就需要在完善中央調(diào)劑金制度與加快推進(jìn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革的基礎(chǔ)上，盡快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。
應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)需要政府、社會與企業(yè)合力
在快速的老齡化進(jìn)程中，14億人的大國既要增長又要養(yǎng)老的雙重戰(zhàn)略任務(wù)，離不開多方的共同參與。這就需要在政府“建制度、?；A(chǔ)、嚴(yán)監(jiān)管”的同時，調(diào)動多方積極性，有效發(fā)揮社會與企業(yè)作用，形成三方合力。
1.充分調(diào)動社區(qū)積極性，發(fā)揮社區(qū)在應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)和釋放消費(fèi)需求的支柱作用。社區(qū)不僅是居家養(yǎng)老的主要依托，也是養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的主要場所，更是傳統(tǒng)熟人社會和諧發(fā)展的重要載體。大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，對中國應(yīng)對老齡化更具特殊意義。
（1）加大對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的投入力度。爭取使國家和省級養(yǎng)老支持資金用于補(bǔ)貼社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的比重從當(dāng)前的10%左右提升到20%左右。
（2）鼓勵社區(qū)組建多種類型的養(yǎng)老服務(wù)社會組織。并在經(jīng)費(fèi)來源、稅收待遇、監(jiān)督管理、承接政府轉(zhuǎn)移養(yǎng)老職能和公共服務(wù)等方面給予傾斜性政策支持。
（3）提倡和弘揚(yáng)“社區(qū)互助文化”。通過家庭自助、鄰里互助、社會關(guān)愛等形式，引導(dǎo)、整合社會力量參與老齡化社會建設(shè)。
2.充分調(diào)動企業(yè)積極性，發(fā)揮企業(yè)在應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)中的重要作用。應(yīng)對老齡化的挑戰(zhàn)，在政府?；A(chǔ)的同時，要充分發(fā)揮企業(yè)的重要作用。比如，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)上，中國當(dāng)前民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占比僅為46%，需要吸引更多的社會資本和外資投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，使之成為養(yǎng)老服務(wù)供給的重要力量。同時，將政府購買公共服務(wù)作為調(diào)動企業(yè)積極性的重大舉措，通過購買服務(wù)、發(fā)放養(yǎng)老券、稅收抵免等多種方式優(yōu)化民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策環(huán)境。
3.突出中國養(yǎng)生養(yǎng)老文化傳承，形成養(yǎng)生養(yǎng)老傳統(tǒng)與養(yǎng)生養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)創(chuàng)新的強(qiáng)大合力。在老齡化加快趨勢的同時，中國也面臨著新科技革命的機(jī)遇。一些發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)中率先采取新技術(shù)，以減少養(yǎng)老服務(wù)的人工依賴，這對緩解勞動力短缺、提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。鼓勵支持采用遠(yuǎn)程照料、遠(yuǎn)程醫(yī)療、遠(yuǎn)程健康等“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”服務(wù)，提高中西部地區(qū)及農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平；支持社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會組織和企業(yè)利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)發(fā)展智慧養(yǎng)老。在發(fā)揮科技力量的同時也要看到，中國應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)有著傳統(tǒng)優(yōu)勢。比如，中醫(yī)擅長于“治未病”、“促保健”。建議把某些傳統(tǒng)養(yǎng)生養(yǎng)老服務(wù)納入政府采購目錄以及醫(yī)保目錄。采取措施，大力支持中醫(yī)藥事業(yè)傳承創(chuàng)新發(fā)展，充分發(fā)揮傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)在應(yīng)對老齡化中的特殊作用。
