雖然中國(guó)當(dāng)前所處的發(fā)展階段較為復(fù)雜，政府對(duì)基層干部提出的要求和配備的資源不匹配、政府各職能部門之間存在職能交叉和扯皮等都在一定程度上導(dǎo)致了基層干部的忙碌，但從根源上來(lái)看，政府系統(tǒng)的這根自上而下的大鏈條出現(xiàn)了問(wèn)題，政府的績(jī)效管理體系存在較為明顯的誤區(qū)。
績(jī)效管理是通過(guò)績(jī)效目標(biāo)制訂、績(jī)效任務(wù)執(zhí)行、績(jī)效考核與評(píng)價(jià)以及績(jī)效結(jié)果反饋和改進(jìn)四個(gè)重要環(huán)節(jié)，來(lái)確保組織各個(gè)層級(jí)上的管理者和普通成員通過(guò)協(xié)同一致的努力達(dá)成組織目標(biāo)，不斷提升組織整體績(jī)效水平的過(guò)程。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，高效的企業(yè)運(yùn)行和政府運(yùn)轉(zhuǎn)都需要良好的績(jī)效管理體系的支撐，因此，績(jī)效管理越來(lái)越受到企業(yè)和各國(guó)政府的重視。然而，績(jī)效管理過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)上都存在很多的陷阱，如果沒(méi)有正確的理論指導(dǎo)，各種錯(cuò)誤的理解和不當(dāng)操作都會(huì)導(dǎo)致不希望看到的后果。下面，我們就結(jié)合績(jī)效管理方面常見(jiàn)的兩大誤區(qū)，分析為什么今天我們的干部隊(duì)伍中沒(méi)有價(jià)值的事務(wù)性工作越來(lái)越忙、成就感越來(lái)越差，并提出有針對(duì)性的對(duì)策。
誤區(qū)一：績(jī)效目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)重在基層干部的執(zhí)行力，業(yè)績(jī)不達(dá)標(biāo)都是下級(jí)的問(wèn)題
在績(jī)效管理中存在的一個(gè)最常見(jiàn)的誤區(qū)就是將績(jī)效管理等同于下級(jí)的執(zhí)行力，只要組織的績(jī)效不佳，未能實(shí)現(xiàn)上級(jí)制定的目標(biāo)或完成相應(yīng)的任務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)者的結(jié)論往往是員工的執(zhí)行力有問(wèn)題。很多領(lǐng)導(dǎo)者言必談執(zhí)行力，動(dòng)不動(dòng)就大談特談為什么員工應(yīng)當(dāng)“沒(méi)有任何借口”地實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖。那么，事實(shí)果真如此嗎？當(dāng)然不是。如果把組織的績(jī)效問(wèn)題都可以一股腦歸咎于下級(jí)執(zhí)行力不強(qiáng)，那領(lǐng)導(dǎo)者的作用到底體現(xiàn)在哪里呢？
事實(shí)上，領(lǐng)導(dǎo)者無(wú)論是在績(jī)效目標(biāo)制定階段，還是在達(dá)成組織目標(biāo)和推進(jìn)工作的進(jìn)程之中，都需要承擔(dān)很多重要的責(zé)任。這里我們首先來(lái)談?wù)効?jī)效目標(biāo)制定的問(wèn)題。理論上來(lái)說(shuō)，一種有效的績(jī)效目標(biāo)需要達(dá)到所謂的SMART原則：第一，績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是明確具體的，不應(yīng)該是模糊和抽象的；第二，績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是可衡量的，能量化的盡可能量化，不能量化的盡可能細(xì)化；第三，績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是可達(dá)成的，即目標(biāo)承擔(dān)者有能力和資源實(shí)現(xiàn)目標(biāo)：第四，績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是與組織使命和目標(biāo)相關(guān)的，并且是處在目標(biāo)承擔(dān)者的工作職責(zé)范圍之內(nèi)；第五，績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是有具體時(shí)間要求的。