作者：上海市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員 孫雷
2019年中央一號文件對新一輪農(nóng)村改革作出部署，處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系仍然是深化農(nóng)村改革的主線。進一步開展農(nóng)村承包土地和農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，探索征地制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地制度“三塊地”改革，有效盤活農(nóng)村土地資源，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重要的推動作用。
上海是改革農(nóng)村土地制度起步較早的地區(qū)。早在上個世紀(jì)九十年代，隨著工業(yè)化、城市化的推進，上海郊區(qū)農(nóng)村就出現(xiàn)了“誰來種地、怎樣種地”的問題。上海在堅持農(nóng)村土地集體所有的同時，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，堅持依法自愿有償原則，實現(xiàn)了土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，本市已培育了一大批家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社。截至去年底，上海郊區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)已達到85%，居全國之首。農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革為培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了制度保證。去年底，十三屆全國人大常委會第七次會議通過了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定，農(nóng)用地“三權(quán)分置”入法。上海要進一步完善落實農(nóng)用地集體所有權(quán)，繼續(xù)做好農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，特別是要把經(jīng)過登記的權(quán)證發(fā)放到每家農(nóng)戶手中，更使流出土地的農(nóng)民吃上“定心丸”。
常言道：農(nóng)民與市民最大的區(qū)別是農(nóng)民在農(nóng)村有塊宅基地。從物權(quán)法角度來講，農(nóng)民依法依規(guī)獲得的宅基地具有用益物權(quán)的屬性。一戶一宅，自建自用。農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，農(nóng)戶在依法申請獲得的宅基地上建造住房的權(quán)利屬于資格權(quán)，建成的住房具有所有權(quán)，同時獲得宅基地的使用權(quán)。“三權(quán)分置”就是農(nóng)戶在維護宅基地所有權(quán)的前提下，保留對宅基地的資格權(quán)，再將宅基地使用權(quán)連同住房流轉(zhuǎn)給合法的主體經(jīng)營。據(jù)統(tǒng)計，本市現(xiàn)有農(nóng)村宅基地75.5萬戶，使用農(nóng)村建設(shè)用地415平方公里。不少農(nóng)戶將閑置的宅基地住房用于出租，用于搞農(nóng)家樂，也有出租給其他主體搞民宿、農(nóng)創(chuàng)等新業(yè)態(tài)。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革是篇大文章，下一步既需要加強頂層設(shè)計，從修訂相關(guān)法律到規(guī)范相關(guān)分置辦法，也需要基層積極探索。在守住農(nóng)村宅基地所有權(quán)不變的底線下，盤活農(nóng)民住房的存量資產(chǎn)，促進要素合理流動，促進農(nóng)民財產(chǎn)性收入不斷增加。
幾年前，全國開展了農(nóng)村“三塊地”改革試點工作。十三屆全國人大常委會第七次會議明確征地制度的改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革已經(jīng)成熟，可以全面推開，而對農(nóng)村宅基地制度改革要求深化試點工作。上海在征地制度改革方面也作出了積極探索。
2016年，本市將被征地農(nóng)民養(yǎng)老小城鎮(zhèn)保險并入了城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老體系，被征地農(nóng)民的社會保障水平有了較大的提高，受到了廣大被征地人員的普遍歡迎和肯定。改革農(nóng)村宅基地制度在現(xiàn)階段雖然難度較大，但是，在某些方面也有突破的空間。比如，在堅持依法自愿有償?shù)脑瓌t下，探索農(nóng)戶退出農(nóng)村宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的新路子。農(nóng)戶的住房可以按市場價評估全部收入歸農(nóng)戶所有，農(nóng)戶退出宅基地資格權(quán)和使用權(quán)可以依據(jù)現(xiàn)階段農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)收益，獲得相應(yīng)的獎勵。這項改革對于本市正在推進農(nóng)民居住相對集中，改革現(xiàn)行農(nóng)村宅基地供地制度、適度歸并農(nóng)民住房、實施村莊更新具有十分重要的推動作用。
實踐告訴我們：改革農(nóng)村土地制度，不僅極大促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，而且給農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化特別是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略增添新的動力和活力。上海改革開放再出發(fā)，積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地制度改革，喚醒農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”，必將成為鄉(xiāng)村振興的強大動力，必將給農(nóng)業(yè)升級、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收帶來新的飛躍。
