區(qū)域差異大、發(fā)展不平衡是我國的基本國情，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時代新形勢下統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的國家重大戰(zhàn)略部署之一。2018年11月《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》提出“加快形成統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高水平和更高質(zhì)量邁進(jìn)。但目前我國區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題依然比較突出，區(qū)域發(fā)展機(jī)制還不完善，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制仍在探索中。
廣東作為改革開放四十年來的排頭兵、先行地、實(shí)驗(yàn)區(qū)，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面始終先行先試、大膽實(shí)踐，著力解決廣東多年來區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡問題，形成了從“一馬當(dāng)先”到“你追我趕”的“廣東經(jīng)驗(yàn)”，為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的建立提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒和典型示范。習(xí)近平總書記在廣東考察時強(qiáng)調(diào)廣東要提高發(fā)展的平衡性和協(xié)調(diào)性，加快形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。筆者以廣東為例，探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制建立所面臨的問題及建立路徑。
建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制面臨的問題
行政壁壘存在阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在當(dāng)前的政績考核機(jī)制下，地方政府為實(shí)現(xiàn)本地利益的最大化，運(yùn)用行政手段對區(qū)域間要素和資源的流動與聚集進(jìn)行干預(yù)，極力保護(hù)本地市場而造成行政壁壘、市場分割。區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)、城市發(fā)展的不平衡以及地方政府的各自為政等因素強(qiáng)化了地方政府的自利傾向，進(jìn)一步加深了區(qū)域間的行政壁壘。行政壁壘的存在，阻礙了區(qū)域間市場要素的自由流動和資源的有效配置，抑制了市場對資源配置決定性作用的發(fā)揮，加大了區(qū)域間的合作協(xié)調(diào)成本，降低了區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)活力。如《廣深科技創(chuàng)新走廊規(guī)劃》指出，目前走廊內(nèi)尚未建立起協(xié)同創(chuàng)新的體制機(jī)制，在招商規(guī)劃、行政審批、土地流轉(zhuǎn)、人才流動等方面仍存在明顯的行政壁壘。
政府能力差異導(dǎo)致區(qū)域府際合作困難。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要各地方政府進(jìn)行府際合作、達(dá)成共同目標(biāo)，但各地方政府在行政級別、財政能力、人力資源、文化資源、信息水平、管理水平等方面存在差異，導(dǎo)致政府能力不相一致，影響區(qū)域合作的效率與效能，同時也導(dǎo)致區(qū)域間的基本公共服務(wù)非均等化，區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距擴(kuò)大化。為此，需要促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各地方政府間的幫扶與學(xué)習(xí)，縮小區(qū)域間地方政府能力的差距，提升區(qū)域整體政府能力。
低層次的產(chǎn)業(yè)合作制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級是提高我國經(jīng)濟(jì)綜合競爭力的關(guān)鍵舉措，要加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系”。通過區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作形成產(chǎn)業(yè)集群，有助于推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)核心競爭力。但目前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)合作問題較為突出，主要表現(xiàn)為區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、同質(zhì)競爭嚴(yán)重，阻礙完整有效的產(chǎn)業(yè)鏈條的形成與發(fā)展；產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工水平有待提高，協(xié)作層次低，未能實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的優(yōu)勢互補(bǔ)、錯位發(fā)展；產(chǎn)業(yè)聯(lián)動不足，僅依靠行政手段進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃并不能激發(fā)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的活力，應(yīng)通過市場機(jī)制自發(fā)地形成區(qū)域空間上的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)。
不完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加區(qū)域協(xié)調(diào)成本。習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上指出，推動基礎(chǔ)設(shè)施均衡發(fā)展是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要目標(biāo)?；A(chǔ)設(shè)施是國民經(jīng)濟(jì)和社會各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要支撐和保障，完善的基礎(chǔ)設(shè)施對降低區(qū)域協(xié)調(diào)成本、提高區(qū)域合作效率、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長起著巨大的推動作用。目前區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展不均衡、不完善的問題較為突出，交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需完善，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系尚未形成。同時，區(qū)域內(nèi)地方政府間的競爭使各地方政府過于重視短期的經(jīng)濟(jì)利益，盲目建設(shè)地方基礎(chǔ)設(shè)施，而不考慮區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的整體布局與協(xié)調(diào)，造成重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、“重建設(shè)，輕運(yùn)行”等區(qū)域空間無序開發(fā)問題，不利于區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施資源的最優(yōu)開發(fā)與利用。
