2018年11月6—7日，習(xí)近平總書(shū)記在上?？疾鞎r(shí)強(qiáng)調(diào)要“加快提升城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力，更好為全國(guó)改革發(fā)展大局服務(wù)”。11月29日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》，指出“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時(shí)代國(guó)家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分”，以及“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，推動(dòng)河北雄安新區(qū)和北京城市副中心建設(shè)”。
目前中國(guó)新型城鎮(zhèn)化特征是以城市群建設(shè)為核心，打造中心城市或核心區(qū)域，帶動(dòng)周邊城市共同發(fā)展的模式和格局。雄安新區(qū)建設(shè)是深圳特區(qū)、上海浦東新區(qū)后，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的新戰(zhàn)略，是推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的“樣板間”、區(qū)域協(xié)作發(fā)展的示范區(qū)、開(kāi)放發(fā)展引領(lǐng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的先行試點(diǎn)區(qū)。城市能級(jí)作為城市群中城市級(jí)別劃分的重要依據(jù)，在促進(jìn)城市群協(xié)同發(fā)展，提高其輻射帶動(dòng)力和影響力，提升城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用。京津冀城市群發(fā)展水平取決于其包含城市的能級(jí)水平，城市能級(jí)水平提升會(huì)帶動(dòng)整個(gè)城市群發(fā)展水平提升。京津冀城市群是由北京和天津中心城市、通州副中心和雄安新區(qū)、一般城市共同組成的城市網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，通過(guò)城市間資源整合，整個(gè)京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的力量會(huì)高于各城市能級(jí)的簡(jiǎn)單疊加，能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的集散功能。
雄安新區(qū)城市能級(jí)提升的戰(zhàn)略意義
雄安新區(qū)位于北京、天津和保定腹地，處于京滬、京九、京廣三大交通線的中心位置，開(kāi)發(fā)程度較低，資源環(huán)境的承載力強(qiáng)，具有眾多歷史文化資源，以及較強(qiáng)的文化底蘊(yùn)和文化張力。其戰(zhàn)略地位逐漸凸顯，是打造現(xiàn)代化世界級(jí)城市群、促進(jìn)京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出，“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)”?！逗颖毙郯残聟^(qū)規(guī)劃綱要》明確指出雄安新區(qū)的發(fā)展定位是，要建設(shè)成為高水平社會(huì)主義現(xiàn)代化城市、京津冀世界級(jí)城市群的重要一極、現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的新引擎、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的全國(guó)樣板。
對(duì)京津冀城市群與長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群的發(fā)展能力進(jìn)行比較，京津冀城市群發(fā)展最大的問(wèn)題是均衡性問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，由于河北省缺乏大城市，大量的人口和資源集聚到京津地區(qū)，造成大城市病的同時(shí)，也削弱了河北發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年底河北省有39個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，60多個(gè)省級(jí)貧困縣，圍繞京津地區(qū)形成一個(gè)C型貧困帶。河北省在科技創(chuàng)新、城市建設(shè)、公共服務(wù)供給方面也存在明顯的劣勢(shì)。京津地區(qū)對(duì)河北省的虹吸效應(yīng)明顯，再加上逐漸惡化的環(huán)境質(zhì)量，使得京津冀城市群在晉升為世界城市群的過(guò)程中面臨著很多的阻礙。