十九大報告中明確要“完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”“推動社會治理重心向基層下移”“打造共建共治共享的社會治理格局”。這說明隨著對社會治理認識的加深，中央層面上的社會治理體制、新目標與新格局已經(jīng)基本定型，表明黨建引領(lǐng)社會治理，將創(chuàng)造性地以政黨和政治機制來促進行政體系和社會力量的有效銜接，帶動并提升在執(zhí)政黨引領(lǐng)下的整體性治理實踐。
在中央政策指導下，面對實際問題，地方層面涌現(xiàn)出大量的治理創(chuàng)新實踐案例。如上海自2014年“1+6”文件實施以來，探索“創(chuàng)新社會治理，加強基層建設(shè)”的改革實踐，取消了城市街道辦事處的經(jīng)濟職能，促使基層管理重心全面轉(zhuǎn)移至公共服務、公共管理與公共安全領(lǐng)域，進而全面推動基層政府精細化探索的城市治理新路子；成都在市級層面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，在基層社區(qū)層面建立公共服務資金，培育專業(yè)化社會組織和社區(qū)組織，推行社區(qū)營造，突出社區(qū)主體性，提升公共服務質(zhì)量；廈門市以“美麗廈門，共同締造”為主旨，探索出基層政府提供公共產(chǎn)品的新模式和政社互動新機制；廣東等地探索出“公益招投標”等制度；海口、南昌等地進行了街道層面的參與式預算試驗等。
盡管從中央到地方、從國家到社會對構(gòu)建社會治理新格局達成了共識，但在具體的實踐中，這種多元共治格局發(fā)展的并不順利，不同主體間在權(quán)力配置、權(quán)責劃分以及關(guān)系協(xié)調(diào)、評價考核等方面缺乏明確的體制機制，造成新的治理體系在理念與現(xiàn)實上的脫節(jié)。黨的十九大提出“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”，根本目的就是要解決社會治理格局基本確定但難以有效落地的重大問題。習近平總書記曾多次強調(diào)，“社會治理的核心是人，重心在基層，關(guān)鍵是體制機制”。基層社區(qū)的改革與創(chuàng)新必須以民生為根本，以為城鄉(xiāng)居民提供全面服務管理為抓手，從而解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，讓老百姓能夠有一個較為安心的預期。
以治理重心下移解決社會治理的權(quán)力配置問題，目前已成為關(guān)鍵的政策話語之一。那么如何讓這一政策話語落地、社會治理重心該如何下移、下移之后的基層社區(qū)治理格局如何運轉(zhuǎn)等問題，則是當前理論和實踐亟需解決和厘清的重要課題，需要對治理重心下移的操作路徑有準確的把握。筆者對如何實現(xiàn)城市的社會治理重心下移作嘗試性進路探討：以管理、服務、資源下移為突破口，打通頂層設(shè)計框架和基層實踐創(chuàng)新之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與內(nèi)在連接機制，從制度上設(shè)計建立行之有效的體制機制推動社會治理重心下移，從操作上探索基層社會如何對接重心下移來實現(xiàn)共建共治共享的治理格局。最后，從方向上確保和加強基層黨建在社會治理中的引領(lǐng)作用。
社會治理重心下移突破口：管理、服務與資源
管理下移：城市基層政府責任體系與實現(xiàn)路徑
管理下移指的是公共安全、公共管理下移等綜合管理職能的下移，落實屬地化責任制。管理下移的體制設(shè)計暗含一定的前提基礎(chǔ)，即管理職責劃分歸類，哪些職責應該下放，哪些職責應該保持高位。如果采取一刀切的方式將管理職責重心下移，將加劇基層行政負荷，使基層無法有效運轉(zhuǎn)。例如，筆者在上海某街道調(diào)研時，某書記反映目前的社區(qū)管理責任無所不包，涵蓋居民從搖籃到墳墓的各種事宜，社區(qū)安全、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)教育……以及目前即將要開展的防汛、防臺風工作等等。這反映出目前基層管理中的一個趨勢，街道正日益成為一個“轄區(qū)承包者”，包攬轄區(qū)內(nèi)幾乎所有的社會管理事務，擔負守護一方安全的重任。