區(qū)域差異大、發(fā)展不平衡是我國的基本國情，實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時代新形勢下統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的國家重大戰(zhàn)略部署之一。2018年11月《中共中央國務院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》提出“加快形成統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高水平和更高質(zhì)量邁進。但目前我國區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題依然比較突出，區(qū)域發(fā)展機制還不完善，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制仍在探索中。
廣東作為改革開放四十年來的排頭兵、先行地、實驗區(qū)，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面始終先行先試、大膽實踐，著力解決廣東多年來區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡問題，形成了從“一馬當先”到“你追我趕”的“廣東經(jīng)驗”，為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的建立提供了經(jīng)驗借鑒和典型示范。習近平總書記在廣東考察時強調(diào)廣東要提高發(fā)展的平衡性和協(xié)調(diào)性，加快形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。筆者以廣東為例，探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制建立所面臨的問題及建立路徑。
建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制面臨的問題
行政壁壘存在阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在當前的政績考核機制下，地方政府為實現(xiàn)本地利益的最大化，運用行政手段對區(qū)域間要素和資源的流動與聚集進行干預，極力保護本地市場而造成行政壁壘、市場分割。區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)、城市發(fā)展的不平衡以及地方政府的各自為政等因素強化了地方政府的自利傾向，進一步加深了區(qū)域間的行政壁壘。行政壁壘的存在，阻礙了區(qū)域間市場要素的自由流動和資源的有效配置，抑制了市場對資源配置決定性作用的發(fā)揮，加大了區(qū)域間的合作協(xié)調(diào)成本，降低了區(qū)域整體經(jīng)濟活力。如《廣深科技創(chuàng)新走廊規(guī)劃》指出，目前走廊內(nèi)尚未建立起協(xié)同創(chuàng)新的體制機制，在招商規(guī)劃、行政審批、土地流轉(zhuǎn)、人才流動等方面仍存在明顯的行政壁壘。
政府能力差異導致區(qū)域府際合作困難。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要各地方政府進行府際合作、達成共同目標，但各地方政府在行政級別、財政能力、人力資源、文化資源、信息水平、管理水平等方面存在差異，導致政府能力不相一致，影響區(qū)域合作的效率與效能，同時也導致區(qū)域間的基本公共服務非均等化，區(qū)域間的經(jīng)濟社會發(fā)展差距擴大化。為此，需要促進區(qū)域內(nèi)各地方政府間的幫扶與學習，縮小區(qū)域間地方政府能力的差距，提升區(qū)域整體政府能力。
低層次的產(chǎn)業(yè)合作制約區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。習近平總書記強調(diào)，“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級是提高我國經(jīng)濟綜合競爭力的關(guān)鍵舉措，要加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系”。通過區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作形成產(chǎn)業(yè)集群，有助于推動區(qū)域經(jīng)濟一體化，提升區(qū)域經(jīng)濟核心競爭力。但目前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)合作問題較為突出，主要表現(xiàn)為區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、同質(zhì)競爭嚴重，阻礙完整有效的產(chǎn)業(yè)鏈條的形成與發(fā)展；產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工水平有待提高，協(xié)作層次低，未能實現(xiàn)區(qū)域之間的優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展；產(chǎn)業(yè)聯(lián)動不足，僅依靠行政手段進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃并不能激發(fā)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的活力，應通過市場機制自發(fā)地形成區(qū)域空間上的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)。
不完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加區(qū)域協(xié)調(diào)成本。習近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上指出，推動基礎(chǔ)設(shè)施均衡發(fā)展是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要目標?；A(chǔ)設(shè)施是國民經(jīng)濟和社會各項事業(yè)發(fā)展的重要支撐和保障，完善的基礎(chǔ)設(shè)施對降低區(qū)域協(xié)調(diào)成本、提高區(qū)域合作效率、促進區(qū)域經(jīng)濟增長起著巨大的推動作用。目前區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展不均衡、不完善的問題較為突出，交通運輸網(wǎng)絡建設(shè)和信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需完善，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡體系尚未形成。同時，區(qū)域內(nèi)地方政府間的競爭使各地方政府過于重視短期的經(jīng)濟利益，盲目建設(shè)地方基礎(chǔ)設(shè)施，而不考慮區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的整體布局與協(xié)調(diào)，造成重復建設(shè)、資源浪費、“重建設(shè)，輕運行”等區(qū)域空間無序開發(fā)問題，不利于區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施資源的最優(yōu)開發(fā)與利用。
