2018年11月6—7日，習近平總書記在上海考察時強調要“加快提升城市能級和核心競爭力，更好為全國改革發(fā)展大局服務”。11月29日，國務院發(fā)布《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》，指出“實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略是新時代國家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成部分”，以及“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協(xié)同發(fā)展，調整區(qū)域經(jīng)濟結構和空間結構，推動河北雄安新區(qū)和北京城市副中心建設”。
目前中國新型城鎮(zhèn)化特征是以城市群建設為核心，打造中心城市或核心區(qū)域，帶動周邊城市共同發(fā)展的模式和格局。雄安新區(qū)建設是深圳特區(qū)、上海浦東新區(qū)后，促進京津冀協(xié)同發(fā)展的新戰(zhàn)略，是推動區(qū)域高質量發(fā)展的“樣板間”、區(qū)域協(xié)作發(fā)展的示范區(qū)、開放發(fā)展引領創(chuàng)新驅動的先行試點區(qū)。城市能級作為城市群中城市級別劃分的重要依據(jù)，在促進城市群協(xié)同發(fā)展，提高其輻射帶動力和影響力，提升城市群經(jīng)濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用。京津冀城市群發(fā)展水平取決于其包含城市的能級水平，城市能級水平提升會帶動整個城市群發(fā)展水平提升。京津冀城市群是由北京和天津中心城市、通州副中心和雄安新區(qū)、一般城市共同組成的城市網(wǎng)絡系統(tǒng)，通過城市間資源整合，整個京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的力量會高于各城市能級的簡單疊加，能夠最大限度地實現(xiàn)經(jīng)濟的集散功能。
雄安新區(qū)城市能級提升的戰(zhàn)略意義
雄安新區(qū)位于北京、天津和保定腹地，處于京滬、京九、京廣三大交通線的中心位置，開發(fā)程度較低，資源環(huán)境的承載力強，具有眾多歷史文化資源，以及較強的文化底蘊和文化張力。其戰(zhàn)略地位逐漸凸顯，是打造現(xiàn)代化世界級城市群、促進京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。習近平總書記在十九大報告中指出，“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點規(guī)劃、高標準建設雄安新區(qū)”?！逗颖毙郯残聟^(qū)規(guī)劃綱要》明確指出雄安新區(qū)的發(fā)展定位是，要建設成為高水平社會主義現(xiàn)代化城市、京津冀世界級城市群的重要一極、現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的新引擎、推動高質量發(fā)展的全國樣板。
對京津冀城市群與長三角城市群、珠三角城市群的發(fā)展能力進行比較，京津冀城市群發(fā)展最大的問題是均衡性問題。長期以來，由于河北省缺乏大城市，大量的人口和資源集聚到京津地區(qū)，造成大城市病的同時，也削弱了河北發(fā)展的內(nèi)生動力。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底河北省有39個國家級貧困縣，60多個省級貧困縣，圍繞京津地區(qū)形成一個C型貧困帶。河北省在科技創(chuàng)新、城市建設、公共服務供給方面也存在明顯的劣勢。京津地區(qū)對河北省的虹吸效應明顯，再加上逐漸惡化的環(huán)境質量，使得京津冀城市群在晉升為世界城市群的過程中面臨著很多的阻礙。根據(jù)2018年10月發(fā)布的《2018年五大城市群分析報告》，通過總結1978年以來長三角、珠三角和京津冀地區(qū)的區(qū)域政策規(guī)劃可知，珠三角的發(fā)展最為領先，經(jīng)濟增長效率高，政府債壓力低，環(huán)境質量高，憑借港口優(yōu)勢，在工業(yè)發(fā)展和出口拉動經(jīng)濟方面實力較強，科研投入力度較大；長三角的綜合經(jīng)濟實力最好，經(jīng)濟體量、財政支出和人口密度等方面排名靠前，服務業(yè)發(fā)展迅猛，消費實力強，金融實力、科研投入和港口運力也較為領先；而京津冀地區(qū)相比較而言先天優(yōu)勢略差，經(jīng)濟發(fā)展狀況分化明顯，人口密度大但平均房價較高，人均GDP偏低，在生產(chǎn)端服務業(yè)發(fā)展相對靠前，但需求端明顯后勁不足，京津地區(qū)的金融實力和科研投入排名靠前，環(huán)境問題卻是最大的短板。