因此，落實管理下移的主線，必須以實現(xiàn)新時期基層社會綜合性管理職能為落腳點，明確分類責任管理體制的總體框架?？梢越栌霉策x擇理論中的物品分類理論，奧斯特羅姆的制度分析與發(fā)展框架中的相關(guān)理論，提煉社會管理事務的分類維度。從綜合管理職能出發(fā)，將公共安全、綜合治理、社會治安防控、矛盾化解以及涉及到居民基本權(quán)利與生活的行政性事務等納入到屬地基層政府責任清單，并撤銷街道一級基層部門的經(jīng)濟職能。為此，需要從縱向上重新界定基層政府與上級政府之間的權(quán)責關(guān)系和資源配套制度；在橫向上界定條塊之間的權(quán)責關(guān)系，并將這些責任以法律法規(guī)的形式固定下來。同時，為保證管理下移后基層治理體制的有效運行，需要建立基于社會綜合管理績效的考核與激勵機制。因此，以社會綜合管理水平為中心，設(shè)計一個正向激勵的基層綜合管理指標體系，是實現(xiàn)管理下移的重要步驟。
服務下移：專業(yè)化職能與城市基本公共服務
服務下移涉及到政府職能部門，重在政府專業(yè)化職能的下沉和城市基本服務的下移，此處的重點在于政府職能部門的服務方式轉(zhuǎn)型、社會組織的發(fā)展培育以及兩者的能力與協(xié)同機制。通過服務下移實現(xiàn)為群眾提供精準有效的服務是社會治理重心下移的重要目標。實現(xiàn)這一目標，需要探索以政府職能部門為責任主體的城市專業(yè)化職能和基本公共服務社會化、一體化提供方式。
第一，城市專業(yè)化職能的下移。政府的專業(yè)化職能，是指各種專業(yè)化、行業(yè)化的管理部門（如衛(wèi)生、公安、教育、城管部門等）的職能。專業(yè)化職能具有技術(shù)優(yōu)勢和行為標準化、程序規(guī)范化的特征。但這一職能的下移也容易帶來“碎片化”和“區(qū)隔化”，專業(yè)技術(shù)人才相對轄區(qū)來說短缺，信息技術(shù)高門檻造成與民眾的隔膜，導致缺乏與民眾溝通時所需要的“情感”和“共同話語”。因而，在專業(yè)化職能下移來提供服務的同時，也要注重屬地化服務的積極性。在屬地化服務供給過程中，社區(qū)組織更為關(guān)心它的服務對象，更有優(yōu)勢立足本土解決現(xiàn)實問題，相比較專業(yè)化的服務更具有彈性、效率、創(chuàng)意和關(guān)懷精神。
第二，城市基本公共服務的下移。通過結(jié)合公共服務理論、政府職能理論以及治理理論和一些地方的實踐，如上海等地綜合執(zhí)法和市場監(jiān)督體系等垂直化體系，“一站式”辦公和“一條龍”服務的“梅州模式”等，探索基本公共服務的社會化體系，采取購買服務的方式，通過公開招標、社區(qū)服務平臺，構(gòu)建社會協(xié)同機制實現(xiàn)服務下移，破除目前“上有千條線，下面一針穿”的基層治理困局。
為此，需要探索新的資源配套機制和運作機制。它包括與網(wǎng)絡(luò)化、精細化相結(jié)合的黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下的政府部門間聯(lián)動機制；社會組織發(fā)展與能力建設(shè)機制；購買服務與參與式評估機制；政社之間的協(xié)同機制，以確保服務下移后的基層社會治理體制有效運行。要解決的核心問題包括：統(tǒng)一領(lǐng)導與基層裁量權(quán)之間的的關(guān)系、責任追究與激勵機制之間的關(guān)系、政府負責與社會協(xié)同之間的關(guān)系、社會組織能力建設(shè)與評估考核之間的的關(guān)系、法治保障與動態(tài)調(diào)整之間的關(guān)系。
資源下移與相關(guān)配套制度建構(gòu)
