【摘要】中國的一些地方政府存在著政策攀比現(xiàn)象，不斷向上爭取各種優(yōu)惠政策支持，向下出臺各種優(yōu)惠的招商引資政策，造成了資源的極大浪費(fèi)和錯(cuò)配，影響了中國現(xiàn)代化的發(fā)展績效。為此，我們應(yīng)當(dāng)使官員樹立正確的政績觀，創(chuàng)造有利于地方發(fā)展的內(nèi)在條件，以及讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，從而杜絕地方政府的政策攀比之風(fēng)，將其引入到正確的發(fā)展軌道。
【關(guān)鍵詞】地方政府 政策攀比 政績觀 公共服務(wù) 政府與市場
【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
當(dāng)下，一些地方政府存在著政策攀比的現(xiàn)象，即一方面對上級政府哭窮，殫精竭力地爭取其他地方已有的優(yōu)惠政策；另一方面又在下面擺闊，不斷推出所謂更優(yōu)惠的引資政策，甚至不切實(shí)際地搞各種優(yōu)惠工程和項(xiàng)目。如果放任政策攀比現(xiàn)象不管，必然帶來資源的浪費(fèi)和錯(cuò)配，增加經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的額外負(fù)擔(dān)，影響中國現(xiàn)代化的發(fā)展績效。因此，如何杜絕各地的優(yōu)惠政策競相攀比之風(fēng)，將各地引入正確的發(fā)展軌道，是當(dāng)代中國地方發(fā)展所面臨的一個(gè)難題。筆者認(rèn)為，必須采取三管齊下的措施來杜絕地方政府愈演愈烈的政策攀比之風(fēng)，使官員樹立正確的政績觀，創(chuàng)造有利于地方發(fā)展的內(nèi)在條件，以及讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。
政策攀比說到底是政績觀偏差所致，必須引導(dǎo)官員樹立正確的政績觀
政策攀比現(xiàn)象在一些地方政府的出現(xiàn)，與某些官員不正確的政績觀密切相關(guān)。攀比本身是一種普遍和正常的心理活動(dòng)，在普通人和官員身上都存在，具有正面和負(fù)面的雙重作用。正面的攀比是在理性意識和健康心理的驅(qū)使下的正當(dāng)競爭，往往能夠激發(fā)人們努力向上的進(jìn)取欲望和克服困難的強(qiáng)大動(dòng)力。消極的攀比則是因缺乏對自己和周圍環(huán)境的理性分析，不會歷史地和全面地看待問題，一味地沉溺于低層次的物質(zhì)層面比較或妒忌中而無力自拔，于人于己都充滿了負(fù)能量?？梢?，理性和適度的攀比并不是什么壞事，反而可以促進(jìn)個(gè)人或者單位產(chǎn)生危機(jī)意識和奮斗精神。中國改革開放的現(xiàn)實(shí)就是正面攀比的最好寫照。按照著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常先生的說法，改革開放以來中國的縣域經(jīng)濟(jì)競爭或攀比，就是我國取得巨大發(fā)展成就的重要秘訣。
無論是個(gè)人還是政府，如果攀比發(fā)展到不顧自己的具體情況和客觀條件的限制，盲目向高標(biāo)準(zhǔn)看齊，不但不會產(chǎn)生正向激勵(lì)，反而會造成脫離實(shí)際的嚴(yán)重后果。就基層政府本身向上爭取優(yōu)惠政策和向外出臺優(yōu)惠招商政策而言，假如這些政策符合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展實(shí)際，并得到充分的研究和利用，能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)代化發(fā)展，那么毫無疑義這些優(yōu)惠政策具有很積極的意義。但是，殘酷的現(xiàn)實(shí)是這些優(yōu)惠政策大多沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效應(yīng)，部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部也沒有干出多少實(shí)實(shí)在在的業(yè)績，原因何在呢？一個(gè)重要的原因就是，這些政策攀比多數(shù)是在重視GDP政績觀下各種面子工程的產(chǎn)物，亦即地方官員看到別處在這些政策指導(dǎo)下發(fā)展得很好，想當(dāng)然地認(rèn)為也會有助于本地企業(yè)和本地經(jīng)濟(jì)快速增長，從而能為自己的官位晉升積累雄厚的資本，那么自己豈能落于人后呢？于是，地方政府要千方百計(jì)去向上爭取優(yōu)惠政策和向下出臺各種優(yōu)惠政策，把政策攀比直接當(dāng)作了政績比拼。在此狀況下，產(chǎn)生脫離實(shí)際和缺乏實(shí)干精神的不良作風(fēng)也就在所難免。