營(yíng)商環(huán)境是指伴隨企業(yè)活動(dòng)整個(gè)過(guò)程（包括從開(kāi)辦、營(yíng)運(yùn)到結(jié)束的各環(huán)節(jié)）的各種周圍環(huán)境和條件的總和。良好的營(yíng)商環(huán)境是企業(yè)選擇進(jìn)入的重要因素，也是企業(yè)發(fā)展壯大的重要平臺(tái)。營(yíng)商環(huán)境建設(shè)和深化“放管服”改革密不可分，可以說(shuō)，“放管服”改革貫穿于企業(yè)的整個(gè)生命周期。過(guò)去五年，我國(guó)持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等改革，推動(dòng)政府職能發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力明顯增強(qiáng)。黨的十九大報(bào)告中又進(jìn)一步把“深化商事制度改革，完善市場(chǎng)監(jiān)管體制”作為加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要目標(biāo)。深化“放管服”改革是轉(zhuǎn)變政府職能、釋放市場(chǎng)潛力、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措；深化“放管服”改革的目標(biāo)就是建立市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境。
經(jīng)過(guò)幾年的探索與實(shí)踐，我國(guó)的“放管服”改革打造出了更便利化的營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)了市場(chǎng)主體快速增長(zhǎng)，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)奠定了基礎(chǔ)
2013年來(lái)，國(guó)務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)削減44%，非行政許可審批徹底終結(jié)，中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目減少90%，行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)壓減74%，職業(yè)資格許可和認(rèn)定大幅減少。中央政府定價(jià)項(xiàng)目縮減80%，地方政府定價(jià)項(xiàng)目縮減50%以上。全面改革工商登記、注冊(cè)資本等商事制度，企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間縮短三分之一以上。根據(jù)國(guó)家工商總局統(tǒng)計(jì)，截至2018年3月16日，我國(guó)各類市場(chǎng)主體總量超過(guò)1億戶（其中企業(yè)超過(guò)3100萬(wàn)戶），五年增加70%以上，每千人企業(yè)戶數(shù)從2013年的10家升至如今的21家，翻了一倍。據(jù)世界銀行《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》顯示，從2013年度到2016年度，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的世界排名前移了18位，其中開(kāi)辦企業(yè)便利度大幅上升31位。
在取得了巨大成就的同時(shí)，也應(yīng)該看到營(yíng)商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化是一個(gè)沒(méi)有終點(diǎn)的過(guò)程。一方面，我國(guó)企業(yè)密度還不高，千人擁有企業(yè)數(shù)量與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有較大差距，說(shuō)明企業(yè)的成長(zhǎng)和發(fā)展是下一步改革需要關(guān)注的重要目標(biāo)；另一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍然處于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的繁榮時(shí)期，技術(shù)的變革降低了創(chuàng)業(yè)的門檻，高素質(zhì)人才的積累提升了創(chuàng)業(yè)能力，但目前在融資的便利程度上，還存在不少制度性障礙。例如，在世界銀行營(yíng)商環(huán)境調(diào)查“獲得信貸”這一指標(biāo)下的“合法權(quán)利指數(shù)”這一二級(jí)指標(biāo)中，我國(guó)僅獲得10分中的4分，只有印度和俄羅斯得分的一半，遠(yuǎn)低于亞太經(jīng)合組織成員國(guó)平均得分。此外，我國(guó)服務(wù)業(yè)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等還面臨過(guò)多準(zhǔn)入限制，在世界營(yíng)商環(huán)境的總體排名還處于中等水平，還有很大的改革空間。
在可以量化的指標(biāo)之外，還應(yīng)注意到“放管服”改革過(guò)程中暴露的新問(wèn)題會(huì)成為持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的著力點(diǎn)
