21世紀以來，環(huán)境治理一直是全球治理的核心議題之一，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、世界銀行等眾多國際性組織已經(jīng)在治理標準、目標、方法等方面達成諸多共識。就國際而言，在錯綜復(fù)雜的全球環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中，任何國家都不能置身事外，中國作為世界第二大經(jīng)濟體更是國際環(huán)境事務(wù)不可或缺的參與者；就國內(nèi)而言，我國政治、經(jīng)濟以及社會領(lǐng)域改革的持續(xù)性和有效性離不開廣泛的公眾參與，公眾參與推動著中國環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)變。黨的十九大明確指出，中國環(huán)境治理需要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。因此，引致經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護走向雙贏，建設(shè)生態(tài)文明和“美麗中國”，不僅需要“綠水青山就是金山銀山”的理論指導(dǎo)，更加需要“我的環(huán)境我做主”的公眾參與精神作為實踐支撐。
歐美公眾參與環(huán)境治理的模式已十分成熟，并成為決定環(huán)境事務(wù)的關(guān)鍵因素。公眾參與作為一支重要力量，正逐漸打破中國環(huán)境治理中“政府主動、企業(yè)被動、公眾不動”的原有格局。如何立足中國，正確把握公眾參與在中國環(huán)境治理中的理論與實踐邏輯，成為重要的學(xué)術(shù)命題。本文系統(tǒng)研究科學(xué)有效的公眾參與機制，使其服務(wù)于環(huán)境綜合治理，增強可持續(xù)發(fā)展能力，促進國內(nèi)生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為國家長期的經(jīng)濟優(yōu)勢。
問題的提出
發(fā)達國家上百年的經(jīng)濟增長和社會變革在中國被濃縮進改革開放之后的40年，高速增長背后巨大的能源消耗和嚴重的環(huán)境污染給中國社會經(jīng)濟發(fā)展帶來了空前的壓力。中國的能源消費從1978年的5.7億噸標準煤增長到2015年的43億噸，二氧化碳的排放在全球份額中占比上升至23.6%。單位GDP能耗是發(fā)達國家的8—10倍，是世界平均水平的2.5倍，污染排放量是發(fā)達國家的30倍（黃菁、陳霜華，2011）。環(huán)境污染的直接后果是損害公眾健康。從長遠看，環(huán)境污染還會減少工人生產(chǎn)力、改變房地產(chǎn)支付意愿、降低居民生活質(zhì)量，甚至影響全球氣候變化（Zheng S.Q. and Matthew E. Kahn，2017）。這些后果不僅破壞“綠水青山”，也會打破“金山銀山”的持續(xù)性，嚴重阻礙著我國的綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。
黨中央和國務(wù)院意識到環(huán)境保護的迫切需要，相繼出臺了《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等法律法規(guī)，通過限制企業(yè)污染排放量、稅收優(yōu)惠、財政補貼等發(fā)展措施，實施了一系列綠色發(fā)展計劃來影響地方政策制定。Zheng和 Kahn將中國環(huán)境治理工具總結(jié)為一套完整系統(tǒng)：命令與控制、激勵地方官員、減少價格扭曲以及對污染治理進行直接投資（Zheng S.Q. and Matthew E. Kahn，2017）。此外，中國還在積極探索通過排放權(quán)交易、環(huán)境稅等市場手段來解決污染問題，使環(huán)境政策工具多樣化。然而，這些法律和政策的實施是否能夠?qū)崿F(xiàn)節(jié)能減排目標？從目前的數(shù)據(jù)上來看，環(huán)境治理阻力重重，治理效果依然不容樂觀。