例如，有的地方政府的年財(cái)政收入不到幾個(gè)億，卻敢借債幾十個(gè)億來搞發(fā)展，為這個(gè)地方留下了許多短期內(nèi)無法填補(bǔ)的財(cái)政窟窿。有的地方政府所爭來的建設(shè)項(xiàng)目需要巨額的配套資金，而這又超出了地方政府的財(cái)政承受力，如有的地方政府年財(cái)政收入才一個(gè)多億，而修高速公路共需配套十個(gè)億的資金，也就是需要當(dāng)?shù)卣惺苁瓴怀圆缓鹊呢?cái)政負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，這并不是說地方發(fā)展不可以適當(dāng)舉債，前提是不能搞不切實(shí)際和過度超前的發(fā)展模式，因?yàn)檫@樣的發(fā)展模式是財(cái)力所無法承受之重，后果不堪設(shè)想。再以最近的人才競爭為例，一個(gè)地方政府制定了一個(gè)人才新政，另一個(gè)地方政府也立馬出臺一個(gè)人才新政，包括落戶優(yōu)惠、見習(xí)補(bǔ)貼、技能補(bǔ)貼和購房補(bǔ)貼等五花八門的政策紅包。實(shí)際上，有的地方只是為了博取眼球效應(yīng)，根本沒有充分估算過財(cái)力、物力等方面的承受能力和城市發(fā)展的真實(shí)需要。因此，盲目的政策攀比會給地方政府造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和財(cái)政負(fù)擔(dān)，最終損害人民群眾的根本利益，違背優(yōu)惠政策推出的初衷。
所以，杜絕政策攀比的關(guān)鍵，是必須引導(dǎo)政府官員樹立正確的政績觀。如上所述，政策攀比說到底是政績觀偏差所致，官員在政績追求上急于求成，眼紅其他握有優(yōu)惠政策的兄弟單位。為此，一些地方政府為了追求GDP的快速增長，與其他地方政府進(jìn)行形形色色的優(yōu)惠政策攀比大戰(zhàn)，以最大限度地爭取人才、項(xiàng)目和資本，甚至不惜犧牲生態(tài)環(huán)境來發(fā)展“三高兩低”（高投入、高消耗、高污染、低水平、低效益）產(chǎn)業(yè)。這樣惡性競爭不但不能帶來健康的發(fā)展，反而帶來了生態(tài)惡化之類的災(zāi)難。因此，需要完善官員和政府的政績考核機(jī)制，強(qiáng)力扭轉(zhuǎn)GDP至上的觀念，要將環(huán)境保護(hù)、人民福祉和資源利用等納入官員晉升的考核指標(biāo)。只有如此，才能引導(dǎo)官員認(rèn)真調(diào)查研究本地工作，摸清地方實(shí)情，找準(zhǔn)發(fā)展定位，并打造出務(wù)實(shí)有效的發(fā)展模式；才能引導(dǎo)官員摒棄脫離實(shí)際的急切心態(tài)，一步一個(gè)腳印地腳踏實(shí)地干事創(chuàng)業(yè)，少搞或不搞華而不實(shí)的面子工程，量力而行地多搞具有實(shí)際效益的“里子經(jīng)濟(jì)”，讓普通百姓從發(fā)展中獲得更多的實(shí)惠。
對于地方的發(fā)展來說，政策攀比是不可持續(xù)的，重要的是要著力創(chuàng)造有利于發(fā)展的良好基礎(chǔ)，特別是廉潔高效的政府和穩(wěn)定公平的政策
唯物辯證法認(rèn)為，內(nèi)因是事物變化的根據(jù)，外因是事物變化的條件，外因通過內(nèi)因而起作用。一個(gè)地方的發(fā)展也是如此，良好的內(nèi)在條件是發(fā)展的源泉和內(nèi)因，優(yōu)惠政策只是次要的因素和外因。“好風(fēng)憑借力，送我上青云。”如果一個(gè)地方不創(chuàng)造出有利于發(fā)展的良好內(nèi)在條件，即便從上級政府爭取到了不少項(xiàng)目、資金和人才等優(yōu)惠政策的支持，出臺了一大堆優(yōu)惠的地方引資政策，也難以發(fā)揮這些政策的潛在價(jià)值，更難以將這些項(xiàng)目留住或者發(fā)展得很好，原因在于優(yōu)惠政策只是一個(gè)地方發(fā)展的外因而已。地方發(fā)展的根本動(dòng)力是自己的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，各個(gè)地方要認(rèn)真挖掘自身的發(fā)展?jié)摿?，不斷開發(fā)和拓展自身的優(yōu)勢，只有如此發(fā)展才會有后勁和動(dòng)力，才會吸引來投資。一言以蔽之，對一個(gè)地方的發(fā)展來說，政策攀比不是最重要的，也是不可持續(xù)的，最重要的是要著力創(chuàng)造有利于發(fā)展的良好基礎(chǔ)，特別是廉潔高效的政府和穩(wěn)定公平的政策。
