隨著區(qū)域一體化的推進(jìn)，我國長三角、珠三角和京津冀等都市圈在區(qū)域公共事務(wù)治理的協(xié)作發(fā)展議題引起了人們的關(guān)注，實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略成為新時代國家重大戰(zhàn)略之一。2018年11月29日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，進(jìn)一步把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展推向了更深、更實的層面。尤其在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理方面，習(xí)近平總書記在十九大報告中就曾指出，要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。
作為一種繼新公共管理之后的新的政府治理途徑，整體性治理在區(qū)域協(xié)作治理方面的應(yīng)用成為公共管理學(xué)的新興研究領(lǐng)域。源于“整體主義”的整體性治理理論，以協(xié)作、整合、“跨界性”為特征，關(guān)注整體利益，強(qiáng)調(diào)政府在進(jìn)行公共事務(wù)治理時不僅要對政府內(nèi)部各部門的機(jī)構(gòu)與功能進(jìn)行整合，也要促使政府與政府之間，政府、私營部門和非營利組織之間進(jìn)行協(xié)作，從而形成整體性治理網(wǎng)絡(luò)。因而，區(qū)域協(xié)作發(fā)展議題與整體性治理理論有著某種內(nèi)在的契合性。在我國，在各個區(qū)域?qū)崿F(xiàn)長期、穩(wěn)定、有效協(xié)作和走向區(qū)域整體性治理的進(jìn)程中，可以從以下五個方面促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的創(chuàng)新。
進(jìn)一步推進(jìn)府際協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建
區(qū)域的整體性治理離不開府際關(guān)系的協(xié)調(diào)和府際事權(quán)的劃分，中央政府與地方政府、地方政府與地方政府之間的關(guān)系是否協(xié)調(diào)直接影響著區(qū)域協(xié)作治理的績效。具體來說，要做到在以下幾個方面：
盡快出臺支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策法規(guī)，指導(dǎo)和資助區(qū)域發(fā)展。在我國都市圈或城市群快速發(fā)展的過程中，亟待中央政府出臺一系列政策法規(guī)，協(xié)調(diào)區(qū)域地方政府協(xié)作，支持區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決協(xié)作中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)糾紛。依據(jù)跨區(qū)域協(xié)作組織，制定區(qū)域共同遵守的區(qū)域契約，約束各個地方政府在協(xié)作中的行為，督促各個地方政府采取共同的行動。同時，依據(jù)這些政策法規(guī)，中央政府需要協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各個地方政府間的利益關(guān)系，通過縱向轉(zhuǎn)移支付的方式對跨域公共事務(wù)的治理撥付專項資金。例如，在都市圈生態(tài)環(huán)境的治理方面，為了緩解我國區(qū)域地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中轉(zhuǎn)移支付資金不足的情況，可以探索用生態(tài)稅、環(huán)境稅的方式獲取資金，這就需要中央政府出臺相關(guān)法律法規(guī)，為設(shè)置生態(tài)稅或環(huán)境稅提供法律依據(jù)。
中央政府授予地方政府“部分優(yōu)先權(quán)”，協(xié)調(diào)中央與地方的財權(quán)分配。在區(qū)域公共事務(wù)的治理中，中央政府可以通過讓地方政府擁有“部分優(yōu)先權(quán)”來激勵區(qū)域地方政府參與協(xié)作治理的動力和自主性，使區(qū)域共同利益與地方政府自身利益達(dá)成某種一致，地方政府在充分考量之后愿意突破固有行政區(qū)劃的羈絆，主動參與到區(qū)域協(xié)同發(fā)展中來。中央政府通過頒布法律把這部分轉(zhuǎn)移給地方政府的事權(quán)進(jìn)行界定，在允許區(qū)域地方政府靈活制定和執(zhí)行本區(qū)域公共事務(wù)治理政策的同時，中央政府保留控制整個政策形成的權(quán)力，并通過對地方政府的評估、考核和追責(zé)機(jī)制來約束地方政府在協(xié)作中的行為。《立法法》為我國中央政府在公共事務(wù)治理方面向地方政府分權(quán)提供了法律依據(jù)，但我國很多管理公共事務(wù)的專項法律仍需要進(jìn)一步修訂。當(dāng)然，中央政府給予地方政府“部分優(yōu)先權(quán)”的同時，還需要調(diào)整中央與地方政府的財權(quán)分配。在我國現(xiàn)有的分稅制財稅體制下，需要增加地方政府可支配財政收入，如探索增加房產(chǎn)稅等方式，使地方政府的事權(quán)與財力相匹配。中央政府可以對區(qū)域內(nèi)的公共危機(jī)、扶貧等事項劃撥專項資金，并由區(qū)域地方政府或跨區(qū)域協(xié)作組織來對這些資金進(jìn)行分配。