資源下移主要是解決管理、服務下移的人、財、物等權(quán)力、資源配套措施。就下移的實踐而言，不僅要從管理、服務嘗試下移，更要有相應的配套制度來實現(xiàn)下移，保障下移的效率和效益。正如同行政執(zhí)行影響政策的最終效率和效益，下移的配套措施也會對下移的效果乃至最終社會治理的效果產(chǎn)生重要影響。管理與服務是功能性的，兩者必須有相應的資源配套。而且，考慮到街道在科層體制中處于最低端，需要給街道配置與管理、服務相對應的管理資源，切實強化街鎮(zhèn)協(xié)調(diào)，調(diào)動各條線部門處理現(xiàn)實事務的權(quán)威和能力，最終使得基層的公共事務能夠在基層解決。這就涉及到現(xiàn)有管理體制的權(quán)責關(guān)系，需要研究如何下移，即與管理、服務下移相配套的權(quán)力和財、物等資源下移。就資源下移而言，可以由社會組織或社會團體制定合理的規(guī)章制度，在政府的監(jiān)管之下實現(xiàn)資源的合理調(diào)配。管理重心的下移如果輔之以社會組織之間的資源合理調(diào)配與社區(qū)自治資源的挖掘，那么隨著社會性的發(fā)育與社會治理多元主體的孵化，社區(qū)治理能力上升、重心下移所帶來的管理和服務事務就能得到自然而然的消化。
總之，目前的社會治理創(chuàng)新中，政府的職能表現(xiàn)為公共安全、公共管理和公共服務。因此，筆者將下移的重點分為管理、服務和資源。即通過管理下移解決安全和綜合管理問題，如網(wǎng)格化管理；服務下移則分為專業(yè)化職能下移和城市基本公共服務職能下移，充分激發(fā)社會智慧的涌流；通過資源下移解決與此相配套的權(quán)力、資源等問題。
社會治理重心下移后基層的體制機制設(shè)置
針對管理下移的以街道為主的基層政府治理體制與機制
如何在管理重心下移后，構(gòu)建基層政府在公共安全、綜合治理等綜合管理職能上的全面責任制？如何建構(gòu)社會治理水平績效的指標體系以及在此基礎(chǔ)上的考核與激勵機制，推動基層政府的職能轉(zhuǎn)變？如何實現(xiàn)基層政府與社區(qū)居委會之間在管理職能上的關(guān)聯(lián)與銜接？要實現(xiàn)基層社會治理的各項職能，保障重心下移后政府責任體制的良好運行，需要一系列配套的制度保障，如資源下移及其法律保障機制、責任機制、激勵機制、考核機制和聯(lián)動機制等，這是實現(xiàn)社會治理重心下移的重要保障。法律機制，要保證權(quán)責關(guān)系界分明確，需要有相應的制度保障，通過法律規(guī)則制度進行明確；激勵機制，如果無法形成一個激勵相容的機制，基層公共治理就會相互推諉，無法形成一個有序良好的運行秩序，應通過構(gòu)建有效的激勵機制保證各個參與主體有效地參與到基層社會治理中來；聯(lián)動機制，實現(xiàn)基層社會治理中各項公共事務的有機聯(lián)動，是打破政府橫向間關(guān)系封閉和管理“蜂窩狀”“碎片化”的問題關(guān)鍵；考核機制，需要通過對效果的評價來加強政府責任管理體制機制優(yōu)化，通過設(shè)立基層政府社會治理績效評價指標體系的構(gòu)建對政府層級責任和部門責任進行落實。
針對服務職能下移的體制機制
基本公共服務的下移，主要是街道一些服務職能的下移。政府職能部門服務職能下移的承接方是社會組織，因此社會組織服務體系建設(shè)是非常關(guān)鍵的一環(huán)，根據(jù)目前的現(xiàn)狀和合作治理的理論，社會組織體系應該包含三大類型的社會組織：專業(yè)化社會組織、社區(qū)自治組織以及社區(qū)自組織。
目前，社會組織的能力問題是制約社會組織參與城市基本服務的關(guān)鍵因素。因此，如何提高社會組織的能力也是實現(xiàn)服務下移的重點。社會組織與政府職能部門相比，其組織方式與服務方式都有很大的差別，能否有效銜接是一個關(guān)鍵問題。社會治理重心下移本身不是目標，如何保障社會治理重心下移后能夠提供良好的基本公共服務才是關(guān)鍵。所謂運行良好是看其是否能夠為基層民眾有效公正地提供安全、有序、平等與高效的公共服務，也涉及到不同主體間的銜接與協(xié)調(diào)。實踐表明，在新型社會治理格局下，掣肘社會治理能力與治理水平的恰恰是政社不分，以及黨、政府與社會組織、社區(qū)自治組織的關(guān)系不明確。不同主體銜接與協(xié)調(diào)主要包含以下幾個方面：黨的全面領(lǐng)導與其他公共服務參與主體的職能銜接與協(xié)同；政府與社會組織、社區(qū)自治組織之間在基本公共服務中的銜接與協(xié)同；社會組織之間在提供不同公共服務中的銜接與協(xié)同；社會組織與社區(qū)自治組織、社區(qū)自組織在基本公共服務中的銜接與協(xié)同；社區(qū)自治組織與黨和政府、社會組織、社區(qū)自組織以及社會公眾在基本公共服務中的銜接與協(xié)同。
