長期以來，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政管理體制改革進程與鎮(zhèn)域經(jīng)濟快速發(fā)展密不可分，經(jīng)濟社會管理的需求遠遠超過了傳統(tǒng)管理體制賦予鎮(zhèn)政府的管理能力和范圍。為更好地促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，解決傳統(tǒng)管理體制對于經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的制度約束，徹底擺脫“小馬拉大車”的管理和服務困境，中央政府在“長期試點多方改革”的基礎上，提出了《關于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實。盡管這次改革依然是一個“試點”路上的改革，但改革的范圍和廣度已經(jīng)大大拓展。這次改革不僅增加了基層政府管理權責配置的彈性空間，還從體制上更新了基層政府的管理能力和服務方式，為促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展提供了更加優(yōu)化的體制機制保障。從府際關系的視角來看，中央政府在增強國家治理能力和建立健全社會治理體系的改革進程中，不僅止步于自上而下的中央與地方政府的職責劃分，更為重要的是同步采用自下而上的基層政府“破頸改革”，將“強鎮(zhèn)擴權”與“擴權強鎮(zhèn)”有機結合起來，提高了政府管理與社會發(fā)展之間的互適性，具有更加重要的政府發(fā)展意義。
經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革賦予傳統(tǒng)體制更加現(xiàn)代的制度空間
當前，很多學者和實踐工作者，將這次經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革的意義彰顯在“擴權”和“權力下放”上。應當注意，此“擴權”非彼“擴權”，這是中國政府在現(xiàn)有制度框架下的“內(nèi)生式”改革，因為實現(xiàn)鎮(zhèn)政府權力擴充的真正基礎，同時也是傳統(tǒng)集權體制的制度基礎，是我們長期以來依存的“職責同構”體制。
《地方人大及政府組織法》第60條（七）項規(guī)定，鎮(zhèn)政府應“辦理上級人民政府交辦的其他事項”。“交辦事項”的規(guī)定被認為是中國政府間關系長期呈現(xiàn)“上下對口，左右對齊”特征的主要兜底性制度。過去交辦事項的主動權掌握在上級政府，交辦事項的領域和具體環(huán)節(jié)，乃至具體的人財物一概由上級政府決定。從具體執(zhí)行的結果來看，單方向的上級交辦，往往導致“權力上收，責任下放”。特別是針對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)來講，迅速膨脹的人口規(guī)模和社會管理需求被高企的經(jīng)濟增長所掩飾。上級政府依照傳統(tǒng)體制財力上收、管理責任下放，直接導致這些經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)在很長的一段時間內(nèi)呈現(xiàn)出“經(jīng)濟發(fā)展的巨人，社會管理的矮子”的畸形發(fā)展，這也是經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革所要解決的主要癥結之一。
《意見》的提出，將這條傳統(tǒng)制度的“反向使用”徹底突顯出來，并賦予其更加積極的現(xiàn)代改革意義。這次改革，中央政府明文規(guī)定，“重點強化發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、提供公共服務、加強社會管理和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設等職能，完善基層政府功能。理順縣（市、區(qū)、旗）和經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的關系，做到權責相稱”。“按照事權和支出責任相適應的原則，逐步明確經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府事權和支出責任。上級政府對下放給經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的事權，要給予相應財力支持。應由上級政府承擔的支出責任，不得轉移給經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府承擔。”
“權責一致”“事權與財力相匹配”等現(xiàn)代管理理念就此得到充分的貫徹。從辦理交辦事項逐步轉變?yōu)槁男斜炯壵芾頇嘭?，是通過縣鎮(zhèn)協(xié)商，以政府文件的契約方式實現(xiàn)的。傳統(tǒng)的“交辦”被拓展為更加透明的“委托代理”，并且以權力清單的方式固定下來，減少了交辦的隨意性。值得注意的是，“職責同構”長期以來被認為是導致權力集中向上的主要制度結構，但在這次改革中，政府實際上挖掘了該制度性特征的另一個側面，即方便權責適時下放。同時，這次權力下放與改革開放初期的“集分改革”最大的不同，在于不是簡單的打包整體下放，而是有條件、有重點地“內(nèi)部異構”式改革，這將為中國政府間關系的合理調(diào)整提供有效的實踐性思路。
經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革立足彌補城鄉(xiāng)管理差距