環(huán)境污染是壟斷、委托代理關(guān)系的信息不對稱、經(jīng)濟負外部性等“市場失靈”和“政府失靈”的衍生物（Christine J. Lee，2008）。Zheng 和 Kahn認為環(huán)境政策的失敗產(chǎn)生于典型的委托代理問題——地方官員沒有動力去治理與其仕途升遷無關(guān)的環(huán)境污染。作為第三方力量，公眾參與能夠補充信息、約束權(quán)力，解決政府與企業(yè)之間的信息和權(quán)力不對稱問題，并在環(huán)境治理體系中起到“紐帶”作用。
高度的參與，是一個國家活力的體現(xiàn)。當今歐美發(fā)達國家環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的高度協(xié)調(diào)正是公眾廣泛參與的結(jié)果。Greenstone和Hanna對印度大氣污染的研究發(fā)現(xiàn)，即使在弱環(huán)境規(guī)制條件下，強有力的公眾支持也能保障環(huán)境政策實現(xiàn)減排目標（Greenstone，M.and R. Hanna，2014）。這給中國環(huán)境治理諸多啟發(fā)，“自上而下”的環(huán)境治理制度正在改變，“自下而上”的綠色變革正在中國蔓延。具備后發(fā)優(yōu)勢的中國能否實現(xiàn)廣泛而有效的公眾參與？公眾參與中國環(huán)境治理的理論依據(jù)是什么？中國背景下的公眾參與有何獨特內(nèi)涵？公眾參與在中國的未來發(fā)展模式又是怎么樣？要回答這些問題，就需要一個邏輯一致的分析框架：首先梳理公眾參與中國環(huán)境治理的必要性，闡明民主、工具、公平三大理論邏輯；然后分析公眾參與在中國的現(xiàn)實情況，討論公眾參與的內(nèi)容、渠道、表現(xiàn)等實踐邏輯；最后結(jié)合國情，從中國政府、企業(yè)、公眾三個主體出發(fā)，認真考慮中國環(huán)境治理的模式選擇。只有厘清這一邏輯，才能對公眾參與的作用與運行機制進行系統(tǒng)分析，為中國環(huán)境“三方共治”提供理論基礎(chǔ)和實踐方案。
公眾參與的理論邏輯與現(xiàn)實意義
20世紀50年代，Mills 和Scott 首次提出公眾參與理論，核心觀點是“政府應(yīng)給予公眾在更大范圍和更高層次上參與決策的權(quán)利，以改變封閉落后的官僚決策方式”?，F(xiàn)代公眾參與公共決策的理論邏輯主要依賴于民主、政治和經(jīng)濟三大原則：基于民主原則，公眾應(yīng)該知道政府治理追求的目標，有權(quán)要求公眾在決策過程中的代表性（Shepherd A. and Bowler C.，1997）；基于政治原則，公眾參與的公共決策才能反映公眾利益，這是負責任政府的執(zhí)政根基（Shepherd A. and Bowler C.，1997）；基于經(jīng)濟原則，公眾作為剩余索取人一方有權(quán)知曉契約執(zhí)行的信息，并做出決定是否締結(jié)新的契約以維護公平（Williamson, O.E.，1996）。
傳統(tǒng)社會公眾是不參與的，而現(xiàn)代社會公眾是參與的，經(jīng)濟水平愈高，公眾參與水平也愈高（塞繆爾•亨廷頓、瓊•納爾遜，1989）。公眾參與對于一個國家的政治、經(jīng)濟、發(fā)展具有深遠意義，就中國目前的實際環(huán)境來講，公眾參與的現(xiàn)實意義主要體現(xiàn)在以下三方面：
公眾參與是實現(xiàn)民主和善治的必要環(huán)節(jié)
民主，即以公眾為本位，公眾參與，有助于推動人民民主新境界。民主原則能夠讓公眾有機會和權(quán)力機構(gòu)對話，并向其提供學(xué)習社會責任和公民意識的機會（Petts J.，2003）。
對于環(huán)境治理，誰是參與主體？研究環(huán)境參與主體的意義何在？國外研究者對參與主體有著廣泛共識，即對環(huán)境決策感興趣或受環(huán)境影響的所有人。根據(jù)“權(quán)利說”，環(huán)境參與主體是指享有環(huán)境權(quán)利的所有公民，他們享有獲取環(huán)境信息的權(quán)利，享有按照相關(guān)途徑與程序、平等參與一切關(guān)乎環(huán)境利益決策的權(quán)利，包括環(huán)境立法、執(zhí)法和司法，相對應(yīng)地，公民還需履行環(huán)保責任和義務(wù)，貫徹環(huán)保理念。根據(jù)“群體說”，環(huán)境參與主體涉及到三個群體：私人利益群體、階層利益群體和公共利益群體（俞可平，1993）；當然，定義誰參與只是為了剔除對公共決策中不能做出建設(shè)性貢獻的群體（Doelle M and Sinclair J.，2006）。
