中央與地方財政關(guān)系是中央與地方關(guān)系的重要組成部分，也是調(diào)節(jié)中央與地方關(guān)系的主要手段。新中國成立以來，中央與地方財政關(guān)系經(jīng)歷了多輪演進，積累了寶貴的歷史經(jīng)驗。站在新的歷史起點上，以推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化為價值目標，認真審視中央與地方財政關(guān)系的歷史與現(xiàn)狀，對于新時代改革和完善中央與地方財政關(guān)系，無疑具有重要的現(xiàn)實意義。
中央與地方財政關(guān)系演進的歷史進程
縱觀新中國成立至今中央與地方財政關(guān)系的改革歷程，先后經(jīng)歷了四個階段。第一階段：新中國成立后，高度集中的計劃經(jīng)濟體制在我國基本確立，在此期間，實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，中央與地方的關(guān)系是地方從屬于中央；第二階段：十一屆三中全會之后，中國的經(jīng)濟體制發(fā)生了深刻的變革，從原有的大一統(tǒng)財政體制逐步經(jīng)歷了多種形式的“包干制”財政管理體制，形成了分權(quán)型的中央與地方財政關(guān)系；第三階段：為進一步理順中央與地方的關(guān)系，構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的財政體制，1994年啟動了“分稅制”財政體制改革，奠定了我國當前中央財政與地方財政關(guān)系的基本框架；第四階段：黨的十八屆三中全會掀開了全面深化改革大幕，作為全面深化改革的重要一環(huán)，中國政府間財政關(guān)系進入到了新時期。
不斷演變的統(tǒng)收統(tǒng)支央地財政關(guān)系：以打破高度集權(quán)為目標（1949年—1978年）
新中國成立后， 我國逐步建立起了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，并與此相適應，形成了統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制。從1949 年到改革開放之前，中央與地方間財政關(guān)系經(jīng)歷了多次調(diào)整，但主線都是以集權(quán)為特征的，只是中央集中程度有所不同。“一五”期間，為了調(diào)動地方政府的積極性，曾實行“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”的財政體制；1961—1970年，恢復為“地方財權(quán)上移、比較集中統(tǒng)一管理”的體制；1971—1973年，又調(diào)整為“財政收支包干”的體制；1974—1978年，改為“地方財權(quán)上移、收支由上級核定”的體制?？傮w來看，改革開放前我國財政體制的特點是：在中央統(tǒng)一計劃下實行分級管理，地方政府作為統(tǒng)一計劃下的執(zhí)行單元，財政收支及其管理權(quán)限較小。中央政府權(quán)力過于集中，使國家財政控制了各部門、各地方及各企事業(yè)單位經(jīng)濟活動，取代了市場微觀主體決策職能，壓抑了各地方、各部門及各單位的積極性、創(chuàng)造性，不利于充分發(fā)揮各方潛力、提高資源配置效益和促進社會生產(chǎn)力的進一步發(fā)展。因此，打破權(quán)力集中、實行分權(quán)化改革成為了經(jīng)濟體制改革初期的重要內(nèi)容。
以“放權(quán)讓利、分灶吃飯”為核心內(nèi)容的放權(quán)改革：以適應改革開放的要求為目標（1979年—1993年）
黨的十一屆三中全會拉開了經(jīng)濟體制全面改革的序幕。之后的十幾年間，中國的中央與地方關(guān)系逐步打破了高度集權(quán)的模式，向地方分權(quán)型轉(zhuǎn)變，這一時期的基本特征是中央通過不斷下放經(jīng)濟管理權(quán)限來提升地方經(jīng)濟活力。在1980—1984年實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制，1985—1988年實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制，1988—1993年實行“收入遞增、總額分成”等多種“包干”財政管理體制。與原有體制相比，這一時期的財政管理體制有效調(diào)動了地方政府發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的積極性和創(chuàng)造性，成為地方經(jīng)濟增長強大的動力源。然而，這一放權(quán)改革也產(chǎn)生了諸多問題：首先是弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力和財政汲取能力，“七五”期間，中央政府的財政收入約占全部財政收入的40%左右，而地方政府占60%，中央權(quán)威不斷流失；其次是由于各地方政府一味追求地區(qū)經(jīng)濟利益，各地競爭呈現(xiàn)無序化，資源環(huán)境遭到嚴重破壞；再次政府間財政分配關(guān)系一對一談判方式確定的財政包干體制增加了不穩(wěn)定和不規(guī)范性，擾亂了政府和市場主體的預期；最后按行政隸屬關(guān)系實行的分權(quán)模式越來越助長地區(qū)經(jīng)濟封鎖和市場割裂，不利于全國統(tǒng)一市場的建設(shè)。這些問題使中央與地方關(guān)系面臨新一輪的調(diào)整和改革。