改革地方政績考核體系，促進(jìn)地方政府之間權(quán)力的讓渡與均衡。在我國現(xiàn)今仍相對以GDP主導(dǎo)政績評價的干部晉升機(jī)制中，地方領(lǐng)導(dǎo)干部在進(jìn)行地方事務(wù)管理中會更多地考慮自己與競爭者在晉升中的相對位次，而對區(qū)域公共事務(wù)的協(xié)作治理卻并不熱衷。因此，需要改革現(xiàn)有的地方政績考核體系，不再以地方政府的GDP作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績的主要考核指標(biāo)，還要把“區(qū)域合作績效”“環(huán)境保護(hù)”等治理指標(biāo)納入考核體系并作為地方領(lǐng)導(dǎo)干部的重要考核指標(biāo)，只有這樣才能夠真正促使區(qū)域地方政府參與到區(qū)域治理中來。同時，區(qū)域內(nèi)不同地方政府之間地位、影響力的不均衡也阻礙著協(xié)作治理的實現(xiàn)。因此，中央政府要平衡各個地方政府的利益，激勵地方政府提供具有正向溢出效應(yīng)的公共物品和服務(wù)，減少地方政府間的負(fù)溢出效應(yīng)，避免“以鄰為壑”的局面和“斷頭路”“斷頭橋”現(xiàn)象的發(fā)生。此外，通過區(qū)域地方政府之間行政管轄權(quán)的讓渡，形成一種超出地方權(quán)力的跨界的區(qū)域共同權(quán)力，這種權(quán)力可以由跨區(qū)域整體性協(xié)作組織來行使。權(quán)力的讓渡能夠讓各個地方政府在對區(qū)域公共事務(wù)的治理上達(dá)到某種均衡，有效地協(xié)調(diào)區(qū)域地方政府之間的協(xié)作行動。
建立區(qū)域統(tǒng)一的信息協(xié)作網(wǎng)絡(luò)體系
數(shù)字時代的區(qū)域治理應(yīng)當(dāng)以公共服務(wù)的重新整合為核心，強(qiáng)調(diào)整體的、協(xié)同的決策方式。實現(xiàn)區(qū)域整體性治理需要建立發(fā)達(dá)的區(qū)域信息網(wǎng)絡(luò)支持體系，形成區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的人事行政、財政支出和信息網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)人才、科技、商業(yè)的信息共享。
區(qū)域統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，首先需要區(qū)域各個地方政府按照職能對應(yīng)的原則推行內(nèi)部機(jī)構(gòu)和功能的整合，從而形成區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的人事行政、財政支出和信息網(wǎng)絡(luò)體系。區(qū)域內(nèi)各個地方政府的職能部門與跨區(qū)域整體性協(xié)作組織的職能部門直接協(xié)作，共同解決跨界公共問題。建立區(qū)域信息共享交流平臺，連通各個地方政府和地方政府各部門的政府網(wǎng)站，實現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)政策文件的及時交換，各部門都可以在統(tǒng)一的平臺上實時發(fā)布信息和共享信息，實現(xiàn)地方政府之間迅捷的交流，打破政府與部門之間的壁壘。
其次，建立跨區(qū)域治理的信息支撐系統(tǒng)，鏈接各個地方政府的數(shù)據(jù)庫資源，為區(qū)域地方政府和參與區(qū)域治理的私營部門以及非政府組織提供信息和數(shù)據(jù)支持。建立跨區(qū)域信息整合機(jī)制，對區(qū)域大氣污染協(xié)作治理、跨界公共危機(jī)事件應(yīng)急救援協(xié)作、區(qū)域水資源整體性協(xié)作，以及交通運(yùn)輸、土地規(guī)劃等區(qū)域內(nèi)重要和優(yōu)先合作事項，進(jìn)行信息的整合和統(tǒng)一，提高區(qū)域整體的信息化水平。