由此可見，民主就是多數(shù)人參與治理的結(jié)果。無論定義公眾參的主體還是討論定義主體的意義，都包含著政府發(fā)展民主、追求環(huán)境“善治”的意愿。承諾、支持公眾參與是中國政府負責任的態(tài)度和善治的集中體現(xiàn)。
公眾參與是環(huán)境治理工具的重要補充
環(huán)境治理，是政治治理嚴肅的一環(huán)。公眾參與同其他政策性工具是相互補充、相得益彰的（Morgan and R. K.，2012）。廣義上，公眾參與環(huán)境治理被定義為政府、企業(yè)、公眾之間在環(huán)境治理過程中任何形式的互動，它試圖促進那些可能受環(huán)境決策影響的人的參與（Ciaran O'Faircheallaigh， 2010）。
公眾參與作為環(huán)境治理工具的意義，需從政府、公民和社會三方面進行闡述：從政府治理角度來說，政府需要公眾支持以提升環(huán)境治理能力；從公民維權(quán)角度來說，公民需要獲取環(huán)境信息來維護權(quán)利；從社會工具角度來說，參與能夠促進公眾進行社會學(xué)習、化解社會沖突。
相比于其他治理工具，公眾參與環(huán)境事務(wù)為當事各方提供了一個渠道來表達訴求、交流信息、討論環(huán)境后果，進而減輕社會誤解以及誤解所帶來的損失（Hinrich Voss， 2014）。在中國廣袤地域背景下，公眾參與還能降低環(huán)境治理成本，具有經(jīng)濟性。
公眾參與是實現(xiàn)環(huán)境公平的有效途徑
環(huán)境公平的核心內(nèi)涵是環(huán)境利益和負擔的公平分配。但有別于傳統(tǒng)正義理論對“善物”的分配，環(huán)境正義的對象是“污染”“風險 ”“災(zāi)害 ”等“惡物”。“污染天堂” 假說已經(jīng)為環(huán)境不公平提供現(xiàn)實證據(jù)，環(huán)境不公平的后果是對“污染天堂”里公眾的健康損害，甚至是生存尊嚴的喪失。
但是，公眾參與有助于促進實質(zhì)性環(huán)境公平，即最終結(jié)果的公平。環(huán)境決策影響生活質(zhì)量和公共福利，生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性讓每個人都參與其中并承擔風險，而多樣性的參與有助于公共決策的科學(xué)性、公平性。公眾參與實現(xiàn)環(huán)境公平的路徑方法依次為：第一，信息交流和咨詢；第二，參與和協(xié)作；第三，反饋和授權(quán)決策。
在社會分化、精英壟斷的背景下，環(huán)境的代內(nèi)平等、代際平等、實質(zhì)性平等呼聲漸長，處于核心外圍的公眾主動聯(lián)合，要求直接參與環(huán)境決策和治理的過程，維護環(huán)境公平、正義與自由。
公眾參與在中國的實踐及其現(xiàn)實樣態(tài)
自1970年美國首次提出公眾參與環(huán)境保護后，1998年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會通過了《胡奧斯公約》（The Aarhus Convention），強調(diào)了公眾從公共當局獲得環(huán)境信息的權(quán)利和參與環(huán)境治理的重要性。20世紀90年代以后，許多發(fā)達國家的“綠黨”以改善環(huán)境、提升質(zhì)量為施政綱領(lǐng)，動員公眾以贏得選票支持（Bob Brown and Peter Singer，1996）。自此，公眾得以深入洞察污染危害并且參與環(huán)境治理。市場經(jīng)濟衍生的政治民主化和利益多元化，已經(jīng)培育了中國公眾參與的土壤?；趨⑴c群體的不同特征，本文將中國環(huán)境治理的公眾參與主體分為普通民眾、專業(yè)環(huán)保機構(gòu)和大眾媒體三類。