此外，績(jī)效目標(biāo)最好不是上級(jí)在與下級(jí)未做溝通的情況下單方面下達(dá)的，而是應(yīng)當(dāng)在與下級(jí)經(jīng)過(guò)討論并達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上確定的。這是因?yàn)椋繕?biāo)管理理論認(rèn)為，組織或上級(jí)制定的目標(biāo)能夠得到下級(jí)的認(rèn)同是目標(biāo)得到貫徹執(zhí)行并最終實(shí)現(xiàn)的必要條件和重要保證。
對(duì)照上述要求，我們不難發(fā)現(xiàn)，目前基層干部過(guò)度忙碌的主要根源之一恰恰在于政府過(guò)度強(qiáng)調(diào)基層干部的執(zhí)行力，而不是反思層層下達(dá)的績(jī)效目標(biāo)和任務(wù)要求本身的合理性。這里最明顯的問(wèn)題有三個(gè)方面：
一是缺乏系統(tǒng)而科學(xué)的績(jī)效目標(biāo)制定過(guò)程，績(jī)效目標(biāo)的下達(dá)是隨機(jī)而零散的，這導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)過(guò)多，工作任務(wù)過(guò)重。目前，我國(guó)并未建立起來(lái)有效的從中央到地方的政府績(jī)效管理體系，而是更多地帶有運(yùn)動(dòng)式治理的特征。從中央到地方的各級(jí)政府在對(duì)下一級(jí)政府或基層干部下達(dá)任務(wù)時(shí)，往往并不是系統(tǒng)地拿出一套經(jīng)過(guò)合理工作量考慮之后再下達(dá)的一攬子方案。相反，在沒(méi)有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)全面考慮基層政府以及基層干部承擔(dān)的工作量的情況下，中央以及不同部委隨時(shí)都有可能下達(dá)新的目標(biāo)以及相應(yīng)的任務(wù)和要求。這樣，當(dāng)來(lái)自上面的各種要求傾盆而下的時(shí)候，基層政府和基層干部很容易陷入無(wú)法招架的境地。事實(shí)上，除了中央統(tǒng)一部署的很多工作之外，地方上每年還需要完成很多專項(xiàng)活動(dòng)，而這些專項(xiàng)活動(dòng)也都需要達(dá)標(biāo)復(fù)核，所以工作量根本無(wú)法控制。正因?yàn)槿绱耍胤胶芏嗷鶎痈刹繜o(wú)奈地說(shuō)，原來(lái)說(shuō)“上面千條線，下面一根針”已經(jīng)不足以形容他們面臨的壓力，現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展成“上面千把錘，下面一顆釘”了，每把“錘子”都玩命砸，而且每個(gè)“錘子”在砸之前根本不會(huì)提前跟“釘子”做及時(shí)、有效的溝通，“釘子”就只能被動(dòng)地背負(fù)無(wú)法承受之重、默默前行了。
二是我們的很多政策在制定的過(guò)程中存在研究不足、考慮不周等問(wèn)題，尤其是未能對(duì)政策實(shí)施過(guò)程進(jìn)行可靠的推演，因而未能預(yù)見(jiàn)到政策實(shí)施過(guò)程中可能發(fā)生的問(wèn)題，這將導(dǎo)致政治執(zhí)行的細(xì)節(jié)往往模糊不清，更沒(méi)有在下達(dá)目標(biāo)和任務(wù)的同時(shí)，為下級(jí)執(zhí)行政策提供有針對(duì)性的備用解決方案。這種情況就導(dǎo)致實(shí)際的政策執(zhí)行成本很高，基層干部在遇到實(shí)際問(wèn)題的時(shí)候得不到有效的指導(dǎo)，不僅對(duì)于實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)缺乏信心，而且在實(shí)際工作中會(huì)做很多無(wú)用功，很多事情需要不斷試錯(cuò)或返工，甚至徹底推翻重來(lái)。