社區(qū)是國(guó)家治理的基本落腳點(diǎn)，社區(qū)治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。2017年6月12日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，黨中央首次專門(mén)為社區(qū)治理進(jìn)行了全方位的頂層設(shè)計(jì)。同年，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，“基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)”。由此，社區(qū)治理現(xiàn)代化的命題被提升到一個(gè)新高度。我國(guó)社區(qū)治理既擁有長(zhǎng)久的歷史，又具有改革開(kāi)放以來(lái)的社會(huì)主義特色。立足新時(shí)代，鏈接中國(guó)本身的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)傳統(tǒng)，吸收先進(jìn)的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化，具有十分重要的意義。
中國(guó)社區(qū)治理的“歷史基因”
“社區(qū)”這個(gè)詞是現(xiàn)代概念，很多人認(rèn)為它來(lái)源于西方。實(shí)際上，我們國(guó)家自古以來(lái)就有類似的群落或組織單元。例如，春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代就有“里”這個(gè)單位。《尚書(shū)大傳》中記載到“八家而為鄰，三鄰而為朋，三朋而為里”，也即72戶為一里。《管子•度地》則說(shuō)“百家為里”。作為一種居民組織，其首領(lǐng)被稱為“里正”。“里”后來(lái)與“保甲制”這種戶籍制相結(jié)合，成為一種基本的社會(huì)控制單位。有意思的是，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)至今仍在城市區(qū)域采用“里”作為最基層的行政單元，里由區(qū)公所所轄，里長(zhǎng)由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生，由市長(zhǎng)任命。按照臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，人口密集交通方便地區(qū)之村、里，其戶數(shù)為九百戶至一千八百戶；交通方便但人口分散地區(qū)之村、里，其戶數(shù)為六百戶至一千二百戶；山區(qū)交通不便須要徒步始能與村、里民聯(lián)系者，其戶數(shù)為三百戶，也即每個(gè)里的人口一般在1000-5000人。實(shí)際上，臺(tái)灣地區(qū)每個(gè)村和里的平均人口略少于3000人。在較大的城市，可以達(dá)到5000人。相較而言，我國(guó)大陸地區(qū)的社區(qū)人口則要多得多，目前，我國(guó)大陸有10萬(wàn)個(gè)社區(qū)居委會(huì)，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)8.13億人，每個(gè)社區(qū)平均覆蓋人口為8千人，大城市的社區(qū)則遠(yuǎn)超這個(gè)規(guī)模。人口多特別是流動(dòng)人口多，在很大程度上注定了我們不能完全照搬其他地區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)。
新中國(guó)成立以后，我國(guó)長(zhǎng)期以“單位制”為主，來(lái)承擔(dān)城市基層的治理工作。單位本身既承擔(dān)生產(chǎn)功能，又承擔(dān)社會(huì)管理和服務(wù)功能，而街道和居委會(huì)只是單位的一種補(bǔ)充。直到改革開(kāi)放以后，越來(lái)越多的人選擇在“體制外”就業(yè)，生產(chǎn)單位與生活單位相互分離，社區(qū)才被重新重視。但是，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展，社區(qū)居委會(huì)仍然被當(dāng)成城市行政的一環(huán)。問(wèn)題的根源大致有二：第一，城市政府習(xí)慣了過(guò)去單位制的管理經(jīng)驗(yàn)，把單位制的經(jīng)驗(yàn)復(fù)制到社區(qū)里去，居委會(huì)成了政府的腿腳，這叫“路徑依賴”；第二，社區(qū)居民和社會(huì)本身還缺乏自組織的能力與空間，即使是政府職能轉(zhuǎn)移，現(xiàn)有的社會(huì)組織力量也不一定接得住、接得穩(wěn)、干得好，可能出現(xiàn)“社會(huì)失靈”。