參與內(nèi)容的新分類
20世紀60年代，中國工業(yè)化剛剛起步，“大煉鋼鐵”“三線建設(shè)”和 “ 文化大革命”造成了嚴重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，部分地區(qū)公眾環(huán)保意識覺醒，公眾參與進入“萌芽階段”；1978年以后，市場經(jīng)濟逐步替代計劃經(jīng)濟，粗放式的工業(yè)發(fā)展模式導(dǎo)致相當程度的資源浪費和工業(yè)污染，公眾開始關(guān)注環(huán)境污染，公眾參與進入“ 概念性階段”；21世紀初期，多元的利益訴求和嚴重的污染后果使公眾參與多樣化、規(guī)范化，公眾參與進入“ 實質(zhì)性階段”；近五年來，理念和技術(shù)的改善使公眾參與民主化、制度化，公眾參與進入“ 科學(xué)性階段”。本文將新時期的公眾參與內(nèi)容歸納為三種權(quán)利、三類項目、三個階段。這樣的方式更具邏輯性和框架性，也更能反應(yīng)新時期公眾參與的現(xiàn)狀與趨勢。
從環(huán)境權(quán)利角度，公眾參與的內(nèi)容包括公眾的環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)和環(huán)境訴訟監(jiān)督權(quán)三種。
從參與類型角度，環(huán)境項目可分為大型公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、公益性污染處理建設(shè)項目、盈利性私人企業(yè)建設(shè)項目三種類型。
從參與階段角度，公眾參與內(nèi)容包括環(huán)境項目的審批階段、施工階段、運營階段三個階段。目前，公眾參與的階段越來越多的從施工和運營階段轉(zhuǎn)向參與和審批決策階段，且公眾提前識別、防范風險能力有所提升。
參與渠道
在中國，公眾參與環(huán)境治理的渠道主要有兩種：一是由政府提供“自上而下”的官方渠道；二是由民眾、專業(yè)機構(gòu)和媒體發(fā)起“自下而上”的民間渠道。
官方渠道。公眾是解決中國環(huán)境污染問題的重要力量，但是制度化渠道的缺乏和單一阻礙了公眾在環(huán)境治理的有效參與。對此，中央政府從國家層面采取一系列措施。主要包括以下四方面：
法律保障。在立法領(lǐng)域，1996年國家頒布的《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》首次提出公眾參與環(huán)境保護，2015年《環(huán)境保護公眾參與辦法》正式出臺確立了公眾參與環(huán)境保護的法律地位。在司法領(lǐng)域，新《環(huán)境保護法》使得越來越多的司法保障條例相繼出臺，從制度層面保障了公眾參與的合法性，也為其他環(huán)境治理工具提供了法律支持。
溝通反饋。環(huán)境信訪作為一種“接觸式政治參與”，成為公眾參與國家政治和公共事務(wù)的一種輸入（史衛(wèi)民，2011）。
行政征詢。針對大型環(huán)境項目，中央和地方政府都會通過項目論證會、專家評估會、學(xué)術(shù)咨詢會、群眾座談會等多種方式向?qū)＜液蜋C構(gòu)征求意見。
市場審核。2003年原環(huán)保部和證監(jiān)會增加了公司IPO的環(huán)境信息披露要求，為公眾監(jiān)督提供機會；銀行貸款、項目建設(shè)過程中嚴厲的環(huán)境審核，為專家監(jiān)督提供了渠道；市場的激烈競爭往往會激發(fā)同行業(yè)相互進行環(huán)境監(jiān)督，促進企業(yè)環(huán)境信息披露。
民間渠道。信息不對稱，會導(dǎo)致官方渠道無法全面、準確、及時掌握環(huán)境污染信息。普通民眾對身邊細微的環(huán)境污染極其敏感。而專業(yè)環(huán)保機構(gòu)更多地對大型環(huán)境類的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)感興趣，因為這些項目涉及的公眾利益廣、項目周期長。大眾媒體則是一直充當環(huán)境傳播的媒介和工具。具體而言，我國公眾參與的民間渠道主要包括以下四類：
