2018年11月18日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）頒布，這一指導(dǎo)性文件明確指出，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時(shí)代國(guó)家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。《意見(jiàn)》提出到2035年要建立與基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，從而再次指明了中國(guó)區(qū)域發(fā)展的基本方向與實(shí)施路徑，具有十分深遠(yuǎn)的意義。
中國(guó)區(qū)域發(fā)展的政策變遷及其邏輯
中國(guó)是一個(gè)地理大國(guó)，不同區(qū)域資源稟賦不同，文化差異較大，因此促進(jìn)區(qū)域發(fā)展一直是國(guó)家治理的重要目標(biāo)。同時(shí)在中國(guó)的區(qū)域發(fā)展中，目標(biāo)與路徑的設(shè)計(jì)長(zhǎng)期有一個(gè)政府間關(guān)系的思考，即區(qū)域發(fā)展是中央政府的責(zé)任還是地方政府的責(zé)任，自20世紀(jì)50年代以來(lái)，這一思考一直困擾區(qū)域政策的設(shè)計(jì)與執(zhí)行。
從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，中國(guó)的區(qū)域設(shè)計(jì)經(jīng)歷了政治大區(qū)、經(jīng)濟(jì)大區(qū)、功能大區(qū)等演變。1949年以后，全國(guó)劃分為六個(gè)大區(qū)，即東北、華北、華東、中南、西北和西南六大行政區(qū)，實(shí)行黨政軍一體化管理，1954年被撤銷，新中國(guó)的大區(qū)是建立在政治管理基礎(chǔ)之上，其主要功能是為了中央集權(quán)的政治需要。政治大區(qū)的設(shè)立是基于省級(jí)政府完整行政邊界，而20世紀(jì)80年代，中央政府確立的上海、淮海等經(jīng)濟(jì)區(qū)則穿越了這一省級(jí)邊界。例如1986年設(shè)立的淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)就包括了蘇北、皖北、魯南和豫東地區(qū)的20個(gè)地市，以江蘇省為例，北部主要屬于淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)，南部主要屬于上海經(jīng)濟(jì)區(qū)。1988年，成立5年的國(guó)務(wù)院上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦被撤銷。2007年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見(jiàn)》，提出要統(tǒng)籌謀劃未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類。從全國(guó)生態(tài)平衡上，對(duì)全國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)進(jìn)行了分類控制。
從政治功能、經(jīng)濟(jì)功能到生態(tài)功能，中央先后規(guī)劃了宏觀國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。但是從實(shí)施效果看，中央強(qiáng)勢(shì)介入?yún)^(qū)域發(fā)展遭遇了一些困難。在“分灶吃飯”的財(cái)政約束下，區(qū)域發(fā)展的全國(guó)性規(guī)劃與地方性訴求存在明顯的張力。在國(guó)務(wù)院上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦被撤銷后不久，1992年，長(zhǎng)江三角洲15個(gè)城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會(huì)議制度成立，并于1997年升格為長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)。從中央政府規(guī)劃到地方政府自愿合作，長(zhǎng)三角區(qū)域的發(fā)展在制度層面實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)向，應(yīng)該說(shuō)，后者在該區(qū)域發(fā)展中已經(jīng)發(fā)揮了積極的作用。
城市與城市群的責(zé)任再定位
如果說(shuō)上海經(jīng)濟(jì)區(qū)到長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展的制度性轉(zhuǎn)變顯示了區(qū)域發(fā)展的地方性訴求，顯示了地方政府對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的期許，那么到了新世紀(jì)，中國(guó)的地方發(fā)展出現(xiàn)了新的因素——城市。由于中國(guó)的城市兼顧農(nóng)村管理，因此城市政府的管理本身就帶有城鄉(xiāng)共同發(fā)展的復(fù)合責(zé)任。2011年，中國(guó)城市化率首次突破50%，并在長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)形成城市帶或城市群，城市群彼此依存的關(guān)系促成了區(qū)域發(fā)展的“自發(fā)性秩序”。由于城鄉(xiāng)合治的管理模式，長(zhǎng)三角區(qū)域的城市蔓延還形成了巨大的人口集聚與產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，再加上高速鐵路等城市間交通工具的普遍使用，城市之間的邊界日益模糊。事實(shí)上，在每一個(gè)大城市中，還包括縣級(jí)市、市鎮(zhèn)等，因此地方管理既是城市管理，也是城市群的管理。
現(xiàn)代政治是責(zé)任政治，公共治理是政府責(zé)任履行的過(guò)程。當(dāng)?shù)胤秸年P(guān)系日益演變?yōu)槌鞘兄g的關(guān)系時(shí)，地方關(guān)系的演變使城市之間的依存度加大，也帶來(lái)治理責(zé)任的重塑。2007年無(wú)錫太湖藍(lán)藻事件使人們意識(shí)到，這一事件表面上看是地方政府的水治理失敗，本質(zhì)上是區(qū)域性危機(jī)的總爆發(fā)。正是基于這一認(rèn)識(shí)，明確地方區(qū)域治理責(zé)任的“河長(zhǎng)制”在無(wú)錫首先設(shè)立，經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的制度發(fā)展，江蘇省內(nèi)太湖流域的蘇錫常三地約有1.4萬(wàn)名河長(zhǎng)參與流域治理。