地方文化差異影響區(qū)域合作共識凝聚。地方文化會影響地方政府的管理理念與行政風格，地方文化差異容易導致不同地方政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標理念、發(fā)展策略上產(chǎn)生認知偏差，難以達成合作共識。市場經(jīng)濟條件下多元文化對地方文化的沖擊和地方政府對區(qū)域文化認同作用的忽視都在一定程度上削弱了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的文化基礎(chǔ)。區(qū)域文化認同能夠增進不同區(qū)域之間的合作共識與互信，消除隔閡與誤解，降低區(qū)域合作的成本與風險，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。長期以來，“厚于德、誠于信、敏于行”的廣東精神為廣東省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟合作提供源源不斷的精神動力和智力支持，嶺南文化為粵港澳地區(qū)的合作融會提供深厚的文化根基。
廣東促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗
創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展管理體制機制。一是制定適合區(qū)域?qū)嶋H的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，有序指導各地方政府、各行為主體共同推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。如廣東立足各區(qū)域?qū)嶋H，全面實施以功能區(qū)為引領(lǐng)的區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略，以構(gòu)建珠三角核心區(qū)、沿海經(jīng)濟帶、北部生態(tài)發(fā)展區(qū)“一核一帶一區(qū)”的區(qū)域發(fā)展格局為重點，加快推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。二是設(shè)立較高層次的專門性區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立健全區(qū)域間政策協(xié)調(diào)、利益協(xié)調(diào)與爭議解決的常態(tài)化機制，以打破區(qū)域間的行政壁壘，解決地方政府各自為政、惡性競爭等問題。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組的設(shè)立，為粵港澳三地的合作搭建溝通協(xié)調(diào)的平臺，推動大灣區(qū)建設(shè)的增速提質(zhì)。
深化“放管服”改革提升政府效能。2018年政府工作報告指出，要全面提高政府效能。政府效能直接影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效推進。政府應明確深化“放管服”改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，不斷提高行政效能，提升公共服務供給能力，同時促進區(qū)域內(nèi)政府能力的互補與提升，鼓勵地方政府管理創(chuàng)新，提高區(qū)域間政府合作的協(xié)調(diào)性。在中共中央政治局就實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進行第二次集體學習的會議上，習近平總書記指出，要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。2018年11月，廣東省政府率先發(fā)布《廣東省“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018—2020年）》，明確將以建設(shè)數(shù)字中國、智慧社會為導向，高標準打造“數(shù)字政府”，全面提升政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務、環(huán)境保護等領(lǐng)域的履職能力。廣東省“數(shù)字政府”的建設(shè)為有效提升政府效能提供了新的思路與方法。
推進“產(chǎn)業(yè)共建”新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。“產(chǎn)業(yè)共建”不是傳統(tǒng)的落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而是推動同一產(chǎn)業(yè)、同一企業(yè)不同區(qū)域間的整體布局、一體發(fā)展，打造同一水平、優(yōu)勢互補的專業(yè)化分工協(xié)作跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈。廣東省大力推進珠三角與粵東西北地區(qū)產(chǎn)業(yè)共建，一方面能把先進的生產(chǎn)力引到粵東西北地區(qū)，對口支持粵東西北地區(qū)發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，振興發(fā)展粵東西北地區(qū)；另一方面有助于促進珠三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。廣東“產(chǎn)業(yè)共建”的區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作模式，以產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)帶動區(qū)域協(xié)同，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動社會融合，實現(xiàn)區(qū)域間的合作共贏，為其他省市的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供有益借鑒。
優(yōu)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展環(huán)境。夯實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“硬支撐”，加快建設(shè)交通、網(wǎng)絡等現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，整合區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施資源并進行優(yōu)化配置，促進區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化、網(wǎng)絡化。廣東珠三角城際鐵路網(wǎng)的建設(shè)、廣深港高鐵的全線貫通、港珠澳大橋的正式通車等等都有效地促進了區(qū)域間要素的自由流動，對助推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極作用。同時，打造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“軟環(huán)境”，加強社會宣傳與教育，培育地方文化，注重區(qū)域文化傳播，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，以文化認同作為區(qū)域合作的“黏合劑”，增強區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的凝聚力。
推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展邁向更高質(zhì)量一體化是我國適應社會主要矛盾變化，提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益，保持經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必由之路。習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上指出，改革開放只有進行時沒有完成時，改革開放永遠在路上。廣東將繼續(xù)堅定不移全面深化改革，擴大對外開放，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面與時俱進，不斷創(chuàng)新，努力形成更多可借鑒可推廣的“廣東經(jīng)驗”。
【本文作者分別為華南理工大學公共管理學院教授、博士生導師，華南理工大學公共管理學院研究生】
責編： 楊 陽/ 賀勝蘭