提高中央財政財權(quán)財力的分稅制改革：以適應社會主義市場經(jīng)濟體制為目標（1994年—2013年）
隨著經(jīng)濟體制改革的深化，黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標。為適應這一改革目標，1994年，財政體制進行了以分稅制為核心的大刀闊斧的改革，其內(nèi)容主要有：一是劃分中央和地方的事權(quán)和支出范圍；二是劃分中央和地方的收入；三是通過轉(zhuǎn)移支付制度處理中央財政和地方財政收入支出不協(xié)調(diào)的問題。這輪改革奠定了我國當前中央財政與地方財政關(guān)系的基本框架，推動了我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和不斷完善。
分稅制改革使中央和地方之間由行政性分權(quán)邁入了經(jīng)濟性分權(quán)階段，邁出了實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟的關(guān)鍵一步。其成效主要包括：一是中央與地方之間財政事權(quán)與支出責任進一步制度化、規(guī)范化與程序化，是我國中央與地方關(guān)系走向制度化、規(guī)范化與程序化的重要基礎(chǔ)與里程碑；二是中央財政收入占全國財政收入的比重明顯提高，中央政府基于全國發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀調(diào)控能力進一步增強；三是中央在各地區(qū)間再分配的能力得到提高，地區(qū)間財力均等化程度得到提升。但隨著分稅制財政體制的不斷運行、中央財權(quán)的不斷集中，中央與地方之間事權(quán)模糊不清的弊端逐步暴露出來，財權(quán)與事權(quán)之間的不匹配愈演愈烈；不斷增加的財政缺口助推了地方政府的投資沖動和債務擴張，以及對“土地財政”模式的依賴；地方政府為了追求政績最大化，過多的關(guān)注本地區(qū)經(jīng)濟增長，而對公共服務和社會管理卻不同程度的忽略，導致地方政府職能出現(xiàn)“越位”和“缺位”現(xiàn)象。
全面深化改革階段的中央與地方關(guān)系再調(diào)整：以適應國家治理現(xiàn)代化為目標（2014年至今）
黨的十八屆三中全會把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，為在新的歷史起點上全面深化改革指明了方向。中央與地方關(guān)系作為國家治理領(lǐng)域最重要關(guān)系鏈條之一，是全面深化改革中最具基礎(chǔ)性和牽引性作用的一環(huán)。從2014年黨的十八屆三中全會到2017年十九大，發(fā)生在中央與地方關(guān)系領(lǐng)域的改革進展主要有兩項：一是《全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，方案的過渡期為2-3年，中央分享增值稅的50%，地方按稅收繳納地分享增值稅的50%，這一過渡性方案標志著中央與地方分稅體制中，完全以共享稅作為主要的稅收劃分方式；二是《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》，確定了“誰的財政事權(quán)誰承擔支出責任”“適度加強中央的財政事權(quán)”等，初步劃分了中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央與地方共同的事權(quán)，同時勾畫出具體的時間表和路線圖。
在黨的十八屆三中全會所部署的三個方面財稅體制改革內(nèi)容中，預算制度管理改革居首，稅收制度改革次之，中央和地方關(guān)系改革居末位。在實踐中，相較于前兩項領(lǐng)域的改革而言，中央和地方關(guān)系改革則顯得相對滯后。黨的十九大對三個方面內(nèi)容的排序作了調(diào)整：中央與地方關(guān)系改革躍居首位，預算管理制度改革和稅收制度改革則相應退居第二和第三。這充分彰顯了改革進入“深水區(qū)”，加快推進此項改革的極端重要性和迫切性?；诖?，黨的十九大后，中央與地方關(guān)系改革開始加速。2018年1月，國務院印發(fā)了《基本公共服務領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》，明確了中央和地方共同承擔的八大類18項基本公共服務內(nèi)容，規(guī)范了基本公共服務領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)支出責任的分擔方式，并進一步完善了轉(zhuǎn)移支付制度。
中央與地方關(guān)系變革的歷史經(jīng)驗