根據(jù)2018年10月發(fā)布的《2018年五大城市群分析報(bào)告》，通過(guò)總結(jié)1978年以來(lái)長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀地區(qū)的區(qū)域政策規(guī)劃可知，珠三角的發(fā)展最為領(lǐng)先，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率高，政府債壓力低，環(huán)境質(zhì)量高，憑借港口優(yōu)勢(shì)，在工業(yè)發(fā)展和出口拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)方面實(shí)力較強(qiáng)，科研投入力度較大；長(zhǎng)三角的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力最好，經(jīng)濟(jì)體量、財(cái)政支出和人口密度等方面排名靠前，服務(wù)業(yè)發(fā)展迅猛，消費(fèi)實(shí)力強(qiáng)，金融實(shí)力、科研投入和港口運(yùn)力也較為領(lǐng)先；而京津冀地區(qū)相比較而言先天優(yōu)勢(shì)略差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r分化明顯，人口密度大但平均房?jī)r(jià)較高，人均GDP偏低，在生產(chǎn)端服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)靠前，但需求端明顯后勁不足，京津地區(qū)的金融實(shí)力和科研投入排名靠前，環(huán)境問(wèn)題卻是最大的短板。
根據(jù)國(guó)外城市群發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，治理“大城市病”、促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的一條途徑為建設(shè)新城，形成“反磁力中心”。雄安新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)是疏解北京的非首都功能，救治京津冀城市群城市病，突破中國(guó)改革困局的重要舉措。提升雄安新區(qū)城市能級(jí)是提高雄安新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量的重要途徑，是促進(jìn)京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的可靠動(dòng)力。通過(guò)實(shí)施提升雄安新區(qū)城市能級(jí)的新途徑和新方法，進(jìn)一步提升雄安新區(qū)的綜合影響力和輻射帶動(dòng)作用，助力京津冀城市群的協(xié)同發(fā)展，成為京津冀世界級(jí)城市群的一個(gè)重要支點(diǎn)和引擎。雄安新區(qū)城市能級(jí)的提升對(duì)疏解北京非首都功能，調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)京津冀城市群協(xié)同發(fā)展有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
雄安新區(qū)建設(shè)面臨的難題
一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低。2017年，雄安新區(qū)所屬雄縣、安新縣、容城縣國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）分別為110.3、62、64.2億元，所屬保定市GDP為3220億元，整個(gè)河北省的GDP為35964億元，而北京市和天津市的GDP分別為28000和18595億元。雄安新區(qū)所屬河北省相較于北京、天津地區(qū)生產(chǎn)力水平較低，受到北京、天津“虹吸效應(yīng)”明顯，區(qū)域內(nèi)合作優(yōu)勢(shì)不足，要素流動(dòng)不暢。
二是區(qū)位的資源集聚能力不足。雄安新區(qū)位于京津冀城市群腹地，屬于內(nèi)陸地區(qū)，先天優(yōu)勢(shì)資源不強(qiáng)。靠近北京、天津兩大核心城市，又緊鄰石家莊、廊坊、保定等中等城市，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人才的集聚能力較弱，如果依靠行政的力量將資源強(qiáng)行予以配置，其資源的自利用和自循環(huán)能力將大大減弱，從而影響新區(qū)建設(shè)的生命力，不利于城市能級(jí)的提升。
三是生態(tài)修復(fù)與治理形勢(shì)嚴(yán)峻。首先是水資源供給不足，雄安新區(qū)的地表水資源較少，主要依托于白洋淀，水資源開(kāi)采嚴(yán)重。其次目前生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱，白洋淀濕地生態(tài)不斷退化，生物多樣性降低。雄安新區(qū)的污染問(wèn)題由來(lái)已久，主要污染源為初級(jí)加工企業(yè)的廢棄物排放和居民生活垃圾的隨意處理。如白洋淀淀區(qū)約有二十個(gè)行政村約十萬(wàn)人口，每天產(chǎn)生的生活污水往往直接排入淀區(qū)。
四是城區(qū)建設(shè)困難重重。目前雄安新區(qū)城區(qū)建設(shè)存在“功能缺失”“機(jī)能虛弱”等問(wèn)題。在住房盲目建設(shè)的同時(shí)，相應(yīng)的配套設(shè)施卻沒(méi)有跟上，道路、學(xué)校（尤其是幼兒園、小學(xué)、中學(xué)）、診所或醫(yī)院、購(gòu)物場(chǎng)所、排水系統(tǒng)、水電氣供應(yīng)、綠化等必要的城市設(shè)施缺失或不足。隨著城市規(guī)模的不斷增長(zhǎng)，技能虛弱使得城市病的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，具體體現(xiàn)為交通擁擠、環(huán)境污染、社會(huì)管理混亂等問(wèn)題，導(dǎo)致城市的環(huán)境承載力和支撐能力下降。