不僅要做新事情，還要補(bǔ)上舊窟窿，這樣在無(wú)形中就進(jìn)一步加大了基層干部的工作量。比如，扶貧工作確實(shí)非常重要，但到底哪些貧困戶是可能經(jīng)過(guò)政府的幫助脫貧的，哪些貧困戶是在政府幫助下也很難實(shí)現(xiàn)真正脫貧的，在扶貧過(guò)程中就缺乏有針對(duì)性的分析和有效的對(duì)策。對(duì)于那些有條件或能力，同時(shí)還有欲望在政府幫助下脫離貧困的，政府應(yīng)當(dāng)制定積極的政策和相應(yīng)的工作目標(biāo)，來(lái)幫助他們逐漸走上富裕道路；但對(duì)于那些因老弱病殘、鰥寡孤獨(dú)、憨傻癡呆等原因致貧的，政府主要應(yīng)當(dāng)通過(guò)提供社會(huì)救助等方式來(lái)保障他們的基本生活；而對(duì)于那些因?yàn)閭€(gè)人懶惰致貧或缺乏致富動(dòng)機(jī)的貧困戶，則不宜單方面去扶貧，因?yàn)檫@樣做不僅助長(zhǎng)一部分懶人的等靠要思想甚至無(wú)賴作風(fēng)，而且導(dǎo)致基層干部的工作量無(wú)謂地增加，給基層干部帶來(lái)極大的挫折感。
誤區(qū)二：上級(jí)履行職責(zé)的最重要手段就是監(jiān)督、檢查和考核，上級(jí)督查力度越大，下級(jí)績(jī)效水平越高
根據(jù)績(jī)效管理的一般原理，一旦績(jī)效目標(biāo)確定、績(jī)效計(jì)劃下達(dá)，上級(jí)就需要通過(guò)推動(dòng)、監(jiān)督、激勵(lì)等多種方式，與下級(jí)共同努力實(shí)現(xiàn)組織制定的績(jī)效目標(biāo)。在這一過(guò)程中，上級(jí)需要了解工作進(jìn)度、下級(jí)在執(zhí)行過(guò)程中遇到的實(shí)際問(wèn)題和需要克服的障礙，為下級(jí)圓滿達(dá)成目標(biāo)提供資源、政策等各方面的支持，同時(shí)對(duì)下級(jí)在工作中取得的進(jìn)步給予認(rèn)可和強(qiáng)化。這時(shí)的上級(jí)更多地是充當(dāng)導(dǎo)師和教練的角色，而不是裁判員甚至法官的角色。
然而，在現(xiàn)實(shí)中，我們卻很容易發(fā)現(xiàn)，在政府從上到下的績(jī)效管理過(guò)程中，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)在面對(duì)下級(jí)政府尤其是基層干部時(shí)，卻更多充當(dāng)?shù)氖潜O(jiān)工和考核者的角色，似乎只要對(duì)下級(jí)的監(jiān)督和考核在形式上做到位了，在力度上加強(qiáng)了，我這一級(jí)政府機(jī)構(gòu)的任務(wù)就完成了。這樣，夾在中間的各級(jí)政府就一方面充當(dāng)被監(jiān)督和考核者，接受上級(jí)的監(jiān)督和考核，同時(shí)自己又轉(zhuǎn)過(guò)臉來(lái)充當(dāng)下一級(jí)政府或基層干部的監(jiān)督者和考核者，而最基層的干部則成為鏈條最低端的被監(jiān)督和被考核者。各級(jí)政府都忙于監(jiān)督和考核的情況很明顯地表現(xiàn)在兩個(gè)方面：
一是文山會(huì)海現(xiàn)象日益嚴(yán)重?；鶎痈刹糠从?，各種會(huì)議占據(jù)了大量的工作時(shí)間，而很多會(huì)議其實(shí)根本就沒(méi)必要開(kāi)，即使開(kāi)會(huì)，也不需要那么長(zhǎng)時(shí)間。但為什么會(huì)議卻越開(kāi)越多，越開(kāi)越長(zhǎng)呢？一個(gè)很重要的原因就是，各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部需要在形式上向上級(jí)表明，我已經(jīng)把上級(jí)的要求布置下去了，上級(jí)的精神傳達(dá)了。如果上級(jí)問(wèn)責(zé)，我可以自保。至于如果真正與下級(jí)一道，共同完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，卻并沒(méi)有真正下功夫去研究。