黨的十九大報告明確指出，實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，支持資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。長期以來，資源型地區(qū)為中國完整工業(yè)體系的建立與國民經(jīng)濟的發(fā)展做出了巨大貢獻，但近年來由于其面臨不同程度的資源耗竭、產(chǎn)業(yè)結構單一、創(chuàng)新能力不足等問題，加之資源價格波動與環(huán)境監(jiān)管趨嚴，一些資源型地區(qū)開始出現(xiàn)經(jīng)濟增長乏力、財政壓力加劇、轉(zhuǎn)型發(fā)展困難等問題。十九大報告已為這一困境的破解指明了方向，具體而言，可以通過自然資源管理體制改革、自然資源管理工具創(chuàng)新、跨區(qū)域補償機制三個方面的體制改革與機制創(chuàng)新引領資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。
以自然資源管理體制改革促進資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展
面對一些資源型地區(qū)當前的發(fā)展困境，應當運用普遍聯(lián)系的觀點，從全國“一盤棋”的角度加以看待，而非將各個資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展割裂開來，孤立地進行研究與推動。因此，加強宏觀層面的頂層設計與組織領導是十分必要的。對此，十九大報告具體地指出：“設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責。”上述表述可被概括為“三統(tǒng)一”原則，其明確規(guī)定了自然資源管理的所有權以及用途管制職責、修復保護職責以及行政執(zhí)法職責。“三統(tǒng)一”原則在十九屆三中全會所通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中得到了重申。以上自然資源管理體制是建立在中國特色社會主義基本經(jīng)濟制度的基礎之上，是發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性的體制，從整體上加強了對自然資源的管理。這一體制的搭建與改革將進一步促進對資源型地區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃，可以在一定程度上避免由于分散管理所造成的效率低下以及資源浪費等問題。
此后，2018年的兩會審議通過了《國務院機構改革方案》。為了貫徹落實“三統(tǒng)一”原則，改革自然資源管理體制，提出組建自然資源部與生態(tài)環(huán)境部。自然資源部“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”，從而在對各類自然資源的使用現(xiàn)狀進行統(tǒng)一調(diào)查并施行確權登記的基礎上，建立自然資源有償使用制度，實現(xiàn)對各類自然資源的開發(fā)利用與保護修復的統(tǒng)籌規(guī)劃與嚴格監(jiān)管；生態(tài)環(huán)境部則“統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責”，以嚴格監(jiān)管并著力解決中國所面臨的突出的生態(tài)環(huán)境問題，其主要職責從擬定并監(jiān)督落實相關的生態(tài)環(huán)境政策，到對生態(tài)環(huán)境狀況進行監(jiān)測督查與污染防治，進而為解決生態(tài)環(huán)境問題構建一張嚴密的保護網(wǎng)。
從黨的十九大、十九屆三中全會，到《國務院機構改革方案》的頒布，以自然資源管理體制改革為引領的資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的導向已十分明晰。這也意味著中國將開始對資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展進行國家層面上的統(tǒng)籌規(guī)劃，進而使中央頂層設計與地區(qū)自謀發(fā)展相結合形成新的轉(zhuǎn)型動力。
以自然資源管理工具創(chuàng)新統(tǒng)籌資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展
在改革自然資源管理體制的基礎上，對資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展進行宏觀統(tǒng)籌與規(guī)劃還需要科學高效的管理工具，即自然資源資產(chǎn)負債表。黨的十八屆三中全會出臺的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中正式提出探索編制自然資源資產(chǎn)負債表。
資產(chǎn)負債表作為會計學中的概念，包含“資產(chǎn)”“負債”與“所有者權益”等要素。如果將這一概念應用到自然資源管理中，那么自然資源資產(chǎn)負債表的構成要素則對應為“自然資源資產(chǎn)”“自然資源負債”與“自然資源所有者權益”。上述三個構成要素之間存在“資產(chǎn)＝負債＋所有者權益”的恒等式關系。該恒等式中蘊含著對自然資源的開發(fā)利用與保護修復進行管理與監(jiān)督所需要的數(shù)量關系，即在一定時期內(nèi)實際所使用的自然資源，其凈值應當?shù)扔谠搰一虻貐^(qū)所擁有并可以進行開發(fā)利用的自然資源數(shù)量與從其他國家或地區(qū)進口補充的自然資源數(shù)量之和。在宏觀管理層面上看，這一恒等式也意味著資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展所造成的生態(tài)環(huán)境破壞與資源耗竭的程度，應當?shù)扔诰S持社會經(jīng)濟穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展與居民生活需要得到滿足的自然資源數(shù)量與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，再加上潛在透支的自然資源再生能力與生態(tài)環(huán)境承載能力的總和。