提升雄安新區(qū)城市能級(jí)的建議
首先，打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，構(gòu)建現(xiàn)代化管理體系、一流的現(xiàn)代管理模式，為雄安新區(qū)城市能級(jí)的提升奠定基礎(chǔ)。按照“北城、中苑、南淀”的總體空間格局，秉承高端、先進(jìn)、生態(tài)、適度留白的設(shè)計(jì)理念，規(guī)范新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，制定合理的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范，建立健全規(guī)范的監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度。推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，通過(guò)多途徑擴(kuò)大有效的投資規(guī)模，加大對(duì)重點(diǎn)商圈和重點(diǎn)項(xiàng)目改造和建設(shè)的重視程度。在深化放管服改革的背景下，實(shí)施大部門(mén)制和扁平化管理，減少審批程序、優(yōu)化審批流程、提高審批效率，激發(fā)雄安新區(qū)投資建設(shè)的活力。大力引進(jìn)和培育高素質(zhì)的國(guó)際化專(zhuān)業(yè)人才，建立人才招聘培訓(xùn)平臺(tái)，建立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，推動(dòng)資本等科創(chuàng)要素自由流動(dòng)。
其次，建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展引領(lǐng)區(qū)和綜合改革試驗(yàn)區(qū)，推動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立高端服務(wù)業(yè)的優(yōu)勢(shì)企業(yè)，在信息技術(shù)、醫(yī)藥健康、電子商務(wù)等領(lǐng)域發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。在信息技術(shù)方面，搭建人工智能開(kāi)放平臺(tái)，注重區(qū)塊鏈、太赫茲等高端技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用。在醫(yī)藥健康領(lǐng)域，推行大健康工程，對(duì)腦科學(xué)、基因工程等生物醫(yī)藥高端技術(shù)加以支持，幫助相關(guān)企業(yè)克服發(fā)展瓶頸，帶動(dòng)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的出現(xiàn)。在電子商務(wù)領(lǐng)域，加快建立電子商務(wù)的試驗(yàn)區(qū)，提高電子商務(wù)的創(chuàng)新要素集聚能力，培育數(shù)字產(chǎn)業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。在產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)行業(yè)的升級(jí)改造，推動(dòng)智能整合的應(yīng)用。發(fā)揮高校在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的重要作用，建立國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，承接北京天津著名高校建立分校、分院，加強(qiáng)科研院所與企業(yè)的合作，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)教的深度融合。產(chǎn)業(yè)行業(yè)間區(qū)域協(xié)作，互相聯(lián)動(dòng)，為提升城市能級(jí)提供合力。
第三，優(yōu)化淀區(qū)生態(tài)環(huán)境，提升自我修復(fù)能力。按照《綱要》中提到“一淀、三帶、九片、多廊”生態(tài)格局規(guī)劃新區(qū)的生態(tài)環(huán)境，提高森林覆蓋率、城區(qū)綠化面積，充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)自然要素的先天優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，注重環(huán)境治理，鼓勵(lì)新能源在各行業(yè)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)機(jī)動(dòng)車(chē)燃料由化石能源向新能源的轉(zhuǎn)換，提升碳匯能力，改善大氣質(zhì)量，構(gòu)建綠色城市基礎(chǔ)設(shè)施體系，提升水資源、電力資源、燃?xì)赓Y源和地?zé)豳Y源的精細(xì)化智能化管理水平，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)的智能管理，推進(jìn)節(jié)能環(huán)保市政發(fā)展方式，為未來(lái)可能出現(xiàn)的“大城市病”減負(fù)，有效排除潛在生態(tài)危機(jī)與壓力，打造綠色城市，擴(kuò)大雄安新區(qū)城市環(huán)境的承載力。