根據(jù)中編辦指定的各地經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制的試點改革實踐來看，在短時間內(nèi)補齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務和社會管理的短板是改革的重中之重。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度來看，事關縣域經(jīng)濟的總量和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，縣鎮(zhèn)兩級政府合作大于競爭。從基層公務員的精力投入和能力提升來講，在經(jīng)濟發(fā)展領域長期經(jīng)受市場經(jīng)濟的洗禮，相對一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府表現(xiàn)較好。需要注意的是，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政管理水平和公共服務供給水平相對較低，主要受限于傳統(tǒng)的行政管理體制的層級分工和城鄉(xiāng)二元分割。
城鄉(xiāng)二元分割體制的存在，直接導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理資源的人均配置遠低于人口規(guī)模相同的縣級市或市轄區(qū)，這是束縛經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)提升公共管理能力和公共服務供給水平的主要制度性約束，也是未來改革的著力點。過去很長的一段時間內(nèi)，無法撼動傳統(tǒng)體制的主要原因在于對于外來務工人員的去留存在左右搖擺不定的政策取向。當基層政府的社會管理和服務的統(tǒng)計口徑從戶籍人口變?yōu)槌Ｗ∪丝谥畷r，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的社會管理資源配置的擴充便成為必然，這也是新型城市化健康發(fā)展的應有之意。
可喜的是，在中央政府支持下，義務教育領域率先實現(xiàn)了城鄉(xiāng)并軌。2014年中央編辦發(fā)〔2014〕72號文件將原來的縣鎮(zhèn)、農(nóng)村中小學教職工編制標準統(tǒng)一到城市標準，在教育資源配置上真正實現(xiàn)了城鄉(xiāng)并軌，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共服務資源配置標準的統(tǒng)一。此外，2016年，在計劃生育管理方面，獨生子女傷殘、死亡家庭扶助標準也實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一。不過，其他公共管理和公共服務領域的城鄉(xiāng)二元體制依然存在，需要進一步調(diào)整。
在經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政管理體制改革中，鎮(zhèn)政府在具體履責方面由傳統(tǒng)的“二傳手”變?yōu)?ldquo;新型主攻手”。面對中央政府提出的改革任務，以及與之相配套的較為完備的實施方案，基層政府管理能力較弱的問題更加突出，不是僅僅依靠鎮(zhèn)級加強領導和擴充人手等短時間內(nèi)就能夠有效解決的。今后彌補城鄉(xiāng)管理差距，實現(xiàn)精細化治理的路徑主要包括以下三個方面：
突出規(guī)劃引領，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。面臨人口眾多，基礎設施建設薄弱的困局，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)首先要突出區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展領頭羊的地位，積極吸納國內(nèi)外高水平的專業(yè)規(guī)劃成果。同時，針對人口與資源、經(jīng)濟發(fā)展與資源保護、城市發(fā)展與社會管理的多重矛盾，以“多規(guī)合一”的方式實現(xiàn)“四化”并重，促進當?shù)爻鞘泄芾淼目缭绞桨l(fā)展。
強化技術補短，推動精細化治理。隨著政府信息公開的標準化改革全面推進，以“放管服”為核心的行政審批改革標準化，“一站式”服務中心的建設和完善，基層綜合執(zhí)法的網(wǎng)格化治理延伸等，這些在城市中如火如荼開展的改革實踐，被以技術補短的方式推廣到經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的層面。這些公開和透明的標準化行政流程和管理環(huán)節(jié)的應用，以技術理性為依存，通過城鄉(xiāng)結合的統(tǒng)一管理，在較短時間內(nèi)立足縮小城鄉(xiāng)管理能力的歷史差距，提高公共服務的供給水平，為未來可能的行政區(qū)劃變革提供必要的管理基礎。
完善整體政府，提升居民改革獲得感。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的碎片化，曾經(jīng)是不爭的事實。尤其在新時期，交通基礎設施不斷優(yōu)化，信息技術迅猛發(fā)展，縣級政府管理半徑持續(xù)拓展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理成為“縣管村治”的夾心層。因此，《意見》提出，今后試點鎮(zhèn)政府需要直面公民，采取內(nèi)部整合、扁平化管理方式，為“一體化”窗口服務提供更加便捷的后臺支持。行政編和事業(yè)編跨界用人機制的變革，更多的財力支持，更是在一定程度上消減了傳統(tǒng)的條塊矛盾。政府治理的整體性增強，實際上提升了居民對于改革的獲得感，能夠更好地實現(xiàn)以制度留人才、以管理吸引人才。