非理性抗爭。它是面對較大環(huán)境事故和在反映投訴失效的情況下采取的一種群體性行為。
司法訴訟。主要包括司法救助和公益訴訟。雖然司法救助在我國一直處于邊緣化地位，但近年來法律日趨專業(yè)化和獨立化使得弱勢群體尋求司法救助成為可能。
媒體曝光?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的傳播手段使得環(huán)境信息能夠短時間、大規(guī)模、高效率傳播。民眾將污染信息和環(huán)境狀況通過微博、微信等自媒體發(fā)布到網(wǎng)絡(luò)，能迅速引起利益相關(guān)者、主流媒體、政府部門的關(guān)注。
“用腳投票”。公眾影響環(huán)境政策不僅可以通過“用手投票”，他們還可以自由遷徙和選擇定居的地方，通過“用腳投票”方式來影響地方環(huán)境治理。
總之，不論是官方渠道還是民間渠道，隨著信息技術(shù)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)平臺的擴展，政府作為管理者和服務(wù)者，對于官方渠道還需不斷完善和拓寬，對于民間渠道應(yīng)予以方向引導(dǎo)和風險規(guī)避，由此才能提高環(huán)境治理效率、促進社會穩(wěn)定和諧。
公眾參與環(huán)境治理的表現(xiàn)及分析
環(huán)境信訪與突發(fā)環(huán)境事件的新關(guān)系
環(huán)境信訪既是政府洞察生態(tài)環(huán)境、公眾意見的重要窗口，又是衡量普通民眾環(huán)境參與程度的重要標準。圖1展示了1995—2014年中國環(huán)境信訪數(shù)量變化趨勢和2004—2014年中國突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量變化趨勢。近20年，環(huán)境信訪總量從1995年的58678件增加到2014年的1619394件，增長了近27倍，2004、2005兩年都發(fā)生將近1400起突發(fā)環(huán)境事件，2007年之后突發(fā)環(huán)境事件則降低到每年600起左右。此外，2007—2014年間，環(huán)境信訪數(shù)的增長遠遠高于突發(fā)環(huán)境事件數(shù)的增長速度。
從區(qū)域和經(jīng)濟發(fā)展程度來看，圖2展示了2014年東部11省份、中部8省份、西部12省份的環(huán)境信訪總量與該省份當年GDP的關(guān)系。總體上看，中、東、西部呈現(xiàn)出明顯的空間差異，經(jīng)濟總量與環(huán)境信訪呈正相關(guān)——經(jīng)濟越發(fā)達，公眾對環(huán)境質(zhì)量的要求越高，環(huán)境信訪就越多。
專業(yè)環(huán)保機構(gòu)的新動向
環(huán)保組織是公眾改善環(huán)境質(zhì)量訴求的產(chǎn)物。專業(yè)環(huán)保機構(gòu)在傳播環(huán)保知識、促進公眾環(huán)保參與、開展環(huán)境維權(quán)與法律援助、參與環(huán)保政策的制定與實施、監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為、促進國際交流與合作等方面發(fā)揮重要作用。圖3展示了中國1995—2014年專業(yè)環(huán)保機構(gòu)數(shù)量增長的趨勢。中國近20年專業(yè)環(huán)保機構(gòu)的成倍增長表明公眾環(huán)境質(zhì)量需求急速上升。
作為民間環(huán)保的生力軍，中國環(huán)保組織呈現(xiàn)出的一系列新動向為環(huán)保事業(yè)帶來生機：第一，純民間團體的增加使其對政府的資金和權(quán)力依賴度降低，推動更為實務(wù)的行動取向；第二，從參與宣傳教育轉(zhuǎn)換到參與決策監(jiān)督，并由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向事前參與；第三，動員公眾的意愿和能力明顯增強，推動了更為廣泛的公眾參與；第四，政府的不斷賦權(quán)使環(huán)保組織功能得到擴展：一是建立網(wǎng)站、收集和公布數(shù)據(jù)，二是部署獨立調(diào)查，三是協(xié)助行政訴訟。但與西方相比，中國環(huán)保組織仍有差異，他們大多采取“隱藏策略”，不跟政府和相關(guān)單位產(chǎn)生直接沖突。同時他們也更愿意培養(yǎng)和喚醒公民的環(huán)境意識而不是站在維權(quán)抗爭的前線。