社區(qū)需求五層次論：城市居民需要什么樣的社區(qū)
社區(qū)是人們生活的棲身之地，也是政治、社會(huì)和市場(chǎng)多種力量交織的區(qū)域。然而，很多情況下，居民的需求要么被忽視要么被代理，從未被好好地梳理過(guò)。在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，除了探討社區(qū)治理的現(xiàn)狀外，不少人對(duì)社區(qū)共同體情有獨(dú)鐘。共同體本身是一種理想，是一種奮斗目標(biāo)，但是與居民最基本的需求相比，這還并非社區(qū)居民眼下最關(guān)心的事項(xiàng)；在社會(huì)實(shí)踐領(lǐng)域，傳統(tǒng)的“自上而下”的行政邏輯仍然盛行，社區(qū)仍然是實(shí)施社會(huì)管理的重要一環(huán)，社區(qū)居民對(duì)于社區(qū)治理的參與仍然處于被動(dòng)或不重要的地位。這兩種取向，實(shí)際上都不太了然中國(guó)老百姓的實(shí)際需求，體現(xiàn)的是“代理化”的社區(qū)想象。而要想切實(shí)推動(dòng)社區(qū)治理現(xiàn)代化，首先要了解城市居民本身的真實(shí)需求。大體來(lái)看，城市居民具有“五個(gè)層次的社區(qū)需求”。
居住品質(zhì)是社區(qū)居民的首要需求。在中國(guó)人四大日常生活需求中，“住”肩負(fù)著連接“衣”“食”“行”的重任，往往把個(gè)體的命運(yùn)與家人的命運(yùn)、家族的命運(yùn)緊密地聯(lián)系在一起。“居者有其屋”隱含了中國(guó)人千百年來(lái)安身立命與安居樂(lè)業(yè)的夢(mèng)想。在高速城鎮(zhèn)化的背景下，社區(qū)居民首要的需求便是在城市尋找一方棲身之所。所以，相較于社區(qū)的其它功能，居住是排在第一位的居民需求。居住寓所的租用或擁有意味著城市居民自我空間的獲得，附著其上的才是其他生活的漸次展開(kāi)。
居住安全是社區(qū)居民的第二需求。居民有了居住空間后，就會(huì)考慮居住安全的問(wèn)題。這種安全需求既包括居所以內(nèi)的居住安全，例如生活起居不受傷害、避免偷盜與犯罪威脅等等；也包括居所以外的社區(qū)安全，例如不受交通事故、打架斗毆、高空墜物、電梯事故、自然災(zāi)害等等的威脅。
環(huán)境品質(zhì)是社區(qū)居民的第三需求。社區(qū)畢竟是社會(huì)的一部分，居民也要生活在一定的公共空間以內(nèi)。對(duì)于能夠滿足基本居住和安全條件的居民而言，在社區(qū)以及社區(qū)周邊的公共環(huán)境、交通條件、水資源、空氣情況、配套措施等是其考慮的第三層次需求。
社會(huì)交往是社區(qū)居民的第四需求。社區(qū)是一定區(qū)域范圍內(nèi)的社會(huì)群體。在鋼筋水泥建筑林立的社區(qū)空間，盡管社區(qū)居民可以“關(guān)上門(mén)過(guò)自己的小日子”，但是在日常生活中還是或多或少會(huì)與左右鄰里有所交往。特別是在現(xiàn)代化的商品房小區(qū)，人們?cè)诿媾R共同權(quán)益受損時(shí)，還需要一齊商量如何解決問(wèn)題。有老人和小孩的家庭有時(shí)候還需要鄰里幫忙照看，志趣相投的年輕人還可相約共度閑暇時(shí)光。
自主參與是社區(qū)居民的第五需求。并非所有的居民都有社區(qū)參與的熱情，一般情況是，在滿足了基本需求之后，他們的參與需求才能夠體現(xiàn)出來(lái)，或者在基本需求受到威脅時(shí)才得以體現(xiàn)。在陌生人社會(huì)里，即使是在社區(qū)參與較頻繁的地區(qū)，日常的社區(qū)參與率也僅僅只有三成，并且往往以老人、婦女和孩子為主。因此，在生活節(jié)奏和工作壓力甚大的大都市，社區(qū)參與本身就面臨困難。
如上所述，按照住房入住的順序漸次展開(kāi)，社區(qū)居民形成了由“居住、安全、環(huán)境、交往、參與”組成的“五層次需求”，前三者屬于生存方面的需求，后兩者則更多從屬于歸屬和自我實(shí)現(xiàn)的需求。我們?cè)谌珖?guó)進(jìn)行的一項(xiàng)3543個(gè)樣本的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)①，居住仍然是社區(qū)的首要功能，83.6%的居民只是將社區(qū)視為“居住的場(chǎng)所”或“一定規(guī)模的生活空間”，鄰里交往并非重要選項(xiàng)。調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，目前的社區(qū)治理形態(tài)所面臨的問(wèn)題是多層次、全方位的。（見(jiàn)表1，P15）