對真正想要投資辦廠的企業(yè)家而言，當(dāng)然會在乎一個(gè)地方政府有沒有能夠降低生產(chǎn)成本的優(yōu)惠政策，但是相比較而言，他們可能更在乎有沒有有利于企業(yè)發(fā)展壯大的穩(wěn)定政策環(huán)境和公平競爭環(huán)境，因?yàn)樯a(chǎn)經(jīng)營中最怕的是不確定性的風(fēng)險(xiǎn)和政策歧視，而穩(wěn)定的政策環(huán)境和公平的政策規(guī)則，就可以帶來穩(wěn)定的預(yù)期和公平的競爭。相反，過分在乎優(yōu)惠政策的企業(yè)只是奔著優(yōu)惠本身而來的，一旦優(yōu)惠政策改變就可能迅速撤離，這也會對該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來很不利的影響。因此，一個(gè)地方要追求長遠(yuǎn)的發(fā)展，必須建立起公正透明的政策體系和廉潔高效的政府體系，這樣可以創(chuàng)造出良好的投資環(huán)境，最大限度地降低企業(yè)創(chuàng)建和生產(chǎn)過程中的制度成本。為此，政府首先要避免政出多門和言而無信現(xiàn)象，政策不能朝令夕改，不能因領(lǐng)導(dǎo)班子的更替而發(fā)生變化；要自覺運(yùn)用法律法規(guī)來約束和規(guī)范自己的行為，為企業(yè)投資和經(jīng)營提供法律保障，禁止對企業(yè)的吃拿卡要行為；要杜絕官商不分，嚴(yán)懲腐敗，提高干部隊(duì)伍素質(zhì)、辦事效率和公共服務(wù)水平。
此外，政府還要設(shè)法創(chuàng)造出企業(yè)家和各類人才愿意前來投資創(chuàng)業(yè)的工作與生活環(huán)境。企業(yè)家和各類人才在今天的現(xiàn)代化發(fā)展中，是公認(rèn)的稀缺資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一推動(dòng)力。各地政府為了引才引智，使出了渾身解數(shù)，除了使用前述的財(cái)政補(bǔ)貼和寬松戶籍政策外，還根據(jù)優(yōu)秀人才特別在意自身價(jià)值實(shí)現(xiàn)的特點(diǎn)，在如何留住人才和用好人才上下足了功夫，著力于建立長效的人才治理機(jī)制。例如，有的地方通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展來吸引人才，有的地方根據(jù)資源稟賦來招攬人才。這些措施可以打破人才流動(dòng)的障礙，有助于建立起開放、包容的人才機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人才資源的高效配置。再有就是企業(yè)的創(chuàng)辦、人才的聚集和發(fā)展需要宜居的環(huán)境，具體來說就是要有好的教育、衛(wèi)生、文化以及自然環(huán)境等因素，否則就難以吸引企業(yè)家來創(chuàng)業(yè)，就難以吸引人才來扎根。因此，一個(gè)良好的公共服務(wù)體系必不可少，以便為企業(yè)家和各方面人才提供細(xì)致周到的服務(wù)。如果地方政府為了增強(qiáng)競爭力，在招商引資時(shí)過度承諾稅收獎(jiǎng)勵(lì)、稅收返還甚至零地價(jià)等優(yōu)惠政策，必將減少地方財(cái)政收入，從而降低公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力，無法形成有益于創(chuàng)業(yè)和居住的環(huán)境。據(jù)此，地方政府應(yīng)該避免優(yōu)惠政策的攀比，更多地通過高水平的公共服務(wù)來改善投資環(huán)境和吸引企業(yè)到本地落戶。即便實(shí)行優(yōu)惠政策，也不能實(shí)行普惠原則，而是以對自己有利的產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策為主，或者對企業(yè)實(shí)行“開辦時(shí)給予優(yōu)惠，經(jīng)營時(shí)平等競爭”的原則。這樣既可以發(fā)揮優(yōu)惠政策在吸引和引導(dǎo)企業(yè)方面的作用，又可以防止優(yōu)惠政策泛濫等許多問題，有利于招商引資工作的健康發(fā)展。
杜絕地方政府的政策攀比，必須通過深化改革開放，發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用來實(shí)現(xiàn)
地方政府進(jìn)行政策攀比的一個(gè)重要原因，就是政策資源和市場資源沒有實(shí)現(xiàn)合理配置，亦即政府的作用太大，市場在資源配置的作用太小。正因?yàn)槿绱?，地方政府包辦了許多應(yīng)該由市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域，不尊重市場規(guī)律，恣意地出臺各種各樣的土政策，實(shí)行各種各樣優(yōu)惠的引資政策，其結(jié)果是破壞了市場的一體化建設(shè)。譬如，為吸引大型投資項(xiàng)目，有的地方政府變相出資代建廠房供投資企業(yè)租賃，有的地方政府推出了零地價(jià)政策，對固定資產(chǎn)投資在一定額度以上、投產(chǎn)后稅收達(dá)到一定額度的項(xiàng)目，地方政府以獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)償?shù)确绞剑瑢⑼恋爻鲎尳鸱颠€給企業(yè)。