【摘要】 以憲法為中心的法律體系和以黨章為中心的黨內(nèi)法規(guī)體系都是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的法理遵循，二者統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中，共同構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義法治體系的法理支撐。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，更好地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中的重要作用；在國(guó)家治理中加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，必須把加快形成黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)，充分認(rèn)識(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度在國(guó)家治理中的重要地位和作用。
【關(guān)鍵詞】中國(guó)共產(chǎn)黨 黨內(nèi)法規(guī)體系 黨的全面領(lǐng)導(dǎo) 依法治國(guó) 國(guó)家治理
【中圖分類號(hào)】 D262.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.06.006
宋儉，武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)辄h史黨建。主要著作有《毛澤東思想概論》《中國(guó)近現(xiàn)代史綱要》《人民政協(xié)與和諧社會(huì)的構(gòu)建》等。
在世界政黨中，中國(guó)共產(chǎn)黨最重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。在當(dāng)代中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度不僅適用于管黨治黨，也適用于黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家，這是由中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)特的政黨功能和中國(guó)特色的國(guó)家治理體系決定的。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要充分認(rèn)識(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度在國(guó)家治理中的重要地位和作用。
中國(guó)共產(chǎn)黨的雙重政黨功能
筆者所說的雙重政黨功能是指中國(guó)共產(chǎn)黨在當(dāng)代中國(guó)政治生活中作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的雙重角色。這種雙重角色既是合一的，也是分開的。領(lǐng)導(dǎo)黨角色體現(xiàn)著中國(guó)共產(chǎn)黨更為重要、更為全面的政黨功能。執(zhí)政黨的功能主要是執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，通過國(guó)家政權(quán)管理國(guó)家事務(wù)，其活動(dòng)范圍主要是在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)；而領(lǐng)導(dǎo)黨的功能則體現(xiàn)為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，即黨對(duì)國(guó)家、社會(huì)和人民及其一切活動(dòng)的全面領(lǐng)導(dǎo)，其領(lǐng)導(dǎo)范圍包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍各個(gè)方面，即黨按照“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則對(duì)立法、行政、司法等全部國(guó)家機(jī)關(guān)以及軍隊(duì)、民主黨派、群眾團(tuán)體、社會(huì)組織、企事業(yè)單位實(shí)行的全方位的領(lǐng)導(dǎo)。
在當(dāng)代中國(guó)政治生活中，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅領(lǐng)導(dǎo)黨的各級(jí)組織、全體黨員和黨的全部活動(dòng)，還要領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民及整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的全部公共活動(dòng)。中國(guó)共產(chǎn)黨的中央委員會(huì)和地方委員會(huì)不僅是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，也是國(guó)家和地方各級(jí)的最高決策機(jī)關(guān)和權(quán)力中心。中國(guó)共產(chǎn)黨還在中央和地方的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立黨組，在人民軍隊(duì)中設(shè)立黨委，作為這些非黨組織和機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)核心，從而實(shí)現(xiàn)黨對(duì)一切工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。
中國(guó)共產(chǎn)黨不同于西方國(guó)家執(zhí)政黨的一個(gè)重要特點(diǎn)是，其在國(guó)家治理中的職能不僅是執(zhí)政，更重要、更全面、更權(quán)威的是領(lǐng)導(dǎo)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。”作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨要依法執(zhí)政，其在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)履行執(zhí)政職能的全部活動(dòng)當(dāng)然是以憲法和法律法規(guī)來調(diào)適。而作為領(lǐng)導(dǎo)黨，在其對(duì)中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，也就是說其作為國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)力量在履行國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)職能時(shí)，就不僅需要靠憲法和法律法規(guī)來調(diào)適，還需要依靠黨章和黨內(nèi)法規(guī)制度來調(diào)適。
中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的雙重角色，決定了中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)亦具有雙重的功能，即其不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨的法理依據(jù)和根本遵循，也是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要依據(jù)和重要遵循。黨內(nèi)法規(guī)不僅適用中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨，也適用于中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政。中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家治理中作為執(zhí)政黨必須依法執(zhí)政、依法行政，作為領(lǐng)導(dǎo)黨必須依法領(lǐng)導(dǎo)、依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)治國(guó)理政的活動(dòng)既以憲法法律為依據(jù)，也以黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)。因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)不僅用以規(guī)范、管理作為國(guó)家治理基本和核心力量的中國(guó)共產(chǎn)黨黨員干部隊(duì)伍，即依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)把黨管好、建設(shè)好，把權(quán)管好、用好。（唯有如此，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部才可能模范地遵守憲法和法律，保障憲法和法律的實(shí)施，把國(guó)家治理好）；更重要的是，直接用以規(guī)范黨治國(guó)理政的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)的功能，并具有極高的權(quán)威性。所以，以憲法為中心的法律體系和以黨章為中心的黨內(nèi)法規(guī)體系都是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要規(guī)范體系的制度基礎(chǔ)，都是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重器，二者統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中，共同構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容。