在第一層次，不滿意住房品質(zhì)的比例達(dá)到21.85%；在第二層次，不滿意社區(qū)安全的比例達(dá)到21.82%，在三個(gè)月內(nèi)發(fā)生住處被盜、打架斗毆、電梯故障、社區(qū)交通事故的比例分別達(dá)到22.6%、16.2%、40%和22.3%；在第三層次，社區(qū)公共空間的不滿意比例達(dá)到29.78%，對(duì)物業(yè)服務(wù)不滿意的比例達(dá)到32.12%，對(duì)社區(qū)服務(wù)不滿意的比例達(dá)到28.45%，我們的另一項(xiàng)全國(guó)九大城市的調(diào)查研究表明，有85.4%的業(yè)主遭遇過(guò)各種物業(yè)糾紛①；在第四層次，對(duì)社區(qū)交往不滿意的比例達(dá)20.61%；在第五層次，對(duì)社區(qū)集體活動(dòng)不滿意的比例達(dá)31.98%。
社區(qū)治理現(xiàn)代化的時(shí)空坐標(biāo)與進(jìn)路
“過(guò)度的理論想象”并不契合國(guó)人對(duì)社區(qū)的真實(shí)需求，社區(qū)治理現(xiàn)代化必須找準(zhǔn)時(shí)空坐標(biāo)，瞄準(zhǔn)未來(lái)發(fā)展的方向，探求中國(guó)化的治理路徑。
社區(qū)治理的“三重邏輯”
首先是塑造基層治理單元的政治化邏輯。當(dāng)下的社區(qū)治理包含在“治國(guó)理政”的話語(yǔ)體系之內(nèi)，這種話語(yǔ)體系首要強(qiáng)調(diào)“重塑基層治理單元”的要求。“單位制”解體之后，城市亟需一種“行政編組”的替代方式，在維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定居于首位目標(biāo)而未有新的治理方案予以補(bǔ)充時(shí)，中國(guó)社區(qū)治理的歷史基因被重新繼承，社區(qū)被當(dāng)成政治發(fā)展的戰(zhàn)略空間，深刻體現(xiàn)了“政治整合”的邏輯。在城市快速變化、各類要素快速分化組合的背景下，這種邏輯持續(xù)得到加強(qiáng)。當(dāng)下，通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)黨建、推進(jìn)網(wǎng)格化管理甚至推動(dòng)“全天候服務(wù)”的種種實(shí)踐，國(guó)家塑造社區(qū)政體的意志得到更深層次的伸張。
其次是國(guó)家塑造社區(qū)公共性的社會(huì)化邏輯。隨著社區(qū)成員異質(zhì)化、多元化的變化，國(guó)家重視社區(qū)公共性需求。2007年黨的十七大報(bào)告提出：“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”，社區(qū)建設(shè)共同體目標(biāo)的提出，是對(duì)既往政策目標(biāo)的一個(gè)突破。黨的十八大報(bào)告要求：“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，……發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合。”黨的十九大對(duì)社會(huì)治理提出：“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，社會(huì)治理社會(huì)化就是扭轉(zhuǎn)“過(guò)度行政化”的社會(huì)管理方式，全面理解社會(huì)重要性、引入社會(huì)力量，以社會(huì)組織和社會(huì)資源為基礎(chǔ)，推動(dòng)社會(huì)事務(wù)多主體合作治理的過(guò)程。目前，全國(guó)不少城市引入了“三社聯(lián)動(dòng)機(jī)制”“項(xiàng)目制”等多種志愿組織參與社區(qū)治理的形式，一定程度上體現(xiàn)了國(guó)家引導(dǎo)社會(huì)組織參與、塑造社區(qū)社會(huì)性的意志和努力。
再次是市場(chǎng)組織塑造社區(qū)生活的市場(chǎng)化邏輯。目前，全國(guó)大約有40多萬(wàn)個(gè)商品房小區(qū)，這些小區(qū)往往是封閉社區(qū)，居民自我繳費(fèi)、由物業(yè)管理公司提供日常的生活管理與服務(wù)，代表了市場(chǎng)力量向基層社區(qū)的全面浸入。由于市場(chǎng)監(jiān)管和法律制度上的漏洞，市場(chǎng)組織事實(shí)上擊碎了“業(yè)主自我管理”“業(yè)主自治”的“烏托邦想象”，成為型構(gòu)社區(qū)秩序的主體力量，并且在很大程度上“鉗制”了社會(huì)性邏輯的伸展，壓縮了社會(huì)組織特別是業(yè)主自組織的參與空間。