環(huán)境群體性事件與大眾媒體報道的新態(tài)勢
面對環(huán)境侵權(quán)，公眾不再沉默，而是敢于發(fā)聲、敢于行動。據(jù)了解，近二十年來，中國的環(huán)境群體性事件以年均29%的速度遞增，這一驚人速度背后所隱含的一系列群體行為都圍繞著環(huán)境訴求和環(huán)境抗爭，兼具組織化、復(fù)雜化特點，并呈現(xiàn)出數(shù)量增加、規(guī)模變大、形式更加豐富的態(tài)勢。
大眾媒體被西方社會稱作是與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并行的“第四種權(quán)力”，在構(gòu)建公共輿論空間和環(huán)境治理方面具有獨特優(yōu)勢。首先，作為公眾利益代言人，專業(yè)支持和智力優(yōu)勢使媒體具備環(huán)境治理的意愿和能力；其次，媒體具備信息中介、公共議程設(shè)置能力，可以通過傳播和披露環(huán)境信息、曝光企業(yè)污染、抑制政府“偏好效應(yīng)”、強化環(huán)境問責，改善環(huán)境治理效果；最后，公眾與污染之間的長期斗爭早已形成一種“認知變革”，網(wǎng)絡(luò)媒體尤其是自媒體的出現(xiàn)成為實現(xiàn)變革的手段和工具。
大眾媒體在推動公眾進行環(huán)境治理上的重要性不容置疑。首先，媒體曝光形成市場懲罰機制，污染曝光對企業(yè)來說是一種“聲譽”懲罰（李焰、王琳，2013），在信用社會，“聲譽”懲罰要比經(jīng)濟懲罰嚴重得多，它甚至能決定一個企業(yè)的生死。其次，媒體曝光形成行政干預(yù)機制，會對其他污染企業(yè)形成“懲罰預(yù)期”，促使監(jiān)管機構(gòu)使用行政手段來監(jiān)督執(zhí)法。最后，媒體曝光形成政治督促機制。新技術(shù)打破了信息的壟斷權(quán)，媒體力量在環(huán)境方面的覆蓋會促進政治家為公眾利益行動，并最大限度地減少代理問題，激勵政治家在環(huán)境規(guī)制中投入更多的精力。
小結(jié)
現(xiàn)階段，中國政治領(lǐng)域的公眾參與主要體現(xiàn)在基層選舉、信息公開、電視問政、城市公共項目聽證會等方面，這些行政方式的轉(zhuǎn)變強化了公眾在社會中的主體作用，同時也加強了對由于改革引起的訴求多樣化的合理引導(dǎo)，更加體現(xiàn)了“民主善治”和“公平原則”。大量事實證明公眾參與至少在以下三個方面改善了環(huán)境治理效果：一是公眾參與促進國家的環(huán)境立法，強化了職能部門的環(huán)境執(zhí)行，促使國家行動；二是公眾加強了對污染源頭的監(jiān)督和舉報，污染曝光加大了企業(yè)的污染成本，促使企業(yè)行動；三是公眾參與喚起和傳播的環(huán)保意識，提高了公眾社會學(xué)習和參與能力，促使公民行動?？傊?，公眾參與協(xié)調(diào)了政府、企業(yè)、民眾三者之間的環(huán)境利益關(guān)系，并逐步解決了中央、地方與企業(yè)之間的信息不對稱問題。
隨著公眾綠色需求不斷上升，參與環(huán)境治理的各方最終會達成共識，逐步建立和改善治理體系，引進和推廣前沿技術(shù)，豐富和拓展公眾參與的內(nèi)容與渠道。在未來更廣泛的公眾參與下，政府在環(huán)境沖突中解決問題和深化民主的能力也將隨之提升。但其前提條件是公眾具有足夠的參與意愿和能力，政府提供完善的渠道并對此足夠支持。因此，公眾的智慧和政府的決心將是公眾參與環(huán)境治理效率的決定性因素。
環(huán)境“三方共治”下公眾參與的模式選擇