地方文化差異影響區(qū)域合作共識凝聚。地方文化會影響地方政府的管理理念與行政風(fēng)格，地方文化差異容易導(dǎo)致不同地方政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)理念、發(fā)展策略上產(chǎn)生認(rèn)知偏差，難以達(dá)成合作共識。市場經(jīng)濟(jì)條件下多元文化對地方文化的沖擊和地方政府對區(qū)域文化認(rèn)同作用的忽視都在一定程度上削弱了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的文化基礎(chǔ)。區(qū)域文化認(rèn)同能夠增進(jìn)不同區(qū)域之間的合作共識與互信，消除隔閡與誤解，降低區(qū)域合作的成本與風(fēng)險，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。長期以來，“厚于德、誠于信、敏于行”的廣東精神為廣東省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作提供源源不斷的精神動力和智力支持，嶺南文化為粵港澳地區(qū)的合作融會提供深厚的文化根基。
廣東促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)
創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展管理體制機(jī)制。一是制定適合區(qū)域?qū)嶋H的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，有序指導(dǎo)各地方政府、各行為主體共同推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。如廣東立足各區(qū)域?qū)嶋H，全面實(shí)施以功能區(qū)為引領(lǐng)的區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略，以構(gòu)建珠三角核心區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)帶、北部生態(tài)發(fā)展區(qū)“一核一帶一區(qū)”的區(qū)域發(fā)展格局為重點(diǎn)，加快推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。二是設(shè)立較高層次的專門性區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立健全區(qū)域間政策協(xié)調(diào)、利益協(xié)調(diào)與爭議解決的常態(tài)化機(jī)制，以打破區(qū)域間的行政壁壘，解決地方政府各自為政、惡性競爭等問題?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立，為粵港澳三地的合作搭建溝通協(xié)調(diào)的平臺，推動大灣區(qū)建設(shè)的增速提質(zhì)。
深化“放管服”改革提升政府效能。2018年政府工作報告指出，要全面提高政府效能。政府效能直接影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效推進(jìn)。政府應(yīng)明確深化“放管服”改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，不斷提高行政效能，提升公共服務(wù)供給能力，同時促進(jìn)區(qū)域內(nèi)政府能力的互補(bǔ)與提升，鼓勵地方政府管理創(chuàng)新，提高區(qū)域間政府合作的協(xié)調(diào)性。在中共中央政治局就實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行第二次集體學(xué)習(xí)的會議上，習(xí)近平總書記指出，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平，推進(jìn)政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。2018年11月，廣東省政府率先發(fā)布《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018—2020年）》，明確將以建設(shè)數(shù)字中國、智慧社會為導(dǎo)向，高標(biāo)準(zhǔn)打造“數(shù)字政府”，全面提升政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的履職能力。廣東省“數(shù)字政府”的建設(shè)為有效提升政府效能提供了新的思路與方法。
推進(jìn)“產(chǎn)業(yè)共建”新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。“產(chǎn)業(yè)共建”不是傳統(tǒng)的落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而是推動同一產(chǎn)業(yè)、同一企業(yè)不同區(qū)域間的整體布局、一體發(fā)展，打造同一水平、優(yōu)勢互補(bǔ)的專業(yè)化分工協(xié)作跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈。廣東省大力推進(jìn)珠三角與粵東西北地區(qū)產(chǎn)業(yè)共建，一方面能把先進(jìn)的生產(chǎn)力引到粵東西北地區(qū)，對口支持粵東西北地區(qū)發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，振興發(fā)展粵東西北地區(qū)；另一方面有助于促進(jìn)珠三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。廣東“產(chǎn)業(yè)共建”的區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作模式，以產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)帶動區(qū)域協(xié)同，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動社會融合，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的合作共贏，為其他省市的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供有益借鑒。
優(yōu)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展環(huán)境。夯實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“硬支撐”，加快建設(shè)交通、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，整合區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施資源并進(jìn)行優(yōu)化配置，促進(jìn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化、網(wǎng)絡(luò)化。廣東珠三角城際鐵路網(wǎng)的建設(shè)、廣深港高鐵的全線貫通、港珠澳大橋的正式通車等等都有效地促進(jìn)了區(qū)域間要素的自由流動，對助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極作用。同時，打造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“軟環(huán)境”，加強(qiáng)社會宣傳與教育，培育地方文化，注重區(qū)域文化傳播，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，以文化認(rèn)同作為區(qū)域合作的“黏合劑”，增強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的凝聚力。
推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展邁向更高質(zhì)量一體化是我國適應(yīng)社會主要矛盾變化，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益，保持經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必由之路。習(xí)近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上指出，改革開放只有進(jìn)行時沒有完成時，改革開放永遠(yuǎn)在路上。廣東將繼續(xù)堅(jiān)定不移全面深化改革，擴(kuò)大對外開放，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面與時俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，努力形成更多可借鑒可推廣的“廣東經(jīng)驗(yàn)”。
【本文作者分別為華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院研究生】
責(zé)編： 楊 陽/ 賀勝蘭