系統(tǒng)觀之，“政治化邏輯偏好控制和秩序，市場(chǎng)化邏輯追逐利潤(rùn)與效率”，前者有權(quán)力為保障、后者有資本為保障，唯獨(dú)社會(huì)化邏輯還未竟有強(qiáng)力的保障，因而在社區(qū)中還未全面生長(zhǎng)。由此看來(lái)，社區(qū)公共性發(fā)育不足既是社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的結(jié)果，又是“社區(qū)五層次需求”供給不足的基本原因。而且，在中國(guó)往往表現(xiàn)出由基本需求不足而激發(fā)“偶發(fā)性”高級(jí)需求的反應(yīng)，社會(huì)性邏輯成為基本需求受損的“臨時(shí)救濟(jì)工具”。
找準(zhǔn)時(shí)空坐標(biāo)，塑造科學(xué)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)
黨的十八屆三中全會(huì)提出，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，社區(qū)治理是國(guó)家治理的一部分、也是國(guó)家治理的根基，國(guó)家治理的現(xiàn)代化要求社區(qū)治理同樣要現(xiàn)代化。黨的十九大報(bào)告提出了打造共建共治共享的社會(huì)治理格局的思路和要求。種種因素表明，社區(qū)治理改革站在了新的起點(diǎn)。在新的時(shí)空坐標(biāo)下，應(yīng)當(dāng)從深層推動(dòng)社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性改革出發(fā)，精準(zhǔn)把握老百姓的“社區(qū)五層次需求”，政治邏輯確保社會(huì)有序、市場(chǎng)邏輯確保服務(wù)主體充分，社會(huì)邏輯鏈接居民需求，并且對(duì)接政治邏輯，制衡市場(chǎng)邏輯。
其一，擺正政黨的地位，既要注意避免忽視或排斥政黨的力量，也要注意避免將其推向“以黨代政”“無(wú)所不包”的境地，正確認(rèn)識(shí)政黨作為國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分的地位。在基層管理過(guò)程中就是要發(fā)揮改革設(shè)計(jì)、資源整合上的領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)揮“以黨建促社建”而非“以黨建包辦社建”的作用，在確保政治領(lǐng)導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，推動(dòng)“黨建社會(huì)化”工作，在溝通民意、培育社會(huì)組織方面發(fā)揮更加積極的作用，引領(lǐng)社會(huì)組織和居民服務(wù)社區(qū)、參與社區(qū)治理。
其二，基層政府要在完成社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，逐步轉(zhuǎn)變以往“代理化”的角色，從“包攬一切”的微觀場(chǎng)域撤出，轉(zhuǎn)化為支持性的環(huán)境變量，為社區(qū)治理提供經(jīng)費(fèi)支持和政策導(dǎo)向。行政組織內(nèi)部要有直接面向社區(qū)的勇氣，把社區(qū)從繁重的行政事務(wù)中解放出來(lái)，通過(guò)整合職能和資源，為社區(qū)發(fā)展騰出必要空間。只有在社區(qū)組織“有機(jī)可乘”的基礎(chǔ)上，政府與社會(huì)合作才有運(yùn)行空間和成功的可能。
再次，破除市場(chǎng)依賴、行政依賴，賦權(quán)社會(huì)來(lái)參與治理，更多地引入社會(huì)力量承擔(dān)政府職能，推動(dòng)社區(qū)工作行政化向行政管理社區(qū)化轉(zhuǎn)變。社會(huì)自身更能把握社區(qū)居民的需求、更能靈活提供公共服務(wù)，也更能對(duì)強(qiáng)大的外部力量實(shí)施制約。要下大力氣，補(bǔ)足社會(huì)力量的短板，提升社會(huì)組織能力，更多地讓社區(qū)社會(huì)組織參與基層治理，打破自上而下代理民眾需求的行政邏輯，引入“社區(qū)需求導(dǎo)向”機(jī)制，推廣“公益創(chuàng)投”模式，借由社會(huì)組織的力量了解居民需求、服務(wù)居民需求。
【本文作者為南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授】
責(zé)編：趙鑫洋 / 楊 陽(yáng)