第一，現(xiàn)有的“放管服”改革重前端的市場(chǎng)進(jìn)入，而輕事中和事后監(jiān)管，市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法力度有限，市場(chǎng)主體強(qiáng)烈呼吁公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。建立健全“僵尸企業(yè)”退出機(jī)制，打擊各種假冒偽劣、侵害企業(yè)權(quán)益行為，才能為企業(yè)健康發(fā)展拓展市場(chǎng)空間。第二，地方政府內(nèi)部和跨地區(qū)之間協(xié)調(diào)比較欠缺，不同政府部門對(duì)于“放管服”改革的認(rèn)識(shí)不一，具體表現(xiàn)為市場(chǎng)監(jiān)管部門熱，大大縮短了審批時(shí)間，降低了進(jìn)入門檻，而稅務(wù)、銀行、電力等部門冷，形成了營(yíng)商環(huán)境中的“短板”。據(jù)筆者在廣東省的調(diào)研顯示，由于銀行管理體制的規(guī)定，開(kāi)立對(duì)公賬戶所需時(shí)間已經(jīng)成為企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間中最主要的消耗。事實(shí)上，“放管服”改革成效的區(qū)域差異甚至出現(xiàn)在同一城市不同市轄區(qū)之間，這充分表明持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境任重道遠(yuǎn)。因此，需要以頂層設(shè)計(jì)帶動(dòng)部門之間和地區(qū)之間的協(xié)調(diào)，打破行政性壟斷，改革市場(chǎng)監(jiān)管體制，建立市場(chǎng)綜合監(jiān)管體系。第三，許多普通群眾對(duì)于“放管服”改革還存在不了解甚至不適應(yīng)的情況，參與感、獲得感不足?，F(xiàn)有的改革主要還是聚焦政府和企業(yè)的關(guān)系，地方政府關(guān)注的還主要是符合其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的行業(yè)和企業(yè)，如大企業(yè)、高科技企業(yè)等，小微企業(yè)、消費(fèi)者等其他利益主體的聲音不足。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，質(zhì)量安全、消費(fèi)維權(quán)等問(wèn)題將會(huì)成為“放管服”改革下一階段需要解決的突出問(wèn)題。最后，科技技術(shù)發(fā)展迅速，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，共享經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等的興起催生了技術(shù)導(dǎo)向的市場(chǎng)監(jiān)管，如何適應(yīng)科技的發(fā)展和社會(huì)的變革，充分利用各種信息，提升監(jiān)管效率和質(zhì)量也是一個(gè)重要的課題。
在更深層次上，營(yíng)商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化有賴于國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化
國(guó)家治理體系是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度，包含著各種利益主體之間的關(guān)系，如央地關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系等等。就營(yíng)商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化而言，主要涉及到政府和市場(chǎng)，市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系，更深層次的則是行政體制內(nèi)部部門間關(guān)系的變革。由于信息不對(duì)稱、外部性、市場(chǎng)力量等問(wèn)題，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果往往并不是社會(huì)最合意的結(jié)果。因此，一定的政府干預(yù)和監(jiān)管是必要的。“放管服”改革實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管重心由事前準(zhǔn)入移至事中和事后的監(jiān)管，從資格審查轉(zhuǎn)為行為監(jiān)督，是政府治理方式和政府職能的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變不僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的需要，還適應(yīng)了科技與社會(huì)進(jìn)步的需求。
