【摘要】《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的四次修訂是依法治國基本方略不同發(fā)展階段有機組成部分，有其內(nèi)在的邏輯性。試行《條例》是管黨治黨法制建設(shè)的初創(chuàng)成果；第二次修訂是鞏固管黨治黨規(guī)范的調(diào)整與補充；第三次修訂是對管黨治黨的制度體系進行的優(yōu)化與重構(gòu)；第四次修訂明確了全面從嚴治黨的制度化、實踐性、持續(xù)性的根本宗旨。《條例》的修訂是中國共產(chǎn)黨立足現(xiàn)實、實現(xiàn)自我革命的體現(xiàn)，是新時代對黨的建設(shè)深度反思的成果體現(xiàn)，是依法治國理論創(chuàng)新不斷成熟、紀法關(guān)系不斷貫通的具體體現(xiàn)，將為廣大黨員在新時代更好堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)百年奮斗目標和中國夢提供不竭動力。
【關(guān)鍵詞】《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》 黨內(nèi)法規(guī) 從嚴治黨 全面依法治國
【中圖分類號】D264 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.04.009
2018年10月1日起實施的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）作為中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)形式之一，是在遵循黨章和黨內(nèi)準則的總體原則下，以《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》為依據(jù)，規(guī)范中國共產(chǎn)黨黨組織和黨員行為的基礎(chǔ)性法規(guī)，是黨章和黨內(nèi)法規(guī)的細化、具體化。它在黨內(nèi)法規(guī)體系中處于僅次于黨章和黨內(nèi)準則的地位。它的實施與中國自改革開放以來構(gòu)建的從嚴治黨體系一脈相承，有著內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。
《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》與全面從嚴治黨體系的內(nèi)在邏輯性
改革開放40年來，中國法治建設(shè)歷經(jīng)從無到有的新時期、不斷完善的新階段，最終進入了全面依法治國的新時代，取得了中國法治史上的偉大成就。而《條例》的四次修訂是全面從嚴治黨體系在不同發(fā)展階段的有機組成部分。
試行《條例》是管黨治黨領(lǐng)域法制建設(shè)的初創(chuàng)成果。試行《條例》的出臺是在實施改革開放的基本國策后，于1997年2月頒布的，回答了在新的歷史時期如何打造“合格”“強有力”“善于領(lǐng)導(dǎo)”的執(zhí)政黨的命題，是管黨治黨領(lǐng)域的法制建設(shè)初創(chuàng)的成果[1]。
試行《條例》也是在這一時期中國法制建設(shè)精神的引領(lǐng)下制訂的。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的中國特色社會主義法制建設(shè)的十六字方針[2]，其中，加強制度建設(shè)、解決“無法可依”的問題是貫徹十六字方針的首要問題。試行《條例》也是在中國的法制建設(shè)從“無法可依”走向“有法可依”的法制構(gòu)建過程中，管黨治黨領(lǐng)域法制建設(shè)的初創(chuàng)成果，解決了黨員行為規(guī)范制度“從無到有”的問題。
試行《條例》修訂首次將黨員的行為納入了紀律規(guī)范的視野，初步劃分了中國共產(chǎn)黨黨員的七種違紀類別。它成為規(guī)范黨員行為、履行黨紀和實現(xiàn)管黨治黨“有法可依”的主要依據(jù)。它是在黨的十三大提出的，在黨的建設(shè)方面不搞“政治運動”，應(yīng)走“制度建設(shè)”的新途徑的制度體現(xiàn)。
第二次《條例》修訂是鞏固管黨治黨規(guī)范的調(diào)整與補充。第二次《條例》的頒布摘掉了“試行”的帽子，在管黨治黨的制度建設(shè)取得初步成就的基礎(chǔ)上，回答了如何繼續(xù)鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，如何使黨成為“先進生產(chǎn)力”“先進文化”“最廣大人民利益”的代表，以及發(fā)揮“先鋒隊”和各方利益“協(xié)調(diào)中心”作用的問題。它是以黨的十六大提出的民主更加“完善”，法制更加“完備”的精神為引領(lǐng)，于2003年12月31日修訂頒布的[3]。
2003年版《條例》作為規(guī)范黨員行為的“完備”性在于，它以試行《條例》為基礎(chǔ)，將黨員違紀行為拓展為九大類，類別更加細化、語言更為規(guī)范。其特別關(guān)注了市場經(jīng)濟條件下黨組織、黨員，特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中出現(xiàn)的“權(quán)力尋租”“貪污賄賂”等行為，新增了“違反廉潔自律規(guī)定”的處分規(guī)定。
第三次《條例》修訂是對管黨治黨的制度體系進行的優(yōu)化與重構(gòu)。從21世紀開始，我國開啟了從法制到法治建設(shè)的新歷程。在21世紀的前十年，社會主義的各項法律建立起來，規(guī)范體系日趨完備。“有法可依”的問題已經(jīng)基本解決。在黨的十八屆三中全會“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的總原則下，依法治國建設(shè)需要進一步完成從數(shù)量到質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。