最后，需要打破區(qū)域和部門壁壘，建立開放、統(tǒng)一、透明的資本市場與要素市場。建立跨區(qū)域信息服務(wù)機(jī)制，對區(qū)域內(nèi)各個地方政府的政務(wù)、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、公共服務(wù)等方面的政策法規(guī)和辦事信息，以門戶網(wǎng)站的形式向企業(yè)和公眾開放、提供全面便捷的信息服務(wù)。推動基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)民眾享用區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)如養(yǎng)老保險異地結(jié)算等的可獲取性和便捷性，促進(jìn)區(qū)域科技、金融、會計、法律咨詢、物流、人才等方面的整合。
構(gòu)建跨區(qū)域整體性協(xié)作治理組織
在我國區(qū)域協(xié)作治理中，當(dāng)務(wù)之急是建立跨區(qū)域整體性協(xié)作組織?？鐓^(qū)域整體性協(xié)作組織主要有三項職能：
為整個區(qū)域制定發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)各個地方政府的功能定位和產(chǎn)業(yè)分工。跨區(qū)域協(xié)作組織負(fù)責(zé)為區(qū)域整體發(fā)展制定方針、政策，并向國家爭取區(qū)域發(fā)展的項目和政策，為區(qū)域內(nèi)地方政府提供區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理等方面的信息和對策建議，尤其做好區(qū)域內(nèi)各個地方政府的功能定位和產(chǎn)業(yè)分工。在功能定位方面，跨區(qū)域整體性協(xié)作組織需要和中央政府一起，對區(qū)域內(nèi)各地方政府的功能定位進(jìn)行協(xié)調(diào)。與功能定位相適應(yīng)的就是產(chǎn)業(yè)分工，我國各大都市圈都存在著不同程度的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)的情況，如由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)和規(guī)劃，長三角地區(qū)各個城市紛紛建設(shè)機(jī)場，高密度的機(jī)場建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)?shù)芈每秃拓浳镞\(yùn)輸?shù)男枨?，帶來了虧損局面。為此，需要在功能定位的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和調(diào)整各個地方政府的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)的發(fā)展，兼顧生態(tài)水源地和接受地的發(fā)展，實現(xiàn)整個區(qū)域的包容性發(fā)展。
在區(qū)域地方政府之間分配區(qū)域?qū)ｍ椯Y金。在區(qū)域地方政府之間分配由中央政府或上一級政府在跨界公共事務(wù)治理方面撥付的款項、區(qū)域各個地方政府的財政資助，以及基金會和私營部門的捐贈。對于區(qū)域環(huán)境保護(hù)、住房、交通、水資源分配等方面的資金必須通過跨區(qū)域協(xié)作組織來分配，撥款的對象是參加該整體性協(xié)作組織的成員地方政府，非成員地方政府無權(quán)獲取該類資金。
在協(xié)作組織之下設(shè)立專項委員會，負(fù)責(zé)區(qū)域地方政府間的利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償?？梢栽趨^(qū)域水資源分配、大氣污染治理、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等領(lǐng)域組建專項委員會，負(fù)責(zé)專項治理資金，用于不同類型的區(qū)域協(xié)作治理。尤其在生態(tài)與環(huán)境方面，迫切需要建立跨區(qū)域整體性協(xié)作組織之下的專項委員會，協(xié)調(diào)各行動主體的利益和補(bǔ)償事宜。在區(qū)域治理中，利益損失嚴(yán)重一方的地方政府可以就利益補(bǔ)償事宜向跨區(qū)域整體性協(xié)作組織的專項委員會提出申請，專項委員會在對損失進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，可以動用專項資金就生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題進(jìn)行補(bǔ)償。如果協(xié)作雙方或多方對利益損失問題有爭議，區(qū)域的上一級政府，如中央政府或省政府可以出面就這一問題進(jìn)行調(diào)解，并就專項基金不足以補(bǔ)償?shù)牟糠郑M織協(xié)作各方和私營部門、基金會等相關(guān)機(jī)構(gòu)重新進(jìn)行資助和捐助。
完善區(qū)域地方政府的整體性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
設(shè)立區(qū)域生態(tài)治理專項資金