自然資源資產(chǎn)負債表可以使用實物表或價值表的形式進行編制，前者有助于對不同種類、不同特征的自然資源進行分類統(tǒng)計與管理，后者則可以實現(xiàn)自然資源的價值評估與加總。通過編制自然資源資產(chǎn)負債表，關注其中的存量變化與流量變化、當期平衡與跨期平衡，進而實現(xiàn)對可耗竭資源減少與可再生資源再生的過程進行統(tǒng)籌規(guī)劃，并為監(jiān)測督查工作的開展提供標準與依據(jù)。
自然資源資產(chǎn)負債表自提出之后，其研究、編制與應用尚處在探索階段。但可以明確的是，中國不僅需要自然資源管理體制的改革，而且需要自然資源管理工具的創(chuàng)新，并據(jù)此對資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展制定戰(zhàn)略、出臺政策。
以跨區(qū)域補償機制的導入助力資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展
黨的十九大報告指出優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系、提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量與穩(wěn)定性的重要性，并明確提出要建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。生態(tài)補償是指一種由生態(tài)系統(tǒng)服務功能的受益者對生態(tài)服務的提供者進行補償?shù)囊环N行為。這一補償行為主要以維護生態(tài)系統(tǒng)的長期安全與可持續(xù)發(fā)展為目標，通過生態(tài)系統(tǒng)服務付費，建立補償機制，進而對生態(tài)保護利益相關者彼此之間的關系進行調(diào)節(jié)。
資源型地區(qū)在面臨資源耗竭的同時，往往還伴隨著較為嚴重的環(huán)境污染問題。因此，生態(tài)補償作為一種跨區(qū)域補償機制，對資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展將發(fā)揮積極作用。其所連接的兩端分別是生態(tài)受益的補償主體與提供生態(tài)服務的補償對象。前者決定是否進行補償、補償?shù)臉藴室约俺袚a償費用的主體，該職能通常由國家或地方政府承擔，但也存在由政府做出補償決策，同時由其他相關的非政府組織或企業(yè)對資源型地區(qū)進行補償付費的情況。后者則為接受補償?shù)膶ο?，即正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展進程之中的資源型地區(qū)?；趪业恼w統(tǒng)籌規(guī)劃，面對不同類型的資源型地區(qū)，必須合理確定補償對象以及補償標準，進而最大化實現(xiàn)補償之后的經(jīng)濟績效。需要注意的是這里所講的經(jīng)濟績效，既包括補償區(qū)域，又包括受補償區(qū)域，是一種真正意義上的整體經(jīng)濟績效。
通常，對資源型地區(qū)的補償標準，其范圍存在著上限與下限，上限應為生態(tài)系統(tǒng)服務功能的受益者從服務中獲得的價值，下限則為資源型地區(qū)作為生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者所付出的成本。在該范圍內(nèi)，雙方以改善生態(tài)所需成本或資源型地區(qū)提供的生態(tài)系統(tǒng)服務的價值為基礎，通過協(xié)商實現(xiàn)補償機制中的雙方共同利益，進而做到激勵相容。
結合國際經(jīng)驗來看，生態(tài)補償?shù)姆绞蕉喾N多樣，且各有優(yōu)勢，除資金補償、實物補償與政策補償?shù)瘸Ｒ娦问揭酝?，還包括技術補償、產(chǎn)業(yè)補償?shù)刃问?。技術補償可以為資源型地區(qū)提供提高資源使用效率、改善生態(tài)環(huán)境、推動產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展所需要的技術支持，包括但不限于咨詢服務、技術指導與培訓等；產(chǎn)業(yè)補償則是指為了改變資源型地區(qū)單一的產(chǎn)業(yè)結構，可為其提供促進替代性相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的補償措施。此外，對補償方式的選擇必須綜合考慮補償主體與補償對象的動機、意愿與特征，要滿足跨區(qū)域補償機制的長期可持續(xù)性，特別是要適應補償對象，即資源型地區(qū)，其自身的需求和發(fā)展現(xiàn)狀。
與自然資源管理體制改革與管理工具創(chuàng)新不同，跨區(qū)域補償機制是對資源耗竭、轉(zhuǎn)型困難的資源型地區(qū)直接提供幫助與支持的有效途徑。該機制也體現(xiàn)了全國“一盤棋”的思想，通過協(xié)調(diào)多方力量，導入外部資金與資源，分擔資源型地區(qū)的壓力，助力其轉(zhuǎn)型發(fā)展。
【本文作者分別為南開大學經(jīng)濟學院副教授、中國特色社會主義經(jīng)濟建設協(xié)同創(chuàng)新中心研究員、全國中國特色社會主義政治經(jīng)濟學研究中心研究員；南開大學經(jīng)濟學院博士生。本文系國家社會科學基金一般項目“國際分工體系重塑與中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級戰(zhàn)略的政治經(jīng)濟學研究”（編號：14BJL048）、中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助項目以及中國特色社會主義經(jīng)濟建設協(xié)同創(chuàng)新中心項目的成果】
責編：賀勝蘭 / 李 懿