黨的十七大提出了“五位一體”的黨建總體布局，即“思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)”。黨的十八大提出的“五位一體”黨建總體布局，雖然在內(nèi)容上與黨的十七大提出的“五位一體”黨建總體布局[4]一致，但在表述次序上作了調(diào)整，其表述次序依次為：“思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)。”其將黨的十七大中的“制度建設(shè)”從第四位調(diào)整至第五位，將“反腐倡廉建設(shè)”從第五位調(diào)整到第四位。這既表達了在新時期黨中央推進“反腐倡廉建設(shè)”的決心，也表達了黨對“制度建設(shè)”的思考更加理性，同時更加突出了制度建設(shè)的托底功能、治本功能。
根據(jù)新的“五位一體”黨建總體布局，2015年10月重新修訂的《條例》以“從嚴治黨”為重點，首次將黨員的紀律類型劃分為“政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律”，規(guī)定了新時期規(guī)范黨員行為的基本類別。新的《條例》無論在體系架構(gòu)上，還是在內(nèi)容上，都更為科學(xué)化、更具有可操作性，可以稱之為“體系性重構(gòu)”，具有里程碑意義。
第四次《條例》修訂明確了全面從嚴治黨的制度化、實踐性、持續(xù)性的根本宗旨。第四次《條例》的修訂是堅持“全面從嚴治黨”治國理政的基本方略，引領(lǐng)全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。它突出了兩個重大的理念。
一是，其突出了制度建設(shè)的重要地位。黨的十九大報告提出了“全面推進黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭”的新表述，更加強調(diào)了黨員自身在政治理念、綱領(lǐng)、路線、目標和行為的政治標準。
二是，其提出紀律建設(shè)是全面從嚴治黨的治本之策。黨的十九大報告提出的把黨的紀律建設(shè)納入到黨的建設(shè)的總體布局中，把紀律挺在前面，凸顯了“紀嚴于法”的理念。
2018年8月的《條例》是把新時代黨的建設(shè)理論、實踐和制度創(chuàng)新成果進行總結(jié)提煉，焦聚中國共產(chǎn)黨作為新時代中國特色社會主義的執(zhí)政黨、作為“黨政軍民學(xué)”的“全面的”領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任擔(dān)當而再次修訂的。《條例》堅持問題導(dǎo)向，針對新時代“新型的”“變異的”違紀行為進行規(guī)范。其中，對涉及“政治紀律”方面的修改達到12條，在六項紀律中居于首位?！稐l例》把執(zhí)紀和執(zhí)法貫通起來，提出“紀嚴于法、紀在法前”，并將“執(zhí)紀必嚴、違紀必究”作為執(zhí)紀常態(tài)，顯示了全面從嚴治黨的決心和態(tài)度。
理論是實踐的先導(dǎo)，先進的理念需要在實踐中推廣才能發(fā)揮巨大的作用?！稐l例》作為全面從嚴治黨思想的細化與具體化，是中國法治建設(shè)一路走來的記錄者和見證者，《條例》四次修訂歷程與中國法治建設(shè)的道路一脈相承，展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨堅持馬克思主義的發(fā)展觀，以不斷發(fā)展的社會現(xiàn)實為依據(jù)，在全面從嚴治黨道路上不斷統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認識的輝煌歷程。
《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的時代意義
新版《條例》作為新時代依規(guī)治黨的重要成果，對當前法治中國的建設(shè)具有重要意義。
《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》是中國共產(chǎn)黨立足現(xiàn)實、實現(xiàn)自我革命的體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)社會主義革命、建設(shè)和改革事業(yè)成功的關(guān)鍵。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國特色社會主義事業(yè)取得了舉世矚目的成就，但也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。
隨著東歐劇變、蘇聯(lián)解體，國際共產(chǎn)主義運動陷入低潮，資本主義國家面對中國特色社會主義建設(shè)的“一枝獨秀”，必然催之、毀之，從而使中國面臨“修昔底德陷阱”。在國內(nèi)，中國特色社會主義建設(shè)進入攻堅區(qū)和深水區(qū)，面臨著不能順利實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的“中等收入陷阱”，以及在復(fù)雜的市場經(jīng)濟條件下，政府失去話語權(quán)的“塔西佗陷阱”。在“三大陷阱”面前，迫切需要增強黨的執(zhí)政本領(lǐng)，而這一切必須以保持黨自身的先進性和純潔性為前提。
應(yīng)當承認，隨著全面從嚴治黨歷程的推進，黨的建設(shè)取得了重大成就，但仍存在“精神懈怠、能力不足、脫離群眾、消極腐敗”四大危險，形式主義和官僚主義仍然以諸多“變異”的方式而繼續(xù)存在。如在對待中央決議時表態(tài)多、落實差，在實際工作中慢作為、不作為，以及為人民服務(wù)過程中走過場、事難辦等“潛規(guī)則”現(xiàn)象，腐蝕了黨的先進性、純潔性，弱化了黨的執(zhí)政能力。由此，時代呼喚著對黨進行自我革命式的鍛造，在不斷變換的復(fù)雜環(huán)境中培養(yǎng)應(yīng)對各種風(fēng)險、處理各種復(fù)雜問題的能力。正如習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)：“勇于自我革命，從嚴管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格。”[5]