目前，在我國各個都市圈的運(yùn)行中，由于缺乏跨區(qū)域整體性協(xié)作組織和諸多治理機(jī)制，區(qū)域公共事務(wù)治理的專項資金并沒有設(shè)置，從而無法針對區(qū)域公共事務(wù)統(tǒng)籌安排區(qū)域整體治理資金，各個地方政府只是按照各自的行政區(qū)劃來編制財政預(yù)算。因此，在各個地方政府財政預(yù)算的基礎(chǔ)上，增加珠三角、長三角、京津冀等區(qū)域生態(tài)治理專項資金是當(dāng)務(wù)之急。中央政府和區(qū)域上一級政府的縱向轉(zhuǎn)移支付、地方政府的橫向轉(zhuǎn)移支付都可以是區(qū)域生態(tài)專項資金的組成部分，還可以是基金會和企業(yè)的捐助。這些專項資金可以用于區(qū)域水資源使用權(quán)損失補(bǔ)償、水土保持小流域治理補(bǔ)償、生態(tài)林業(yè)用地使用權(quán)損失補(bǔ)償、提高生態(tài)功能區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償、限制傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展權(quán)益損失補(bǔ)償、生態(tài)移民補(bǔ)貼等方面。
建立以市場為主導(dǎo)的水權(quán)和排污權(quán)交易機(jī)制
利用市場機(jī)制，構(gòu)建自然資源的區(qū)域產(chǎn)權(quán)市場是實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和大氣污染有效治理的方式之一。首先需要在法律上界定我國的水權(quán)與排污權(quán)，建立排污許可證制度，使得排污許可成為可以在市場上交易的稀缺資源。由政府部門根據(jù)本地歷史資料和實際情況，制定污染總量控制目標(biāo)，并向排污者發(fā)放數(shù)量有限的排污許可證，或者通過拍賣的方式將許可證出售給最高競價人。許可證可在排污廠商之間交易，每一張許可證上標(biāo)明在特定時期內(nèi)其所有人可排放的單位污染物，如果廠商自己的排污水平低于規(guī)定的排放水平，那么就可將省下的排放額度許可證出售給其他廠商或者用來抵消本廠其他設(shè)施的過度排放；如果廠商的排污水平超出了許可證額度，就必須向其他排放少、有富余排放額度的企業(yè)購買許可證。在這種市場利益的驅(qū)動下，區(qū)域內(nèi)各個廠商必須努力節(jié)能減排，不超出許可證額度，才能減少成本。我國東陽和義烏兩個縣級市之間的水權(quán)交易，江蘇太湖流域的張家港市、太倉市、昆山市等開展的水污染物排污權(quán)交易，還有北京碳排放權(quán)交易市場的開放都是對市場為導(dǎo)向的水權(quán)和排污權(quán)交易機(jī)制的初步探索。
建立非政府組織和公眾參與的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
非政府組織和公眾對于區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮⑴c，有助于彌補(bǔ)政府和市場在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的不足。非政府組織參與區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償項目的方式多種多樣，如國內(nèi)外基金會作為補(bǔ)償主體對流域上游或水源地等的政府或民眾提供資金，各類大學(xué)或研究機(jī)構(gòu)對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的評估等。同時，民眾參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢允巧鷳B(tài)標(biāo)記等間接支付生態(tài)服務(wù)價值的方式。在我國，可以鼓勵區(qū)域接受生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤秸才疟镜仄髽I(yè)遵循節(jié)能減排的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)來生產(chǎn)產(chǎn)品，并給這種產(chǎn)品貼上“綠色產(chǎn)品”標(biāo)簽，在整個區(qū)域甚至全國范圍內(nèi)宣傳這種以生態(tài)友好方式生產(chǎn)的商品，民眾如果在市場上愿意以較高價格購買這種帶有生態(tài)標(biāo)記的產(chǎn)品，那么實際上公眾就支付了附加在該商品生產(chǎn)上的生態(tài)服務(wù)功能的價值。這也在鼓勵區(qū)域內(nèi)其他地方政府進(jìn)行綠色采購，這樣就間接實現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康摹?/p>
構(gòu)建區(qū)域整體性治理的多元協(xié)作機(jī)制