從世界范圍看，如何妥善地平衡中央與地方的關(guān)系是各國普遍面臨的挑戰(zhàn)。事實上，不斷調(diào)整是各國中央與地方關(guān)系的常態(tài)。雖然與經(jīng)過數(shù)百年構(gòu)建、完善、調(diào)整、改革的西方發(fā)達國家相比，中國央地關(guān)系的調(diào)整在制度化、規(guī)范化層面仍尚顯薄弱，但中國的央地關(guān)系經(jīng)過近70年的探索完善，積累了寶貴的歷史經(jīng)驗。
中央與地方關(guān)系的調(diào)整要立足本國國情，符合單一制國家結(jié)構(gòu)的根本原則
中央與地方關(guān)系的改革，必須從我國特有的制度基礎(chǔ)出發(fā)，考慮獨特的歷史文化、特殊的現(xiàn)實背景等國情因素。我國是單一制國家，這是由我國的歷史、地理、政治、經(jīng)濟、民族、宗教、文化等多種客觀因素決定的，符合中國國情和各族人民的根本利益。這一國家結(jié)構(gòu)決定了中央和地方關(guān)系變化的基本方向，中央與地方關(guān)系改革必須在單一制的國家框架內(nèi)進行。習近平總書記指出，黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，堅持黨的領(lǐng)導首先是堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導。事在四方，要在中央。中央與地方關(guān)系的調(diào)整，必須把維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導作為最高政治原則和根本政治規(guī)矩來執(zhí)行。
中央與地方關(guān)系的調(diào)整要因時而異，與政治經(jīng)濟社會形勢相適應，服務于、服從于整體改革的需要
中央與地方關(guān)系的調(diào)整應緊緊圍繞黨和國家各個時期、階段的使命和任務，服務于整體改革和大局工作。科學合理的中央集權(quán)與地方分權(quán)，應隨著社會經(jīng)濟發(fā)展與歷史環(huán)境的變化，根據(jù)現(xiàn)實需要作相應的調(diào)適和互動。新中國成立初期，面對復雜的國際國內(nèi)環(huán)境，我國效仿了蘇聯(lián)的中央高度集權(quán)領(lǐng)導體制，逐漸形成和確立了中國特色的中央高度集權(quán)，中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出中央高度集權(quán)和全國總體控制的特征。改革開放后，中央高度集權(quán)所賴以存在的社會基礎(chǔ)和條件逐漸消失，向地方分權(quán)成為中央與地方關(guān)系發(fā)展的總方向和總趨勢。進入新時期，為適應國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標和要求，中央與地方關(guān)系領(lǐng)域改革繼續(xù)深化?？梢钥闯?，伴隨著經(jīng)濟體制改革和現(xiàn)代化建設(shè)的歷史歷程，根據(jù)每個歷史發(fā)展階段經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，中央與地方關(guān)系不斷地進行適應性的變革。
中央與地方關(guān)系的調(diào)整必須遵循發(fā)揮中央與地方兩個積極性的原則
中國是一個地理和人口大國，面臨著巨大的地區(qū)差異，必須充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性參與到國家治理當中。新中國成立以來特別是改革開放以來，我國能不斷取得輝煌成就，一大原因就是調(diào)動了中央和地方的積極性。早在1956年毛澤東同志就指出：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”改革開放之后，鄧小平同志在多個場合指出，調(diào)整中央與地方關(guān)系的總原則，就是既能保證國家的政令統(tǒng)一，中央能夠?qū)嵭杏行У暮暧^調(diào)控，又能保證地方因地制宜、獨立自主地解決地方性的問題，發(fā)揮中央與地方的兩個積極性。進入新時期，以習近平同志為核心的黨中央也反復強調(diào)要充分調(diào)動中央和地方兩個積極性。黨的十九屆三中全會作出明確部署，“治理好我們這樣的大國，要理順中央和地方職責關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性”。由上可見，發(fā)揮兩個積極性原則是中共歷代領(lǐng)導人一脈相承的處理中央集權(quán)與地方關(guān)系的重要歷史經(jīng)驗。它既有利于中央統(tǒng)一領(lǐng)導、集中力量辦好大事，又有利于開發(fā)地方潛力，因地制宜地發(fā)揮比較優(yōu)勢。
推進我國中央與地方財政關(guān)系現(xiàn)代化的思考