從區(qū)域治理的危機(jī)到地方責(zé)任的重新明確，反映了公眾對(duì)于合作治理效果的擔(dān)心。河長(zhǎng)制取得了重要成效，也激勵(lì)了其他部門公共事務(wù)管理的加強(qiáng)，例如，在垃圾分類上有一種主張即建立“桶長(zhǎng)制”，但是這種通過(guò)強(qiáng)化地方責(zé)任的區(qū)域治理方式會(huì)增加一定的行政成本。同時(shí)，這種以地方責(zé)任取代區(qū)域治理共同責(zé)任的效果也不容樂(lè)觀，2018年6月5日—7月5日，中央第四環(huán)境保護(hù)督察組指出，江蘇一些地方還存在敷衍整改、表面整改和假裝整改等問(wèn)題，督查發(fā)現(xiàn)，2017年武進(jìn)港等9條太湖主要入湖河流均未達(dá)到治理目標(biāo)要求。因此，在對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行分析的時(shí)候，仍然需要立足區(qū)域共同體的共同利益與責(zé)任的明晰，正如《意見(jiàn)》所指出的，明確地方政府的實(shí)施主體責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)地方按照區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制推動(dòng)本地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的主動(dòng)性和積極性。
從地方競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)：制度與激勵(lì)
城市群具有以下特征：人口規(guī)模大、區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展格局、經(jīng)濟(jì)體系開(kāi)放（陳水生，2017）。城市群的迅猛發(fā)展改變了區(qū)域一體化發(fā)展的格局，反過(guò)來(lái)說(shuō)，凡是城市群缺乏充分發(fā)展的區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然不容樂(lè)觀。需要指出的是，雖然從地級(jí)市數(shù)量上，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)劣勢(shì)并不明顯，但是長(zhǎng)三角地區(qū)匯聚了大量的經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，這些地區(qū)早已由大大小小的城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了彼此相連的、發(fā)達(dá)的城市群。2017 年，長(zhǎng)三角城市群中，依次為上海、蘇州、杭州、南京、無(wú)錫等5座城市GDP突破1萬(wàn)億元，而全國(guó)同類城市只有14個(gè)。最近的數(shù)據(jù)表明，沒(méi)有形成城市群的淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)雖然位于我國(guó)東部沿海地區(qū)，但以全國(guó)9.76%的人口，僅創(chuàng)造了6.68%的GDP（徐貝貝，2018）。
區(qū)域性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異，說(shuō)明了《意見(jiàn)》的重要性，《意見(jiàn)》反復(fù)強(qiáng)調(diào)地方政府在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的責(zé)任和義務(wù)。筆者認(rèn)為，如何在城市化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化進(jìn)程，關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)地方責(zé)任向區(qū)域責(zé)任的轉(zhuǎn)換。對(duì)于中國(guó)的省級(jí)政府來(lái)說(shuō)，地理版圖跨越不同地理面貌，因此省級(jí)管理本質(zhì)上就是區(qū)域性管理。在農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)中，省級(jí)以及省內(nèi)的區(qū)域性差異難以消解，但是在城市化進(jìn)程中，先發(fā)城市有產(chǎn)業(yè)與文化優(yōu)勢(shì)，后發(fā)的城市則有土地與空間優(yōu)勢(shì)。長(zhǎng)三角市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度的成功運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)表明，以城市為單位的交流機(jī)制已成必須，共同建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)“飛地”，共同發(fā)揮土地與產(chǎn)業(yè)效益，共同保障市場(chǎng)要素的區(qū)域性流動(dòng)，這樣的訴求已經(jīng)日益迫切。
《意見(jiàn)》也指出，要堅(jiān)持中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)相結(jié)合。加強(qiáng)中央對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，這一判斷明確了中央政府在區(qū)域發(fā)展機(jī)制中的總體責(zé)任。在明確地方責(zé)任與區(qū)域責(zé)任后，中央政府不妨嘗試以區(qū)域性發(fā)展指標(biāo)作為地方政府績(jī)效考核的重要參考因素，即既考核地方治理績(jī)效，也要考察地方政府在區(qū)域治理中的貢獻(xiàn)，從而把地方政府的競(jìng)合關(guān)系引導(dǎo)到區(qū)域之間的競(jìng)合關(guān)系中，積極嘗試治理責(zé)任從地方到區(qū)域的積極傳遞。
【本文作者為華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的權(quán)利平衡及其實(shí)現(xiàn)途徑研究”（14BZZ083）成果】
責(zé)編：賀勝蘭 / 蔡圣楠