第四，推進(jìn)城市智能化建設(shè)，加強(qiáng)智能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市的數(shù)字化、信息化管理。提高城市公共資源配置的有效性和便民性，建立全方位的城市安全監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的及時(shí)響應(yīng)。推行智能化的電子政務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)民眾需求的精準(zhǔn)匹配。健全智能民生服務(wù)，針對(duì)百姓關(guān)心的教育醫(yī)療等基礎(chǔ)公共服務(wù)打造智能化的信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的精準(zhǔn)匹配。同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)新區(qū)交通系統(tǒng)建設(shè)。區(qū)域間，積極融入京津冀城市群發(fā)展的大格局中，實(shí)現(xiàn)交通設(shè)施與周邊地區(qū)的連通；區(qū)域內(nèi)，加強(qiáng)城市間綜合布局，合理布局交通樞紐，有序布設(shè)交通設(shè)施，實(shí)現(xiàn)多種交通方式的無(wú)縫承接。建立多層級(jí)高質(zhì)量的公交系統(tǒng)，營(yíng)造舒適慢出行系統(tǒng)，回歸城市交通為人服務(wù)的本源。推進(jìn)交通系統(tǒng)的智能化，以物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、移動(dòng)互聯(lián)等技術(shù)為依托，實(shí)現(xiàn)交通網(wǎng)、信息網(wǎng)、能源網(wǎng)“三網(wǎng)合一”體系，探索智能駕駛的示范應(yīng)用，智能協(xié)管的推廣普及，充分發(fā)揮雄安新區(qū)在建設(shè)智慧城市的融合性與先進(jìn)性。
第五，構(gòu)建多層級(jí)公共服務(wù)體系，形成人性化的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。圍繞社區(qū)中心打造15分鐘生活圈，建立集教育、文體、衛(wèi)生、物流、商貿(mào)等多功能為一體的服務(wù)集中區(qū)，配套建設(shè)學(xué)校、文化站、健身場(chǎng)、衛(wèi)生院、快遞集散站、敬老院等公共服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)公交、地鐵的便民通達(dá)。引入國(guó)內(nèi)外優(yōu)質(zhì)教育資源、醫(yī)療資源，統(tǒng)籌文化要素資源，開(kāi)展全民健身計(jì)劃，提升群眾的獲得感和幸福感。明確“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒”的住房定位，建立多層次高效率的住房供給與保障政策，從體制機(jī)制、發(fā)展模式等方面創(chuàng)新措施，確保政策配套、落地。
最后，提高地方治理創(chuàng)新能力，促進(jìn)社會(huì)多元參與。建立雄安新區(qū)各城市層級(jí)政府協(xié)同合作的頂層設(shè)計(jì)機(jī)制，提升在空間規(guī)劃、城市管理和運(yùn)管交通方面的協(xié)調(diào)管理力度。充分運(yùn)用數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，結(jié)合物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)、人工智能、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等新型技術(shù)，提高電子政務(wù)的利用比重，使得地方治理更加精細(xì)化與便民化。將決策對(duì)象的意見(jiàn)充分納入政府決策，針對(duì)社會(huì)利益矛盾與沖突問(wèn)題，以公民權(quán)利與利益的實(shí)現(xiàn)作為導(dǎo)向，引入多中心治理和民主治理等現(xiàn)代創(chuàng)新治理模式，健全公民參與治理機(jī)制，重視公眾在公共需求方面的變化，提供滿足公眾需求的“準(zhǔn)確”公共服務(wù)。
【本文作者為天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授；本文成果得到了國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（71874120）、教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目（16YJC630051）、天津市科技發(fā)展戰(zhàn)略研究計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（17ZLZLZF02000）、天津市教委社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目（2017JWZD02）、天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題（TJGL16-016）的資助，在此鳴謝】
責(zé)編：趙博藝 / 蔡圣楠