當代中國的國家治理秉承“政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的理念，是有為政府、成熟社會和現(xiàn)代公民共同治理的格局（王巖、魏崇輝，2016）。得益于這樣的認知變化，中國未來環(huán)境治理模式將包含：政府嚴格的環(huán)境規(guī)制、企業(yè)綠色的生產(chǎn)發(fā)展和公眾廣泛的環(huán)境參與。
首先，政府承擔環(huán)境治理的主體責任，中央政府和地方政府治理決心的加強將對公眾參與提供更多支持。其次，可持續(xù)發(fā)展理念下企業(yè)生產(chǎn)管理方式的變革將以 “三方共治”環(huán)保體系作為理論指導(dǎo)和現(xiàn)實依據(jù)；最后，公眾意識覺醒和自愿參與將是“三方共治”體系最根本、最核心的動力。
這三者的關(guān)系奠定了環(huán)境“三方共治”體系的基礎(chǔ)（如圖4），形成了“預(yù)防源頭——控制過程——治理末端”的協(xié)同機制，嚴格按照事權(quán)劃分原則，為共同構(gòu)建“美麗中國”和生態(tài)中國持續(xù)發(fā)力。
政府模式：從被動善后到主動引導(dǎo)的中央和地方政府
中央和地方政府在環(huán)境治理中的關(guān)系：中央政府為謀求發(fā)展，必然會采取保證人口增長、發(fā)展實體產(chǎn)業(yè)、推動交通運輸?shù)冉?jīng)濟增長措施，環(huán)境污染便成為經(jīng)濟增長的非預(yù)期副產(chǎn)品，而地方政府更是以犧牲環(huán)境資源為代價以求在“政治競賽”中勝出。由此導(dǎo)致的信息不對稱和委托—代理問題將會嚴重阻礙環(huán)境治理效果。 ?政府環(huán)境治理模式的選擇：中央和地方政府間的博弈可通過改變官員晉升標準（強化綠色GDP）和加強公眾參與（監(jiān)管地方政府）來解決。當中央和地方政府“同心同德”追求環(huán)境目標時，便可通過“宣傳—組織—監(jiān)督—懲罰”這一機制解決監(jiān)管和執(zhí)法等一系列問題。
企業(yè)模式：尋求綠色技術(shù)創(chuàng)新變革的環(huán)保和非環(huán)保企業(yè)
環(huán)境污染的主要來源，是工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)制造過程中無限制的排放。在國外減排呼聲強烈和國內(nèi)公眾環(huán)境訴求的壓力下，政府和市場對于綠色技術(shù)的要求都在不斷上升。在嚴格的環(huán)境規(guī)制下，污染企業(yè)“搭便車”行為得到有效遏制。傳統(tǒng)企業(yè)要想在產(chǎn)業(yè)綠色變革中涅槃重生，尋求綠色技術(shù)創(chuàng)新變革迫在眉睫，而企業(yè)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵在于改善生產(chǎn)技術(shù)和提升管理水平。目前中國工業(yè)企業(yè)已經(jīng)呈現(xiàn)出綠色發(fā)展的兩個新特征：一方面為非環(huán)保產(chǎn)業(yè)綠色技術(shù)提升。在政府的全面監(jiān)督下，再加上生存競爭的壓力，迫使大中型工業(yè)企業(yè)科研投入持續(xù)增加，部分曾經(jīng)的污染源頭企業(yè)正在從資源消耗型轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展型。另一方面為環(huán)保產(chǎn)業(yè)朝陽崛起。環(huán)保產(chǎn)業(yè)主要是圍繞著杜絕、控制、減少污染源而發(fā)展起來的周邊產(chǎn)業(yè)。
公眾模式：從被動反應(yīng)到主動參與的普通民眾、環(huán)保機構(gòu)與大眾媒體
科學(xué)有效的“三方共治”體系既要讓民眾愿意對環(huán)境決策作出反應(yīng)，更要促使民眾參與到環(huán)境決策當中。對此，政府不但要激發(fā)民眾、機構(gòu)、媒體的環(huán)保意識，更要建立良好的回應(yīng)機制與司法保障機制，鼓勵民眾、機構(gòu)、媒體的環(huán)保行為，確保公眾參與的效率。
要實現(xiàn)“三方共治”有效運轉(zhuǎn)，公眾參與必須是全員、全方位、全過程參與。其一，參與主體至少包含所有利益相關(guān)者或其代表；其二，決策參與各方應(yīng)全面了解參與討論的所有信息；其三，整個參與過程應(yīng)表達公共價值、體現(xiàn)程序公平。