在當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)工作中早已經(jīng)形成出席會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別越高表明領(lǐng)導(dǎo)越重視的現(xiàn)狀，但很多會(huì)議僅僅是布置工作，往往并沒(méi)有提供切實(shí)可行的工作指南，在布置工作之前很多時(shí)候根本沒(méi)有仔細(xì)進(jìn)行基層調(diào)研并對(duì)實(shí)際執(zhí)行中遇到的問(wèn)題深入研究，工作布置之后還是需要基層干部根據(jù)自己的理解想辦法落實(shí)。很多此類的會(huì)議，不僅對(duì)基層干部的實(shí)際工作沒(méi)有太大的幫助，反而占用了他們的大量時(shí)間，
二是高密度的檢查、巡視和事事“留痕”的要求。各級(jí)政府在布置完工作之后，為了確保下級(jí)認(rèn)真執(zhí)行，近年來(lái)越來(lái)越多地借鑒中央巡視組的做法，對(duì)下級(jí)實(shí)施多方面的檢查、監(jiān)督、巡視等工作。然而，當(dāng)各種來(lái)自不同部門或?qū)ｍ?xiàng)工作要求的巡視和檢查監(jiān)督同時(shí)壓迫到最基層政府以及基層干部身上的時(shí)候，便成為一種極大的負(fù)擔(dān)。隨著檢查巡視的要求越來(lái)越高，各級(jí)干部不僅要干事，還要事無(wú)巨細(xì)地證明自己干事，有時(shí)候干一件工作，可能需要在多種不同的系統(tǒng)或材料中體現(xiàn)。這種所謂的“痕跡管理”已經(jīng)日趨泛濫。有基層干部反映，自從問(wèn)責(zé)嚴(yán)格之后，開(kāi)一次支部黨員大會(huì)都需要在五個(gè)不同的地方（紙質(zhì)臺(tái)賬、支部記錄本、黨建網(wǎng)上平臺(tái)、辦公自動(dòng)化臺(tái)賬、新聞稿件）留痕。
對(duì)策一：建立科學(xué)的分級(jí)分層績(jī)效規(guī)劃體系，避免運(yùn)動(dòng)式治理
中國(guó)當(dāng)前面臨的各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題比較復(fù)雜，有很多需要解決的問(wèn)題，但無(wú)論是中央還是地方，在解決這些問(wèn)題時(shí)，應(yīng)盡可能避免動(dòng)輒以運(yùn)動(dòng)方式推動(dòng)工作。運(yùn)動(dòng)式治理表面看起來(lái)雷霆萬(wàn)鈞，聲勢(shì)浩大，社會(huì)影響充分，彰顯出行政體系的執(zhí)行力，但卻往往由于操之過(guò)急，再加上對(duì)基層的情況了解不透，計(jì)劃要求不合理，結(jié)果導(dǎo)致雖然基層干部承受了大量不恰當(dāng)?shù)墓ぷ鲏毫?，雖努力工作，但政策的執(zhí)行效果卻一般。因此，中央和地方政府在解決各種問(wèn)題時(shí)應(yīng)當(dāng)全面布局，適當(dāng)劃分輕重緩急，在充分了解實(shí)際情況的前提下做出合理規(guī)劃，提高決策的科學(xué)性和政策的可執(zhí)行性，尤其是應(yīng)當(dāng)充分考慮政策層層傳遞到基層之后，最終承擔(dān)終端工作的最基層干部需要承受的工作強(qiáng)度和工作壓力。
建立科學(xué)的分級(jí)分層的績(jī)效規(guī)劃體系還意味著，各級(jí)政府在下達(dá)績(jī)效指標(biāo)或工作任務(wù)的時(shí)候，一定要分清楚上級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府的要求以及本級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)政府提出的要求，不能眉毛胡子一把抓，簡(jiǎn)單粗暴地把上級(jí)對(duì)本級(jí)政府的提出的要求照搬給下級(jí)政府或基層干部。這種不負(fù)責(zé)任的官僚主義工作方式是導(dǎo)致基層工作負(fù)擔(dān)過(guò)重的重要原因之一。在具體安排工作和制定績(jī)效目標(biāo)時(shí)，每一級(jí)政府機(jī)構(gòu)都要切實(shí)承擔(dān)起本級(jí)政府的規(guī)劃、協(xié)調(diào)功能，在堅(jiān)決貫徹執(zhí)行上級(jí)要求的前提下，實(shí)事求是地基于本地的實(shí)際情況，創(chuàng)新性地制定出本地區(qū)的具體要求和工作方案，而不是僅僅充當(dāng)一個(gè)“二傳手”，簡(jiǎn)單把上級(jí)布置的任務(wù)和要求下發(fā)，然后坐等下級(jí)完成。