各地政策攀比的結(jié)果是，長江中游地區(qū)具有比較明顯的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同和低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，各地雖然都發(fā)展汽車、 石油化工和電子信息設(shè)備等產(chǎn)業(yè)，但是卻缺乏區(qū)域間的專業(yè)化分工協(xié)作和密切經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，沒有形成產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，產(chǎn)業(yè)無法實(shí)現(xiàn)充分的對接互動(dòng)，形成了巨大的資源浪費(fèi)。
要根絕上述地方政府的非理性作為，就必須處理好政府與市場的定位。不可否認(rèn)，政府在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中能夠有所作為，如制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、招商引資、鼓勵(lì)科技創(chuàng)新、完善公共基礎(chǔ)設(shè)施、引入中介服務(wù)組織和推動(dòng)行會建設(shè)等，但這種作用不能影響到市場決定性作用的發(fā)揮，否則就會帶來優(yōu)惠政策攀比、惡性競爭和政治腐敗等嚴(yán)重問題。因此，需要建立起讓政府與市場各自發(fā)揮最大作用的有效機(jī)制，讓市場在資源配置中真正發(fā)揮決定性作用。其中尤為重要的是必須加快市場一體化建設(shè)，即要在厘清市場準(zhǔn)入政策和取消地方保護(hù)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)各地金融市場、人才市場、商品市場、產(chǎn)權(quán)交易市場、技術(shù)市場、排污權(quán)市場和市場管理等一體化；要在充分尊重各地不同利益訴求的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)圍繞投資、金融、財(cái)政、稅收、土地及人才政策等，打破行政區(qū)域的限制，鼓勵(lì)跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資本聯(lián)合、技術(shù)合作、產(chǎn)權(quán)交易，支持企業(yè)跨區(qū)域、跨產(chǎn)業(yè)的重組兼并，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)合作共贏。
要實(shí)現(xiàn)政府與市場關(guān)系的正確定位，就必須繼續(xù)深化中國的改革開放。改革開放具有強(qiáng)大的發(fā)展動(dòng)能，能給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來巨大的紅利。中國當(dāng)今的許多問題，都只有通過深化改革開放來加以解決，政府與市場的關(guān)系定位也是如此。十八屆三中全會的深化改革決定的中心任務(wù)之一，就是要使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。但目前為止，由于各種各樣的原因，市場在資源配置中仍沒有充分發(fā)揮它應(yīng)有的作用，政府在資源配置中的作用還是太大。因此，必須以壯士斷腕的決心，打破既得利益藩籬的阻礙，推進(jìn)深化改革的各項(xiàng)決定落到實(shí)處，真正讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。只有如此，中國各個(gè)地方政府的發(fā)展道路，才能從封閉發(fā)展走向協(xié)同發(fā)展，才能從政策攀比走向制度創(chuàng)新，才能從依賴政策紅利走向依靠改革紅利。各個(gè)地方也由此形成一個(gè)又一個(gè)各具特色的改革開放高地，并依靠不斷改革創(chuàng)新而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展。
（作者為北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院社會發(fā)展研究所教授）
【參考文獻(xiàn)】
①白讓讓：《競爭驅(qū)動(dòng)、政策干預(yù)與產(chǎn)能擴(kuò)張——兼論“潮涌現(xiàn)象”的微觀機(jī)制》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2016年第11期。
責(zé)編/孫娜 美編/于珊
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