從國家治理現(xiàn)代化的高度，統(tǒng)籌謀劃中央與地方關(guān)系改革的方向和政策設(shè)計。黨的十八屆三中全會明確指出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，全面深化改革的總目標是“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”。這標志著中央與地方關(guān)系絕不僅僅是一個財政范疇、經(jīng)濟范疇，而是跨越多個領(lǐng)域與多個學科的綜合范疇、是一個復雜的系統(tǒng)工程。中央與地方關(guān)系牽動經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域，其改革方案設(shè)計、制定、執(zhí)行、評估往往依賴多個國家部門，財政部、中央編辦、中央組織部、中央財辦、全國人大常委會等黨和國家機構(gòu)應協(xié)同配合，并廣泛聽取專家和地方政府的建議，通過集合利益相關(guān)方與獨立第三方的集體討論，為中央與地方關(guān)系改革尋找最優(yōu)的、可接受的方案。
進一步改革地方政府官員的評價制度，構(gòu)建與高質(zhì)量發(fā)展相適應的績效考核體系。當前，我國經(jīng)濟已從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。進入高質(zhì)量發(fā)展階段，傳統(tǒng)的地方競爭機制依然是有效的，但GDP掛帥的考核方式已經(jīng)不合時宜，需要進一步改革和完善；要在繼續(xù)發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)展作為重要指揮棒作用的同時，將創(chuàng)新、綠色、共享等納入地方政府的目標函數(shù)，使其成為推動高質(zhì)量發(fā)展的指標體系、績效評價和政績考核體系。
“自上而下”與“自下而上”考核并重，引入多重激勵、制衡和監(jiān)督地方政府的方式。在縱向維度，要進一步發(fā)揮環(huán)境保護、審計、統(tǒng)計、司法等條線的獨立性和專業(yè)性，提高監(jiān)督檢查考核的質(zhì)量和效率；在橫向維度，要加強人大、政協(xié)、新聞媒體和公眾的監(jiān)督，進一步完善地方政府權(quán)力運行的監(jiān)督機制。引導政府政績觀念轉(zhuǎn)變，將行為偏好轉(zhuǎn)到社會和市場的滿意度上。社會層面的評價主要集中在與民生息息相關(guān)的公眾議題，而市場層面的評價主要關(guān)注營商環(huán)境、財政透明度、政務公開、行政服務效率等。將這些評價結(jié)果向社會公示，作為跨地區(qū)、跨部門排名評比的依據(jù)。以此為抓手，倒逼地方政府不斷提升公共服務水平和公共治理效果。
尋求中央集權(quán)與地方分權(quán)的平衡，推進事權(quán)劃分的規(guī)范化法律化，發(fā)揮中央與地方兩個積極性。既要保持中央政府的權(quán)威性、集中性，也要賦予地方政府必要的自主性、靈活性，形成不同層級政府之間科學合理的分工合作關(guān)系，實現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的動態(tài)平衡。當前一些事權(quán)劃分不清晰、不合理，給國家治理帶來潛在風險。要通過法律化的路徑，進一步完善中央與地方之間的權(quán)責劃分、財政激勵、轉(zhuǎn)移支付、績效考核、溝通協(xié)作等相關(guān)機制，能夠以規(guī)范化、制度化的方式較好地解決中央與地方在利益分配、激勵相容及信息不對稱狀況，使中央與地方能夠相向而行，實現(xiàn)兩者的良性互動。
進一步激發(fā)地方的創(chuàng)新活力，重塑地方改革動力。改革開放以來，中央通過對地方的經(jīng)濟分權(quán)與行政分權(quán)，允許地方試水探路、創(chuàng)造經(jīng)驗，有力地激發(fā)了各地方政府基于本地區(qū)實際的創(chuàng)新，并形成全國性的良性競爭。近年來，我國地方政府創(chuàng)新的動力趨于衰減，一些地區(qū)和部門甚至出現(xiàn)了“不作為”現(xiàn)象。據(jù)德國學者韓博天統(tǒng)計，在2010年全國范圍內(nèi)省級政府開展的政策實驗有500項左右，但在2016年減少至70項左右。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生固然與近年來反腐力度的加強有關(guān)，但中央與地方關(guān)系調(diào)整的滯后也是重要原因。未來仍然要堅持頂層設(shè)計與摸著石頭過河相結(jié)合的方法，允許并鼓勵地方政府大膽的創(chuàng)新和實踐，中央政府積極吸納有益經(jīng)驗并在全國復制推廣。這樣，中央集中財力發(fā)揮中央在宏觀調(diào)控方面的積極性，地方政府發(fā)揮提供公共服務、社會管理、環(huán)境治理等方面的積極性，從而將中央和地方兩個積極性的發(fā)揮統(tǒng)一到全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程當中。
【本文作者分別為中國人民大學公共管理學院副院長、教授，中國人民大學公共管理學院博士研究生；本文系中國人民大學科研基金決策咨詢及預研委托項目的階段性成果】
責編：李 懿 / 蔡圣楠