國有國法，黨有黨規(guī)，國因法而治，黨因規(guī)而強。對此，“要抓住建章立制，立‘明規(guī)矩’、破‘潛規(guī)則’”[6]?！稐l例》正是新時代中國共產(chǎn)黨勇于自我革命的體現(xiàn)。
《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》是新時代對黨的建設(shè)深度反思的成果。應(yīng)當承認，在中共黨史上，中國共產(chǎn)黨對自身組織及其黨員的管理是卓有成效的。黨的建設(shè)曾是中國共產(chǎn)黨取得革命勝利的三大法寶，更是社會主義制度的本質(zhì)特征。歷史實踐表明，什么時候黨內(nèi)風(fēng)清氣正、黨員以身作則且密切聯(lián)系群眾，黨的凝聚力和創(chuàng)造力就強，黨的事業(yè)就蓬勃發(fā)展。
黨的建設(shè)在新形勢下面臨新挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了許多新問題。面對不斷增長的黨員數(shù)量和不斷擴大的基層黨組織規(guī)模，如何進行管理，黨中央曾采取過很多舉措，但在管理效果上仍不盡如意。對此，習(xí)近平總書記進行反思后認為：“我看，一個重要原因是講‘認真’不夠。世界上怕就怕‘認真’二字，共產(chǎn)黨就最講‘認真’。要把‘認真’作為干部管理工作的一條重要原則，強化干部講規(guī)矩意識。”[7]由此，“講誠信、懂規(guī)矩、守紀律”就成為新時代對黨員干部的首要原則[8]，即“不論什么事情，要按黨的紀律和規(guī)矩辦”[9]。要養(yǎng)成對“信仰”“組織”“法紀”“群眾”“責(zé)任”的敬畏，手握“法律”“紀律”“制度”“規(guī)矩”“道德”的戒尺，“把握行為尺度”[10]。讓制度“長牙”、讓紀律“帶電”，充分發(fā)揮紀律建設(shè)標本兼治的利器作用，使鐵的政治紀律轉(zhuǎn)化為黨員管干部的日常習(xí)慣和自覺遵循。當然，這樣做不是要束縛干部的手腳，而是要通過“規(guī)范干部言行”，使改革創(chuàng)新變得科學(xué)、廣泛、有效。[11]為此，構(gòu)建好全體黨員守紀律、講規(guī)矩的制度機制成為重中之重。
2013年，以《十八屆中央政治局關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》為開端，將改進黨的高級干部的工作作風(fēng)及密切聯(lián)系群眾的紀律規(guī)范寫入了《條例》中，拉開了要求黨員“遵規(guī)守紀”的序幕。隨后，黨中央又接連頒布了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等，形成了較為系統(tǒng)的行為規(guī)范體系。
與宏大的法律法規(guī)建設(shè)相比，2015年和2018年黨中央連續(xù)兩次對《條例》的修訂，正是從“紀律”這個相對不夠“重量級”的行為規(guī)則入手、從管好黨員的各項紀律做起，共同推進了依法治國的進程。
新版《條例》是以新時代加強黨員紀律建設(shè)、“從嚴”管黨治黨為主要原則形成的制度機制，紀律規(guī)范更明確、更具操作性，從而有利于保持共產(chǎn)黨人忠誠干凈擔(dān)當?shù)恼伪旧S護和鞏固黨中央權(quán)威，增強黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。
《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》是依法治國理論創(chuàng)新不斷成熟、紀法關(guān)系不斷貫通的具體體現(xiàn)。改革開放40年是從嚴治黨向縱深推進、理論構(gòu)建不斷成熟的40年。其中，黨紀與國法作為國家治理體系的重要組成部分都發(fā)揮著重要的作用。但在長期的法治建設(shè)中，長期存在關(guān)于“黨大還是法大”的認識不清，甚至含糊其辭、語焉不詳?shù)默F(xiàn)象。對這一問題的看法涉及能否正確認識黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國、黨的紀律與權(quán)力的關(guān)系等問題，對此加以區(qū)分非常重要。
2014年10月頒布的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第一次提出了“紀法分開”命題，明確了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是“法治”的前提，“黨內(nèi)法規(guī)”建設(shè)則是管黨治黨的重要依據(jù)[12]。黨的十九大又進一步將紀律納入黨建內(nèi)容，提出了“黨紀嚴于國法”的原則。這是中國特色社會主義依法治國進程中理論創(chuàng)新的新階段，是紀法關(guān)系不斷貫通的標志。
為在實踐中貫徹“紀法分開”理念，2015年的《條例》，首先明確了“黨的紀律”是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則，將《條例》的適用范圍限定為“違犯黨紀”的“黨組織和黨員”，在內(nèi)容上優(yōu)化了約70余條與刑法、治安管理處罰法等國家法律重復(fù)的內(nèi)容，明晰了“法、紀”之間的模糊意識，提出了“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是管黨治黨的總規(guī)矩”的理念，將全面依法治國進程向縱深推進。
為了體現(xiàn)“黨紀嚴于國法”的思想，2018年的《條例》突出紀律建設(shè)在從嚴治黨中的“治本”作用。其增設(shè)了“對違法犯罪黨員的紀律處分”的章節(jié)，明確區(qū)分了黨員“違法犯罪”行為和“違犯黨紀”行為。
隨著2018年3月《中華人民共和國國家監(jiān)察法》的頒布和國家監(jiān)察委的正式設(shè)立，新修訂的《條例》中增設(shè)了紀、法銜接的章節(jié)，進一步辨析了違法與違紀的內(nèi)涵、對違紀和違法處罰各環(huán)節(jié)構(gòu)建了銜接機制?！稐l例》是依法治國理論創(chuàng)新不斷成熟、紀法關(guān)系不斷貫通的具體體現(xiàn)。