多元治理機(jī)制是區(qū)域地方政府吸納各類非營利組織、私營部門、公民、區(qū)域性協(xié)作組織來共同參與區(qū)域整體性治理，依靠靈活的橫向治理網(wǎng)絡(luò)來增進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。在區(qū)域和城市治理中，區(qū)域地方政府調(diào)動各類社會組織、企業(yè)、區(qū)域性協(xié)作組織的積極性，引入多元治理機(jī)制，是近二、三十年來在世界范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展的新的治理模式。
新區(qū)域主義倡導(dǎo)地方政府吸納非營利組織、私營部門和民眾共同參與區(qū)域治理，建立區(qū)域性協(xié)作組織，用靈活的橫向治理網(wǎng)絡(luò)替代單一的政府管理模式，從而整合和協(xié)調(diào)區(qū)域的發(fā)展。例如，在加拿大圣勞倫斯河流域的治理中，就設(shè)立了這樣的多元協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)，由國家環(huán)境部牽頭，農(nóng)業(yè)部、海洋漁業(yè)部、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部等多部門參加，形成了流域統(tǒng)一規(guī)劃、分部門實施、執(zhí)法部門監(jiān)督檢查的管理體系，通過設(shè)立圣勞倫斯河管理中心，開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和信息交流等工作，并且積極調(diào)動企業(yè)和社區(qū)群眾參與流域水污染的治理。構(gòu)建跨部門的伙伴關(guān)系就是要在公共部門、私人部門與第三部門之間建立以協(xié)作為目的的治理結(jié)構(gòu)，通過協(xié)作性治理結(jié)構(gòu)安排形成新的融合力，以解決日益復(fù)雜的區(qū)域公共問題。在國外的實踐中，這種協(xié)作往往形成區(qū)域聯(lián)盟或者城市聯(lián)盟，將多元化的利益主體聯(lián)系在一起，實現(xiàn)公共和私營部門的協(xié)作，從而推行某種政策或者改革。
在我國的區(qū)域協(xié)作實踐中，多元治理機(jī)制還沒有建立起來。非政府組織、企業(yè)和公民對于區(qū)域公共事務(wù)的參與度不高。改革開放后，圍繞“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”這個中心，也為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長并且謀求自身利益最大化，我國各個地方政府與城市中諸多經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體結(jié)成了不同類型的利益同盟，形成了復(fù)雜而有力的“城市增長聯(lián)盟”。這種聯(lián)盟是地方領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈愿望和商業(yè)精英聚斂財富的動機(jī)相結(jié)合的產(chǎn)物，也是城市中政治精英與經(jīng)濟(jì)精英的聯(lián)合體。“城市增長聯(lián)盟”最典型的代表就是在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，地方政府與房地產(chǎn)企業(yè)達(dá)成的“增長聯(lián)盟”。對于經(jīng)濟(jì)增長或者GDP的過分關(guān)注，導(dǎo)致了地方政府與地方政府之間的競爭多于合作，并且各個地方政府之間的合作也僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某些合作。
總之，區(qū)域整體性治理的多元協(xié)作機(jī)制主要就是在地方政府、企業(yè)、非政府組織、民眾等主體之間建立全方位的協(xié)作伙伴關(guān)系，在區(qū)域城市政府間的公共服務(wù)領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共危機(jī)等方面實現(xiàn)協(xié)作治理，能夠?qū)崿F(xiàn)私營部門和非政府組織對于部分政府公共治理職能的補(bǔ)充，從而成為他們參與社會治理的一種方式。
【本文作者為中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授、行政管理系副主任；本文系國家社會科學(xué)基金一般項目“生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理中的府際關(guān)系及政府與民眾關(guān)系研究”（17BGL164）的階段性成果；本文同時受中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項資金和中央財經(jīng)大學(xué)科研創(chuàng)新團(tuán)隊支持計劃“生態(tài)環(huán)境治理中的跨區(qū)域協(xié)同治理模式研究”資助】
責(zé)編：趙博藝 / 李 懿