政府選擇何種方式干預(yù)和監(jiān)管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其關(guān)鍵的考慮因素是信息成本，主要包括信息采集成本、信息處理成本、信息協(xié)調(diào)成本，以及根據(jù)信息進(jìn)行反應(yīng)的成本。具體到政府對(duì)企業(yè)和個(gè)體的監(jiān)管方面（如稅收，行為規(guī)制等），嚴(yán)重的信息不對(duì)稱導(dǎo)致政府對(duì)企業(yè)和個(gè)體實(shí)際經(jīng)營(yíng)活動(dòng)信息的掌控相對(duì)有限，傳統(tǒng)上必須依賴管制模式，重在事前的進(jìn)入門檻設(shè)置和資格審查，將提供相關(guān)信息的責(zé)任和成本交給企業(yè)和個(gè)人方面，從而節(jié)約信息采集成本。在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達(dá)的今天，企業(yè)和個(gè)體的大量活動(dòng)都可以迅速轉(zhuǎn)化為數(shù)字化信息，在社會(huì)生活中留下“痕跡”，如社交媒體、手機(jī)定位、互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)賬、視頻監(jiān)控、污染排放等。這些大量低成本快速采集企業(yè)和個(gè)體信息的途徑，使事中和事后監(jiān)管的信息采集成本大大降低。
信息采集成本的降低僅僅是監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的重要條件之一，真正要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的信息優(yōu)勢(shì)，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，還有賴于政府職能的主動(dòng)轉(zhuǎn)變。政府職能的主動(dòng)轉(zhuǎn)變需要適應(yīng)信息成本的變化和數(shù)字治理的要求。雖然信息采集成本大大降低，但是企業(yè)和個(gè)體活動(dòng)信息仍然是非常分散的，主要在各種私營(yíng)的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)商（如社交媒體、手機(jī)定位等信息）和一些政府部門（如視頻監(jiān)控、污染排放等信息）手中，而市場(chǎng)監(jiān)管部門并不一定擁有這些可以作為監(jiān)管基礎(chǔ)的活動(dòng)信息。因此，信息處理和協(xié)調(diào)成本將成為持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境過(guò)程中政府的主要考量。然而，與信息采集成本不同的是，現(xiàn)階段的信息處理和協(xié)調(diào)成本的主要來(lái)源不是技術(shù)成本，而是不同主體之間的利益矛盾。這種數(shù)據(jù)集中使用的效率和數(shù)據(jù)分散采集的激勵(lì)之間存在矛盾，不僅是政府和擁有數(shù)據(jù)的市場(chǎng)主體之間的利益矛盾，還有不同政府部門之間以及不同區(qū)域政府之間的利益矛盾。政府與市場(chǎng)主體之間的矛盾可以通過(guò)價(jià)格手段等市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)，但是政府內(nèi)部不同部門、不同級(jí)別之間的利益不一致則需要制度設(shè)計(jì)的創(chuàng)新，協(xié)調(diào)關(guān)系，明確責(zé)任，而非簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)重組。
在信息化高度發(fā)達(dá)的今天，政府內(nèi)部運(yùn)作過(guò)程越來(lái)越透明，成為社會(huì)公眾的關(guān)注點(diǎn)。傳統(tǒng)上的“內(nèi)外有別”“內(nèi)緊外松”等策略越來(lái)越難以適用，政府個(gè)別部門基于自身運(yùn)作邏輯所發(fā)表的原本“正常”的行動(dòng)和言論，與市場(chǎng)語(yǔ)境的碰撞將越發(fā)突出，并對(duì)市場(chǎng)信心和營(yíng)商環(huán)境產(chǎn)生影響。因此，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，需要政府各部門轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，自覺(jué)注意到其行為對(duì)于市場(chǎng)和社會(huì)整體的影響，加強(qiáng)政策和行為的協(xié)調(diào)。不僅如此，在信息傳播速度加快、透明度提高的今天，政府部門的日常運(yùn)行不僅要遵從規(guī)章制度，服從上級(jí)安排，還需要充分發(fā)揮自主性，積極響應(yīng)社會(huì)公眾的需求。此外，政府還需要引導(dǎo)公眾參與營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)，避免“放管服”改革政府唱獨(dú)角戲的局面，在市場(chǎng)監(jiān)管活動(dòng)中探索政府強(qiáng)制力與社會(huì)自發(fā)約束機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮社會(huì)中分散的利益主體的信息采集和信息協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)造營(yíng)商環(huán)境共治共享的新模式，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提高人民群眾的獲得感，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展更上新臺(tái)階。
【本文作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)、中國(guó)公共管理研究中心研究員】
責(zé)編：賀勝蘭 / 蔡圣楠