總之，全面依法治國是新時代中國特色社會主義的本質(zhì)特征，而依規(guī)治黨是我們?nèi)嬉婪ㄖ螄目傋ナ?，為推進全面依法治國向縱深發(fā)展提供了助力。習(xí)近平總書記指出：“全面從嚴治黨永遠在路上。”相應(yīng)地，制度建設(shè)也沒有終極版，只有進行時。當前，新修訂的《條例》作為全體黨員守紀律、講規(guī)矩的制度保障機制，不斷警醒著廣大黨員遵守黨紀，為新時代更好地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)百年奮斗目標和中國夢提供不竭動力。
（本文系國家社科基金一般項目“新疆各民族交往交流的理論與實踐研究”的階段性成果，項目編號：18BMZ006；中國石油新疆油田分公司蘆金宗對本文亦有貢獻）
注釋
[1]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第276頁。
[2]《中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》，中共中央文獻研究室編：《三中全會以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2011年，第9頁。
[3]江澤民：《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》，《江澤民文選》第3卷，北京：人民出版社，2006年，第543、553～629頁。
[4]黨的十七大提出的黨的建設(shè)的總體布局為：“思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)”，制度建設(shè)放在反腐倡廉建設(shè)的前面。
[5][6]習(xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，北京：人民出版社，2016年，第15頁。
[7][8][9][10][11]《習(xí)近平總書記重要講話文章選編》，北京：中央文獻出版社、黨建讀物出版社，2016年，第72、78、353、352、80頁。
[12]《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日，第1版。
責(zé) 編／周于琬
The New Great Practice of Institutionalizing the All-round Strengthening of Party Self-conduct
——The Rule of Law Logic and Significance of the Four Amendments to the Regulations of the Communist Party of China on Disciplinary Penalties
Xu Haiyan
Abstract: The four amendments to the Regulations of the Communist Party of China on Disciplinary Penalties (the Regulations) are the organic components of the respective development stages of the basic strategy of governing the country according to law, and have their inherent logic. The interim "Regulations" was the initial legal achievement in managing the Party and the second amendment was intended to consolidate and adjust it; the third amendment aimed to optimize and reconstruct the system for governing the Party; and the fourth amendment clarified the fundamental purpose of all-round strengthening of Party self-conduct as being institutionalized, practical and continuous. The amendments manifest the CPC's self-revolution based on the reality; the result achieved by pondering over improving Party building in the new era; the gradual maturity of the theory of governing China according to law; and also the increasingly smooth relationship between discipline and law. They will provide an inexhaustible driving force for helping the Party members to better uphold and improve the Party's leadership, achieve the centennial goals, and realize the Chinese dream.
Keywords: Regulations of the Communist Party of China on Disciplinary Penalties, inner-Party regulations, strengthening of Party self-conduct, law-based governance of China
徐海燕，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員。研究方向為國際政治、中亞及俄羅斯政治。主要著作有《絲綢之路上的明珠——哈薩克斯坦》《中國比較政治學(xué)：從西方學(xué)徒到自主創(chuàng)新》等。
