【摘要】“政策變形”是我國基層治理的常見頑疾，主要體現(xiàn)在政策執(zhí)行形式化、政策內(nèi)容曲解化和政策方案機械化三種形式，其根本原因在于沒有建立起有效的現(xiàn)代基層治理體系。要防治“政策變形”就要建立多元主體有效溝通的制度化平臺，改革行政職責權限配置、推進農(nóng)村基層自治組織建設，建立規(guī)范的政策執(zhí)行評估體系、規(guī)范監(jiān)督問責機制，全面推進基層治理現(xiàn)代化。
【關鍵詞】基層治理 “政策變形” 運行機制 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A
政策執(zhí)行是指將政策內(nèi)容轉化為現(xiàn)實的動態(tài)過程，各級政府執(zhí)行系統(tǒng)通過其積極的行動使具體政策方案付諸實施，以實現(xiàn)政策目標。而“政策變形”則是指在政策執(zhí)行過程中，由于受到體制內(nèi)外多種消極因素的影響而發(fā)生的政策內(nèi)容刪減、執(zhí)行方案僵化停滯，最終造成政策偏離最初目標的行為和現(xiàn)象。而在當前我國基層治理當中，出現(xiàn)的各種類型的“政策變形”，給有效推進基層治理現(xiàn)代化帶來了一些負面效應，因此，如何最大程度減少“政策變形”負面效果，提高各級政府政策執(zhí)行力是當前面臨的重要問題。
在我國基層政策執(zhí)行過程中，“政策變形”主要體現(xiàn)為政策執(zhí)行形式化、政策內(nèi)容曲解化、政策方案機械化三種形式
具體而言，政策執(zhí)行形式化主要是指政策目標完全未被轉化為具體的執(zhí)行措施，形成政策架空的現(xiàn)象。例如“搞會議、做材料、談感想”生動說明了基層政策目標形式化、表面化現(xiàn)象的存在。在當前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進的“一對一”扶貧幫扶工作中，所謂的幫扶就是在農(nóng)村貧困戶家里貼一張扶貧表，拍幾張合照作為已經(jīng)幫扶的證明，而沒有實質(zhì)性的慰問幫助行為，就是典型的例證。
政策內(nèi)容曲解化主要是指基層工作人員在執(zhí)行上級政策的過程中，根據(jù)自我的利益需求，或是根據(jù)自己對政策的理解，有意無意地添加和刪減政策內(nèi)容，曲解了政策目標和精神，使政策在執(zhí)行的過程中偏離了既定方案和規(guī)劃，失去了原有的真實性，或是貌合神離，或是擴大代替，或是殘缺不全。當前出現(xiàn)的貧困戶“錯評”現(xiàn)象，實際上就是基層治理中人為主觀意義上歪曲執(zhí)行精準扶貧政策的典型體現(xiàn)。
政策方案機械化則主要是基層執(zhí)行能力不足或工作作風而造成的政策僵化停滯，實際上政策的有效執(zhí)行有賴于堅持政策原則和靈活應用執(zhí)行策略相統(tǒng)一。然而，在現(xiàn)實的基層政策執(zhí)行過程中，有些好政策不能得到有效實施，其原因常常在于政策執(zhí)行者的執(zhí)行方法策略簡單機械。在遇到政策推進困境時，往往盲目粗暴對待，以致于各項政策拖延不前，甚至會影響干群關系。
對于當前基層治理過程中出現(xiàn)的各種“政策變形”現(xiàn)象，必須給予正視，刻不容緩。因為這種現(xiàn)象一方面妨礙了政策效果的顯現(xiàn)，破壞了正常的基層治理秩序；另一方面也容易削弱基層執(zhí)法的權威性，使得群眾對于基層政府不信任感增強，不利于實現(xiàn)基層治理體系和理論能力的現(xiàn)代化。對于前者來說，政策的執(zhí)行往往涉及到眾多的因素和變量，政策的實施對人們的社會生活產(chǎn)生著極其廣泛的影響。“政策變形”直接損害政策本身的完整性和權威性，既妨礙了政策目標的實現(xiàn)，容易使上級政策流為一紙空文，還浪費了政策制定和執(zhí)行中籌集的各種資源。對于后者來說，“政策變形”的分散性削弱了中國基層政策執(zhí)行的有效性，擾亂了基層治理的政治生態(tài)。一項新政策的實施往往會對整個基層治理環(huán)境帶來影響，而“政策變形”經(jīng)常會引發(fā)潛在社會治理問題，帶來無法預料的變化和影響。
基層治理“政策變形”源于缺乏有效溝通平臺、基層治理運行機制不順暢、監(jiān)督問責機制缺位
針對目前基層治理中出現(xiàn)的“政策變形”問題進行歸納，主要有政策執(zhí)行形式化、政策內(nèi)容曲解化、政策執(zhí)行僵化等問題。我們對其原因進行了歸納總結，主體現(xiàn)在以下三個方面。
缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)平臺。“政策變形”問題不僅僅是執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，它首先是決策的問題。政策的有效實施必須要保證其能夠獲得多元利益主體的共同認可，形成廣泛的共識。這種共識的建立就是通過主體間的溝通和協(xié)調(diào)獲得的。目前，基層政策在執(zhí)行中出現(xiàn)的一些“變形”問題，很大程度上是因為決策者、執(zhí)行者和目標群體之間溝通協(xié)調(diào)不暢，其相互之間并未形成統(tǒng)一的政策共識和相互合作的規(guī)范。在我國基層政府決策體制中，決策權力往往集中在領導手中，一些具體決策方案缺乏較為科學、嚴格的論證，科學化和民主化的決策制度和決策程序還沒有真正建立起來。雖然基層政府開通了信訪、政府熱線、政府信箱、政務微博、微信等溝通渠道，從表面上看群眾參與的溝通渠道不少，但是由于決策過程的公開化和透明化程度不高，此類渠道并沒有有效發(fā)揮功用。有些基層政府在實施具體政策時，還往往使用傳統(tǒng)的政策動員方式來推進。然而，這種傳統(tǒng)動員式的政策推進方式并沒有將不同的利益訴求和不同的意見集中起來，而且忽視了群眾的真實需求表達，忽視了政策動員的社會基礎和社會整合條件，最終導致政策推進難以獲得群眾支持和反饋。
基層治理運行機制不順暢。在我國基層政策執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一方面代表國家權力掌握大量政策信息和政府項目；另一方面，又作為基層自治組織的代表掌握鄉(xiāng)村集體資金、資產(chǎn)和各種管理分配權力，具有雙向代表性的特點。然而，一些基層干部不僅沒有能夠有效執(zhí)行國家政策，反而容易在國家與社會之間形成一個自利性群體。上級的許多政策，例如糧食補助、精準扶貧等具體政策在執(zhí)行中大打折扣。有些基層干部不傳達國家補貼政策，有些私自申報貧困補助，有些將村鎮(zhèn)財務信息造假隱瞞，以致于一些基層政府在功能、結構乃至運行機制上，與正常制度運行之間發(fā)生偏離。由于沒有有效執(zhí)行上級政策，長此以往，鄉(xiāng)村干部和基層政府也失去基層社會的信任，表現(xiàn)為政策執(zhí)行難以獲得基層群眾的信任和支持，各項政策執(zhí)行的難度進一步加大?？偠灾F(xiàn)在一些基層治理運行機制不通暢，消解了上級政府的政策意圖，最終導致“政策變形”現(xiàn)象的產(chǎn)生。
監(jiān)督問責機制缺位?；鶎诱邎?zhí)行監(jiān)督問責機制的缺位是基層“政策變形”的重要因素之一。在一些基層鄉(xiāng)村干部群體中，很多干部出身鄉(xiāng)村，沒有受過高等教育，文化水平不高、政治覺悟低，傳統(tǒng)官僚主義、家長主義作風嚴重。有些鄉(xiāng)村干部在農(nóng)村中工作多年，利用其在基層治理中獨特的角色地位，利用政策執(zhí)行信息的不對稱，歪曲、敷衍、隱瞞等違規(guī)行為來牟取自身利益最大化，從鄉(xiāng)村村民到縣鎮(zhèn)官員上下交結，形成地方利益共同體，逃避政府監(jiān)督問責。有些地方的鄉(xiāng)村干部，黨性覺悟低、缺乏責任感、工作懶散、形式主義作風嚴重。在工作中秉持“不求有功，但求無過”“干不干都無所謂”的心理狀態(tài)，對群眾的需求毫不關心，對上級各項政策的敷衍了事。還有些地方基層政府沒有明確的政策執(zhí)行評估機制和獎懲制度，政策推進效果如何全靠上級領導評價。鄉(xiāng)村干部工作長期的形式化、唯上化，容易養(yǎng)成不良的工作作風和松垮的工作態(tài)度。對于上級政策，領導重視的就認真執(zhí)行，領導沒提的就敷衍蒙混，追求表面“好看”。
多措并舉矯正基層治理中的“政策變形”
“政策變形”作為一種阻礙政策目標實現(xiàn)的不良現(xiàn)象，既損耗了政策效益，又削弱了政府權威。如何正確地防治“政策變形”的發(fā)生，有效地發(fā)揮政策作為政府對社會經(jīng)濟發(fā)展實施宏觀調(diào)控的杠桿作用，成為基層治理中必須要解決的重要問題，可以從以下三個路徑，解決基層治理中“政策變形”的問題。
第一，構建政策執(zhí)行主體溝通協(xié)調(diào)的制度化平臺。在基層治理中，無論是縣鄉(xiāng)基層政府、村民自治組織，還是其他政策執(zhí)行主體，在政策制定和執(zhí)行的過程中的利益選擇是不同的。隨著社會自治組織的發(fā)展和成長，村民個體自主意識、權利意識逐漸成長。同時，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，社會組織等主體正進一步影響著基層社會結構的變化。因此，政府要正視和引導新興社會力量的成長，改變傳統(tǒng)政策動員的政治思維。堅持溝通協(xié)調(diào)的目的在于協(xié)調(diào)利益、統(tǒng)一認識，增強參與者主體意識，以提高政策執(zhí)行效率，保證政策目標實現(xiàn)。在政策決策和執(zhí)行的過程中要建立公開、透明的機制，與不同社會主體之間形成協(xié)商渠道，增強群眾參與行為的效果預期。政策的有效執(zhí)行是以政策執(zhí)行主體對所推行政策的認同和接受為前提的，而政策執(zhí)行主體對政策的認同和接受又是以其對政策的準確認知為基礎。