當前，社會組織由于發(fā)展歷史不長，并受制度空間的約束，除社會組織能力不足的問題外，還存在以下兩個問題：第一，社會組織的專業(yè)化不足，不能適應和滿足基本公共服務的需要，社會公共服務職能下沉后找不到可供對接的社會組織；第二，相關(guān)法律法規(guī)沒有跟上，無法保障社會組織的基本權(quán)益。因此，還需要重點解決這兩個問題：一是為應對多元化社會需求，需要建立能夠提供多樣化社會公共服務的社會組織服務體系，這是保障社會治理重心下移，提供優(yōu)質(zhì)基本公共服務的前提。二是法治保障的問題，必須通過法律制度明確其在公共服務供給過程中的權(quán)責關(guān)系，以制度形式對社會組織賦權(quán)增能。另外，要建構(gòu)社會組織基本公共服務績效評估機制與評估指標體系。社會治理重心下移的目標是提高公共服務水平，政府既然購買了服務，服務產(chǎn)品的質(zhì)量評價也是政府的基本職責。一般來說，績效評估必須明確，應該建立科學有效的評價指標體系。這個指標體系應明確：評價的主體、對象、目的、標準、價值內(nèi)涵等內(nèi)容。
社會多方參與機制
引導駐區(qū)單位、群團組織和社會組織參與基層社會治理是基層治理新格局的重要內(nèi)容，特別是專業(yè)化社會組織的發(fā)展及其能力機制、社會組織購買服務與參與式評估機制等。
創(chuàng)新社區(qū)層面的協(xié)動機制，進而實現(xiàn)社區(qū)公共服務供給的專業(yè)化、社會化。主要內(nèi)容分為三點，即黨建引領(lǐng)創(chuàng)新機制、三社聯(lián)動機制與網(wǎng)格化治理機制。黨建創(chuàng)新引領(lǐng)機制。政府職能部門的基本公共服務職能下沉到社區(qū)，社區(qū)如何有效提供基本公共服務？該環(huán)節(jié)重點研究的是在多元共治和協(xié)同治理等理論指導下，如何建構(gòu)社區(qū)服務中心運行機制，如何運用社區(qū)基金會等機制在社區(qū)層面提供有效的公共服務？因此，在理論指導與地方性創(chuàng)新案例中，該環(huán)節(jié)深入研究黨建引領(lǐng)社區(qū)治理協(xié)動的創(chuàng)新機制。三社聯(lián)動機制，它屬于“行政主導性的協(xié)動”。三社聯(lián)動是居委會、社會組織和社會工作者在社區(qū)領(lǐng)域圍繞社區(qū)居民開展的社區(qū)治理活動，其目的是提高居民福祉、實現(xiàn)基層民主、促進社區(qū)內(nèi)生性發(fā)展；作為自治協(xié)商平臺的居委會和項目運作載體的社會組織，專業(yè)服務提供者和社工之間均存在雙向互動關(guān)系。網(wǎng)格化治理機制，它屬于“綁定性協(xié)動”。建立和完善網(wǎng)格化的聯(lián)動管理機制，是當前基層社區(qū)治理創(chuàng)新的重要特色。依托社區(qū)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，構(gòu)建基層社區(qū)治理的協(xié)同創(chuàng)新機制，是實現(xiàn)社會管理精細化、下沉公共服務、跨部門聯(lián)動的有效手段。但是，社區(qū)網(wǎng)格化也存在創(chuàng)新理念的持久性問題，社區(qū)網(wǎng)格與社區(qū)居委會之間的協(xié)調(diào)問題，監(jiān)督機制不健全問題等。需要通過對各地社區(qū)網(wǎng)格化治理的經(jīng)驗進行分析，探尋網(wǎng)格化治理的長效機制。
社區(qū)治理體系及其社區(qū)共同體構(gòu)建
管理、服務、資源的重心下移，最終要落實在社區(qū)。“更好為群眾提供精準有效的服務和管理”，需要構(gòu)建以社區(qū)為中心的治理平臺和以社區(qū)為本位的治理體系，承接自上而下的管理與服務職能，同時結(jié)合傳統(tǒng)與現(xiàn)實，培育公共精神，發(fā)展新時代的基層社會動員機制，在此基礎(chǔ)上完善自我管理、自我服務的社區(qū)治理。社區(qū)層面需要探索以基層黨支部為核心的平臺建設(shè)，包括行政事務平臺、社區(qū)服務中心平臺、社區(qū)自治平臺，并在此基礎(chǔ)上打造以基層黨支部為核心的多方參與的社區(qū)治理體系，并制定標準化社區(qū)服務提供體系。此部分還將包括：社區(qū)公共精神建設(shè)；業(yè)委會、物業(yè)與小區(qū)管理的關(guān)系處理；社區(qū)自組織與社會資本的培育；傳統(tǒng)文化與資源的發(fā)掘及其再生性整合；行政體制與社區(qū)自治之間的有效銜接等?？傊?，是以人民為中心實現(xiàn)基于共建共治共享的城市社區(qū)精準服務體制機制創(chuàng)新。