根據(jù)國外城市群發(fā)展經(jīng)驗，治理“大城市病”、促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展的一條途徑為建設新城，形成“反磁力中心”。雄安新區(qū)的規(guī)劃建設是疏解北京的非首都功能，救治京津冀城市群城市病，突破中國改革困局的重要舉措。提升雄安新區(qū)城市能級是提高雄安新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展質量的重要途徑，是促進京津冀城市群協(xié)同發(fā)展的可靠動力。通過實施提升雄安新區(qū)城市能級的新途徑和新方法，進一步提升雄安新區(qū)的綜合影響力和輻射帶動作用，助力京津冀城市群的協(xié)同發(fā)展，成為京津冀世界級城市群的一個重要支點和引擎。雄安新區(qū)城市能級的提升對疏解北京非首都功能，調整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結構，促進京津冀城市群協(xié)同發(fā)展有重大的現(xiàn)實意義。
雄安新區(qū)建設面臨的難題
一是經(jīng)濟發(fā)展水平偏低。2017年，雄安新區(qū)所屬雄縣、安新縣、容城縣國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）分別為110.3、62、64.2億元，所屬保定市GDP為3220億元，整個河北省的GDP為35964億元，而北京市和天津市的GDP分別為28000和18595億元。雄安新區(qū)所屬河北省相較于北京、天津地區(qū)生產(chǎn)力水平較低，受到北京、天津“虹吸效應”明顯，區(qū)域內(nèi)合作優(yōu)勢不足，要素流動不暢。
二是區(qū)位的資源集聚能力不足。雄安新區(qū)位于京津冀城市群腹地，屬于內(nèi)陸地區(qū)，先天優(yōu)勢資源不強。靠近北京、天津兩大核心城市，又緊鄰石家莊、廊坊、保定等中等城市，經(jīng)濟活動和人才的集聚能力較弱，如果依靠行政的力量將資源強行予以配置，其資源的自利用和自循環(huán)能力將大大減弱，從而影響新區(qū)建設的生命力，不利于城市能級的提升。
三是生態(tài)修復與治理形勢嚴峻。首先是水資源供給不足，雄安新區(qū)的地表水資源較少，主要依托于白洋淀，水資源開采嚴重。其次目前生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱，白洋淀濕地生態(tài)不斷退化，生物多樣性降低。雄安新區(qū)的污染問題由來已久，主要污染源為初級加工企業(yè)的廢棄物排放和居民生活垃圾的隨意處理。如白洋淀淀區(qū)約有二十個行政村約十萬人口，每天產(chǎn)生的生活污水往往直接排入淀區(qū)。
四是城區(qū)建設困難重重。目前雄安新區(qū)城區(qū)建設存在“功能缺失”“機能虛弱”等問題。在住房盲目建設的同時，相應的配套設施卻沒有跟上，道路、學校（尤其是幼兒園、小學、中學）、診所或醫(yī)院、購物場所、排水系統(tǒng)、水電氣供應、綠化等必要的城市設施缺失或不足。隨著城市規(guī)模的不斷增長，技能虛弱使得城市病的問題逐漸顯現(xiàn)，具體體現(xiàn)為交通擁擠、環(huán)境污染、社會管理混亂等問題，導致城市的環(huán)境承載力和支撐能力下降。
提升雄安新區(qū)城市能級的建議
首先，打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，構建現(xiàn)代化管理體系、一流的現(xiàn)代管理模式，為雄安新區(qū)城市能級的提升奠定基礎。按照“北城、中苑、南淀”的總體空間格局，秉承高端、先進、生態(tài)、適度留白的設計理念，規(guī)范新區(qū)的規(guī)劃建設，制定合理的建設標準與技術規(guī)范，建立健全規(guī)范的監(jiān)督問責制度。推動項目建設，通過多途徑擴大有效的投資規(guī)模，加大對重點商圈和重點項目改造和建設的重視程度。在深化放管服改革的背景下，實施大部門制和扁平化管理，減少審批程序、優(yōu)化審批流程、提高審批效率，激發(fā)雄安新區(qū)投資建設的活力。大力引進和培育高素質的國際化專業(yè)人才，建立人才招聘培訓平臺，建立產(chǎn)業(yè)引導基金，推動資本等科創(chuàng)要素自由流動。
其次，建設創(chuàng)新發(fā)展引領區(qū)和綜合改革試驗區(qū)，推動高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立高端服務業(yè)的優(yōu)勢企業(yè)，在信息技術、醫(yī)藥健康、電子商務等領域發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。在信息技術方面，搭建人工智能開放平臺，注重區(qū)塊鏈、太赫茲等高端技術的研發(fā)與應用。在醫(yī)藥健康領域，推行大健康工程，對腦科學、基因工程等生物醫(yī)藥高端技術加以支持，幫助相關企業(yè)克服發(fā)展瓶頸，帶動新的經(jīng)濟增長點的出現(xiàn)。在電子商務領域，加快建立電子商務的試驗區(qū)，提高電子商務的創(chuàng)新要素集聚能力，培育數(shù)字產(chǎn)業(yè)的核心競爭力。在產(chǎn)業(yè)升級方面，實現(xiàn)傳統(tǒng)行業(yè)的升級改造，推動智能整合的應用。發(fā)揮高校在科技創(chuàng)新領域的重要作用，建立國家重點實驗室，承接北京天津著名高校建立分校、分院，加強科研院所與企業(yè)的合作，實現(xiàn)產(chǎn)教的深度融合。產(chǎn)業(yè)行業(yè)間區(qū)域協(xié)作，互相聯(lián)動，為提升城市能級提供合力。