政策執(zhí)行主體只有對政策的內(nèi)容和精神實質(zhì)有了正確的認識，才能夠準確理解政策制定者的意圖，才會堅定地、完整準確地執(zhí)行政策。政策溝通協(xié)調(diào)應該長期堅持，并且應該體現(xiàn)在日常工作中。一方面，要加強群眾直接與政府溝通渠道的制度化建設，切實發(fā)揮人大代表、信訪、聽證會、座談會等傳統(tǒng)溝通渠道的實效和功用，充分利用門戶網(wǎng)站、微信平臺等新型溝通技術。另一方面，要不斷拓寬間接溝通渠道，發(fā)揮大眾媒體、社會組織等第三方社會力量的作用，提高政府與群眾聯(lián)系的組織化、制度化、有序化，加大各項政策宣傳力度，促進社會各主體間形成政策共識。
第二，改革行政職責權限配置，推進基層農(nóng)村自治組織建設。基層干部的雙重身份涉及國家行政體系與社會自治領域，處于制度化與非制度化的邊界處，而且其職權規(guī)定寬泛籠統(tǒng)，不易于操作，這給了一些基層干部越權行為和“變通”政策的空間，使上級政策難以落實，從而造成基層政權內(nèi)卷化。黨的十九大報告提出要轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。改革行政職責權限配置，適當下放責任與權力，簡政放權，該由基層自治組織處理的事情交給基層自治組織處理，該由市場調(diào)節(jié)的交給市場調(diào)節(jié)，防止權責錯位問題。只有解決好職責權限分配問題，才能從根本上建立行之有效的制度規(guī)范體系和權力監(jiān)督制度，防止基層干部的越權謀私行為，實現(xiàn)基層權力運行的制度化、規(guī)范化與法治化。此外，還要擴大社會自治，推進基層村民自治建設。發(fā)展基層民主，必須要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。在此過程中加強鄉(xiāng)村基層黨建工作，保持黨的先進性、代表性和純潔性，杜絕基層鄉(xiāng)村黨員利益團體化、家族化。改變基層政府“為民做主”的權力政治思維，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層民眾的關系確立在現(xiàn)代民主、法治的基礎之上，防止基層政權偏離國家目標，確保上級政策的良好執(zhí)行。
第三，建立政策執(zhí)行評估體系，規(guī)范監(jiān)督問責機制。任何工作的展開和落實，其核心都在于人。在一定程度上，基層政策是否得以執(zhí)行以及如何執(zhí)行是鄉(xiāng)村干部的選擇。因此，有權必有責，“政策變形”必須要承擔相應的政策責任。政策執(zhí)行要做到以下三個方面：首先，完善政策實施的正式規(guī)章制度，明確政策執(zhí)行的具體實施細則，制定詳盡的制度規(guī)范和要求。只有明確了執(zhí)行者的責任，才能對其政策執(zhí)行行為進行有效的評估和監(jiān)督。其次，政策實施效果如何評估，關鍵在于基層群眾。政策方案和標準應該公開透明，讓目標群體和相關主體對所實施的政策有一個全方位的了解，對政策的執(zhí)行進行監(jiān)督。政策執(zhí)行評估應主動收集基層意見反饋，主動調(diào)研，及時糾正執(zhí)行“政策變形”的行為。杜絕“干得好不好，領導說了算”的現(xiàn)象和風氣，使真正肯干事、能干事、踏實干事的干部得到應有的評價和獎勵。最后，規(guī)范問責過程，將其公開化和透明化，消除“政策變形”的緩存空間。健全相關的法律法規(guī)，明確問責標準、問責方式以及相應的懲戒機制，提高政策問責的程序性和強制性，從而杜絕政策問責隨意化，遏制有法不依、執(zhí)法違法現(xiàn)象，改善政府及其公務人員的執(zhí)法形象和公信力，進而提升基層政府的執(zhí)行力。
總體而言，基層“政策變形”是一個復雜的問題，既是政策本身的問題，也涉及到國家社會運行機制的改革。所以要矯正基層治理中的“政策變形”，必須要與實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化聯(lián)結起來，規(guī)范基層治理運行過程，最大限度地激發(fā)社會活力和創(chuàng)造力，培育政策執(zhí)行資本，建立良好的政策實施環(huán)境，從而實現(xiàn)有效的基層公共治理。
（作者為華東政法大學政治學與公共管理學院副院長、教授；華東政法大學碩士研究生李恩瑋對本文亦有貢獻）
【注：本文系2018年曙光學者項目“特大城市少數(shù)民族流動人口族群認同與社會穩(wěn)定研究”（項目編號：18SG49）的階段性成果】
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責編/賈娜 美編/李月敏
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