經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革是國家治理體系建設的基層試驗田
國家治理體系的建設是圍繞著運行權力、建構秩序和創(chuàng)造治理展開的，更多體現(xiàn)為各治理主體的合作與共治。國家治理體系在現(xiàn)代國家建設中推動整個國家制度體系的成長： 一是治理主體的自我成長與完善； 二是治理所需要的基礎制度的充實與完善。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政管理體制改革，實際上并不僅僅是針對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的需求展開的治理路徑探索，更是圍繞著具有中國特色的國家治理體系建設的基層試驗田。
首先，既往的成功改革經(jīng)驗被有選擇性地應用到經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政改革中，不同改革之間如何有效協(xié)同成為整體改革推進的重中之重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革從自下而上的倒逼路徑，到現(xiàn)今改革自上而下的推進，如何平衡把握上級政府的行政指導和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自我特色探索，將深刻制約著改革的過程和成效。作為基層的政府管理層級，國家治理能力和社會治理體系是隨著人口集聚程度不斷提高而逐步拓展的基層政府如何從不完全治理結構走向善治，如何在兩化疊加的社會發(fā)展中明確治理方向，如何在復雜治理中體現(xiàn)“大部門制”導向的至簡高效。這些原本碎片化的漸進改革，被整合在經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的整體性改革中，既有經(jīng)驗的積累，同時還有不同改革之間的相互匹配和磨合，這才是真正體現(xiàn)中國政府改革特色的整體試驗田。
其次，深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政管理體制改革，將為新型城鎮(zhèn)化進程中的新型城市探索提供有益的成長路徑。長期以來，中國城市發(fā)展長期受到城鄉(xiāng)二元分割和行政等級的制約，城市自我成長的路徑單一。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)承擔著重要的政府發(fā)展改革綜合試點的歷史重任，即如何在廣袤的農(nóng)村大地生長出具有更強輻射作用的新型城鎮(zhèn)，突破行政等級的不當制約，通過經(jīng)濟發(fā)展和行政改革拓展城市生長空間，擺脫市場中的“計劃”和計劃中的“市場”的雙重路徑鎖定，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的全面推進。對此，在經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的過程中，應盡量破除改革的“天花板”和邊際效應遞減，換言之，不能孤立性地看待和處理經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的改革路徑選擇，應當將其與所在縣市地區(qū)的行政管理改革實踐融合發(fā)展，剔除孤島效應，避免不可持續(xù)的改革。
最后，在既有的制度框架下，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政管理改革的順利推進將更多倚重與社會治理資源的整合。在經(jīng)濟新常態(tài)下，三期疊加的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政改革，不僅僅著眼于政府發(fā)展，更重要的是為經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉型提供更加適宜的制度基礎，增強基層社會的風險抵抗能力。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的社會治理體系探索，需要擺脫“向上要編制、向下設機構”的傳統(tǒng)政府發(fā)展思維，積極探索更加簡潔高效的社會管理體制，立足本地實踐，積極整合有效資源，扎根本地社會層面的改革，實現(xiàn)生產(chǎn)與供應的分離，以政府購買服務、與民共治等方式，提升政府管理的標準化和精細化，滿足更加多元化的社會管理需求。
在加強國家治理能力建設方面，來自上級政府的制度性支持已經(jīng)明文規(guī)定在《意見》中。法治化的制度建設，既有改革的保障，也有改革探索的邊界設定。盡管《意見》提出條件成熟時可以采取行政區(qū)劃調(diào)整的辦法，即設立縣級市或者市轄區(qū)的方式，為經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)提供更多的成長空間，但是，這并不是經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革的唯一道路選擇。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，并不是要完全“化鎮(zhèn)為市，化農(nóng)為城”。應擺脫附著在行政區(qū)劃制度上的資源配置方式和刻板化的政府管理體系，探索更加優(yōu)化的國家治理體系，夯實基本公共服務均等化的基礎，提高公共服務供給水平，真正實現(xiàn)高質量的基層治理。
【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院副教授、公共管理教育中心副主任】
責編：楊 陽 / 董惠敏