對(duì)策二：各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)承擔(dān)起與下級(jí)共同達(dá)成績(jī)效目標(biāo)的責(zé)任，而不是滿足于當(dāng)“監(jiān)工”
在績(jī)效管理過(guò)程中，一旦績(jī)效目標(biāo)確定，上級(jí)的最重要作用實(shí)際上是與下級(jí)一道共同努力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，在這個(gè)過(guò)程中，盡管上下級(jí)在具體工作內(nèi)容方面是有分工的，但上級(jí)所做的一切應(yīng)當(dāng)是有利于下級(jí)達(dá)成績(jī)效目標(biāo)，為他們提供充分的支持，而不僅僅是充當(dāng)監(jiān)督者和考核者的角色?？?jī)效從來(lái)都是干出來(lái)的，而不是考核出來(lái)的，上級(jí)對(duì)績(jī)效負(fù)責(zé)的最好方式是指導(dǎo)、輔導(dǎo)以及激勵(lì)下級(jí)完成任務(wù)，簡(jiǎn)單的監(jiān)督檢查甚至處罰盡管有一定的效果，但在很多時(shí)候根本無(wú)助于績(jī)效的改善，尤其是當(dāng)下級(jí)根本不知道應(yīng)當(dāng)如何完成工作任務(wù)的時(shí)候。
各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)者在實(shí)施上級(jí)下達(dá)的績(jī)效計(jì)劃和達(dá)成績(jī)效目標(biāo)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思想觀念和工作作風(fēng)，重點(diǎn)從以下兩個(gè)方面加以改進(jìn)：一是堅(jiān)持實(shí)事求是的優(yōu)良作風(fēng)，在將上級(jí)布置的任務(wù)和目標(biāo)向下傳達(dá)時(shí)，認(rèn)真做一些基層的調(diào)查研究工作，聽(tīng)取下級(jí)政府和基層干部的意見(jiàn)和建議，提前預(yù)見(jiàn)到在本地實(shí)現(xiàn)上級(jí)要求的過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題，在下達(dá)任務(wù)的同時(shí)，盡可能提供一些可行的工作方案和備選策略，為基層開(kāi)展工作提供有效的指導(dǎo)，而不是完全讓下級(jí)去自行摸索。二是在實(shí)施的過(guò)程中，經(jīng)常性地深入基層，了解基層在實(shí)際工作過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，與基層的同志共同探討解決問(wèn)題的思路，不斷總結(jié)和推廣有效的工作方法，而不是高高在上，脫離基層，脫離群眾，不僅不為基層工作提供有效的支持，反而不斷地制造工作。事實(shí)上，如果各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)者能夠真正深入基層和群眾，基層干部到底有沒(méi)有認(rèn)真貫徹執(zhí)行上級(jí)的要求，有沒(méi)有把時(shí)間和精力放在搞好工作上，很容易就能看到和體會(huì)到，就用不著讓下級(jí)用沒(méi)完沒(méi)了的材料和文件來(lái)證明自己所做的工作。
（作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）
責(zé)編/周素麗 美編/于珊
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