黨建引領(lǐng)：城市基層社會治理中黨的領(lǐng)導機制及法治保障
社會治理重心下移，建立全社會參與的基層社會治理新格局涉及到方向性與合法性問題，也涉及到條塊之間、政府與社會之間和社會網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的協(xié)調(diào)與整合。因此，構(gòu)建以基層黨組織為核心的黨的全面領(lǐng)導機制，通過黨的領(lǐng)導體系和組織網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)各方，并推進黨的領(lǐng)導制度化、法治化是關(guān)鍵取向。
社會治理體制機制創(chuàng)新中，有必要將基層社會治理的重心下移、關(guān)口前移，扎實做好基層社會治理和服務工作。堅持黨的核心領(lǐng)導地位是推動社會治理重心下移和保障基層社會治理體系良好運轉(zhuǎn)的根本保障。黨在基層社會治理的核心領(lǐng)導作用包含三個部分：一是黨在政府部門和社區(qū)黨工委的黨委領(lǐng)導；二是黨對新社會群體、社會組織以及社區(qū)社會組織，如業(yè)委會等社會治理主體的領(lǐng)導；三是黨的組織網(wǎng)絡(luò)作為社會治理體系中連接體制內(nèi)外和不同治理主體的平臺引領(lǐng)。
把黨組織領(lǐng)導的八大群團組織（工會、青年團、婦聯(lián)、僑聯(lián)、殘聯(lián)、文聯(lián)、社科聯(lián)、工商聯(lián)）建設(shè)為樞紐型社會組織，以樞紐型社會組織聯(lián)系和服務各類經(jīng)濟社會組織，形成自上而下的組織動員體系和自下而上的利益訴求反映渠道，并使之成為吸納民意、反映訴求的主渠道。重點研究城市社會組織的培育，社會組織治理網(wǎng)絡(luò)、社會治理決策網(wǎng)絡(luò)、社會組織參與公共服務等黨社協(xié)同的社會治理，把更多的精力投放到城市社會組織的發(fā)展與建設(shè)中。社會組織是推進社會治理重心下移的重要組織力量和實施幫手，應充分發(fā)揮社會組織提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的積極性。要加大黨組織向城市基層社會組織提供政策服務的力度，加強城市各級基層黨委與社會組織溝通互動平臺建設(shè)。
通過法治確保社會重心下移的有序性和穩(wěn)定性，確保多元社會主體參與治理協(xié)調(diào)一致。黨的全面領(lǐng)導要走向法治管理，這可以從三個方面入手：一是堅持依憲治國，實現(xiàn)法治，通過國家的根本大法憲法條文和其他配套法律的實施來規(guī)范和明確相關(guān)的權(quán)力來源、權(quán)力運行、操作機制以及實施范圍等；二是實現(xiàn)“陽光法治”，通過《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》積極穩(wěn)妥有序推進、統(tǒng)籌各層級各領(lǐng)域黨務公開工作，這是發(fā)展社會主義民主政治的必然要求；三是制定實施社會組織法。這是社會組織良性發(fā)展的基礎(chǔ)。在社會組織法中要明確規(guī)范基層黨委領(lǐng)導權(quán)的來源、領(lǐng)導方式、領(lǐng)導機制、協(xié)調(diào)機制以及日常工作機制等。
【本文作者分別為華東理工大學社會與公共管理學院教授、博士生導師，華東理工大學社會與公共管理學院博士生 ；本文為上海市哲學社會科學規(guī)劃“改革開放40周年系列”重點課題“改革開放40年我國城市社區(qū)治理實踐與體制創(chuàng)新研究”階段性研究成果（項目編號：2017DHA006）】
責編：趙鑫洋 / 楊 陽