政治制度日益開放、壓力管制的變化以及精英階層的分化，使得中國環(huán)保組織越來越關(guān)注和參與環(huán)境事務(wù)，并逐漸發(fā)揮積極作用。為了更好發(fā)揮其環(huán)境治理的作用，中國的環(huán)保組織在符合國情基礎(chǔ)上應(yīng)更加注重培育以下能力：一是發(fā)展獨立化和專業(yè)化能力，提升權(quán)威性和正義性；二是發(fā)展與政府、民眾、媒體合作的能力，提升管理和組織水平；三是發(fā)展橫向交流與培養(yǎng)國際視野的能力，拓展業(yè)務(wù)空間，為決策提供前瞻性政策建議。
大眾媒體在環(huán)境治理中的功能和價值毋庸置疑，但仍需注意科學(xué)控制自媒體的輿情走勢，以防利益集團利用其誤導(dǎo)真相。同時要謹防“媒體腐敗”，防止企業(yè)操縱媒體以獲取額外收益（才國偉、邵志浩、徐信忠，2015）。大眾媒體只有為公眾利益代言，才能實現(xiàn)傳播信息和塑造價值的社會功能。
得益于受教育水平提升和信息技術(shù)變革，公眾能夠掌握信息，參與到社會生活的方方面面，并發(fā)揮其獨特優(yōu)勢。公眾參與機制在環(huán)境領(lǐng)域扮演著中央、企業(yè)與公眾三者之間的利益協(xié)調(diào)工具，這讓環(huán)境污染從一個強性對立問題轉(zhuǎn)變成一種柔性協(xié)商機制。因此，科學(xué)有效的公眾參與將是“三方共治”機制有效發(fā)揮的重要前提。
結(jié)論
公眾參與不僅是實現(xiàn)民主和實施“善治”的傳統(tǒng)方式，也是環(huán)境治理工具的重要補充，更是實現(xiàn)環(huán)境公平訴求的有效途徑。建立在命令和控制基礎(chǔ)上的一整套環(huán)境治理措施由于法律、經(jīng)濟、政治等各種因素的影響，效果并不顯著，而公眾參與環(huán)境治理正在發(fā)揮越來越重要的作用。環(huán)境信訪與突發(fā)環(huán)境事件數(shù)、專業(yè)環(huán)保機構(gòu)數(shù)、環(huán)境群體性事件與大眾媒體參與報道數(shù)的近20年的趨勢體現(xiàn)了公眾參與需求的快速增長，不同地域之間的公眾參與是一種持續(xù)的動態(tài)不平衡的過程，呈現(xiàn)出時間和空間上的差異。公眾參與內(nèi)容與渠道的擴展使得環(huán)境治理效果明顯改善，而公眾參與環(huán)境治理的效率則取決于民眾的受教育水平和政府的治理決心。科學(xué)有效的公眾參與將促進政府主導(dǎo)下的“三方共治”機制有效發(fā)揮，極大改善環(huán)境現(xiàn)狀以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
嚴重的環(huán)境污染不能簡單歸結(jié)于中國快速工業(yè)化、國內(nèi)人口增長的消費驅(qū)動以及全球市場對“中國制造”的需求，中國內(nèi)部的政治力量和經(jīng)濟力量的相生相制才是其最根本原因。在建設(shè)“美麗中國”的戰(zhàn)略背景下，應(yīng)科學(xué)把握當今世界和當代中國的發(fā)展趨勢，積極響應(yīng)急速上升的綠色需求，不斷強化綠色發(fā)展觀念，借助普通民眾、專業(yè)環(huán)保機構(gòu)、大眾媒體等各方力量進行環(huán)境治理，緩減在發(fā)展過程中出現(xiàn)的環(huán)境污染問題，以鞏固政治經(jīng)濟領(lǐng)域改革的成果。
綜合各種因素，成就綠色中國的關(guān)鍵在于：一是中央政府持之以恒的決心，地方發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變和對環(huán)保政策的嚴格執(zhí)行；二是更加廣泛有效的公眾參與環(huán)境治理。簡而言之，政府的決心和民眾的智慧將會是公眾參與環(huán)境有效治理的核心邏輯。
【本文作者為華中師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院教授】
責編：賀勝蘭 / 楊 陽