第三，優(yōu)化淀區(qū)生態(tài)環(huán)境，提升自我修復能力。按照《綱要》中提到“一淀、三帶、九片、多廊”生態(tài)格局規(guī)劃新區(qū)的生態(tài)環(huán)境，提高森林覆蓋率、城區(qū)綠化面積，充分發(fā)揮優(yōu)質自然要素的先天優(yōu)勢。同時，注重環(huán)境治理，鼓勵新能源在各行業(yè)的應用，實現(xiàn)機動車燃料由化石能源向新能源的轉換，提升碳匯能力，改善大氣質量，構建綠色城市基礎設施體系，提升水資源、電力資源、燃氣資源和地熱資源的精細化智能化管理水平，實現(xiàn)管網(wǎng)的智能管理，推進節(jié)能環(huán)保市政發(fā)展方式，為未來可能出現(xiàn)的“大城市病”減負，有效排除潛在生態(tài)危機與壓力，打造綠色城市，擴大雄安新區(qū)城市環(huán)境的承載力。
第四，推進城市智能化建設，加強智能基礎設施建設，實現(xiàn)城市的數(shù)字化、信息化管理。提高城市公共資源配置的有效性和便民性，建立全方位的城市安全監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)應急管理的及時響應。推行智能化的電子政務，實現(xiàn)對民眾需求的精準匹配。健全智能民生服務，針對百姓關心的教育醫(yī)療等基礎公共服務打造智能化的信息共享平臺，實現(xiàn)服務的精準匹配。同時進一步加強新區(qū)交通系統(tǒng)建設。區(qū)域間，積極融入京津冀城市群發(fā)展的大格局中，實現(xiàn)交通設施與周邊地區(qū)的連通；區(qū)域內(nèi)，加強城市間綜合布局，合理布局交通樞紐，有序布設交通設施，實現(xiàn)多種交通方式的無縫承接。建立多層級高質量的公交系統(tǒng)，營造舒適慢出行系統(tǒng)，回歸城市交通為人服務的本源。推進交通系統(tǒng)的智能化，以物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、移動互聯(lián)等技術為依托，實現(xiàn)交通網(wǎng)、信息網(wǎng)、能源網(wǎng)“三網(wǎng)合一”體系，探索智能駕駛的示范應用，智能協(xié)管的推廣普及，充分發(fā)揮雄安新區(qū)在建設智慧城市的融合性與先進性。
第五，構建多層級公共服務體系，形成人性化的公共服務網(wǎng)絡。圍繞社區(qū)中心打造15分鐘生活圈，建立集教育、文體、衛(wèi)生、物流、商貿(mào)等多功能為一體的服務集中區(qū)，配套建設學校、文化站、健身場、衛(wèi)生院、快遞集散站、敬老院等公共服務設施，實現(xiàn)公交、地鐵的便民通達。引入國內(nèi)外優(yōu)質教育資源、醫(yī)療資源，統(tǒng)籌文化要素資源，開展全民健身計劃，提升群眾的獲得感和幸福感。明確“房子是用來住的、不是用來炒”的住房定位，建立多層次高效率的住房供給與保障政策，從體制機制、發(fā)展模式等方面創(chuàng)新措施，確保政策配套、落地。
最后，提高地方治理創(chuàng)新能力，促進社會多元參與。建立雄安新區(qū)各城市層級政府協(xié)同合作的頂層設計機制，提升在空間規(guī)劃、城市管理和運管交通方面的協(xié)調管理力度。充分運用數(shù)據(jù)優(yōu)勢，結合物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)、人工智能、大數(shù)據(jù)和云計算等新型技術，提高電子政務的利用比重，使得地方治理更加精細化與便民化。將決策對象的意見充分納入政府決策，針對社會利益矛盾與沖突問題，以公民權利與利益的實現(xiàn)作為導向，引入多中心治理和民主治理等現(xiàn)代創(chuàng)新治理模式，健全公民參與治理機制，重視公眾在公共需求方面的變化，提供滿足公眾需求的“準確”公共服務。
【本文作者為天津大學管理與經(jīng)濟學部公共管理學院副院長、教授；本文成果得到了國家自然科學基金面上項目（71874120）、教育部人文社會科學研究青年項目（16YJC630051）、天津市科技發(fā)展戰(zhàn)略研究計劃重點項目（17ZLZLZF02000）、天津市教委社會科學重大項目（2017JWZD02）、天津市哲學社會科學規(guī)劃課題（TJGL16-016）的資助，在此鳴謝】
責編：趙博藝 / 蔡圣楠