正因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)具有適用于中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的功能，所以《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確將中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)：“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。”習(xí)近平在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉的說明》中更明確提出：“必須努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。”[1]2017年6月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，指出：“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，事關(guān)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安。”[2]充分肯定了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要作用。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”的要求[3]，表明了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度在治國(guó)理政過程中的重要作用的高度重視。
推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)
十八屆三中全會(huì)將完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確立為全面深化改革的總目標(biāo)。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國(guó)是“國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命”[4]。十九屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出了“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系”的具體改革方案，被認(rèn)為是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)“深刻變革”。[5]至此，具有鮮明中國(guó)特色的國(guó)家治理體系基本形成。
中國(guó)特色國(guó)家治理體系的最鮮明特點(diǎn)是中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。十九大報(bào)告指出，“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”，強(qiáng)調(diào)“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。這既是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家的根本經(jīng)驗(yàn)的高度概括，也是對(duì)新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須堅(jiān)持的根本原則的科學(xué)闡釋。必須要明確，中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家治理中的全面領(lǐng)導(dǎo)是含兩個(gè)基本理念的。一個(gè)基本理念是“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家”，這一理念揭示了當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的主體和領(lǐng)導(dǎo)核心——人民是國(guó)家治理的主體，中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)核心——體現(xiàn)著社會(huì)主義制度下人民當(dāng)家作主的本質(zhì)和具體實(shí)現(xiàn)形式。所以，黨的十九大報(bào)告在強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持人民主體地位”“用制度體系保證人民當(dāng)家作主”。[6]以“全面提高國(guó)家治理能力和治理水平”為目的的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》亦將“堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”和“堅(jiān)持以人民為中心”并列為改革必須遵循的原則，強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持全面依法治國(guó)，以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向”來推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。[7]另一個(gè)基本理念是“依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”，這一理念揭示了當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的基本模式是以社會(huì)主義法治體系為基本支撐的國(guó)家治理模式，體現(xiàn)著推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本路徑和發(fā)展方向，黨的十九大報(bào)告深刻指出，“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命”“必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)的全過程和各方面”。[8]由于中國(guó)共產(chǎn)黨以為人民服務(wù)為根本宗旨，始終把人民利益擺在至高無上的地位，始終把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標(biāo)準(zhǔn)，所以黨的領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)上就是為人民依法管理國(guó)家事務(wù)提供保障，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與堅(jiān)持人民主體地位在國(guó)家治理中具有內(nèi)在一致性。所以，新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心問題是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與全面依法治國(guó)的關(guān)系問題。
關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的關(guān)系問題，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在多次講話中強(qiáng)調(diào)這是社會(huì)主義法治的“核心問題”和“根本問題”。從國(guó)家治理的角度來說，這一問題的實(shí)質(zhì)就是中國(guó)共產(chǎn)黨如何領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政。在當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理模式下，黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治理國(guó)家包括領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政兩個(gè)方面，這兩個(gè)方面雖然關(guān)聯(lián)緊密，黨的文獻(xiàn)也習(xí)慣于把黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式放在一起來談，但領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政并不是同一個(gè)問題，其活動(dòng)的范圍是有區(qū)別的。
在“如何執(zhí)政”的問題上，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)確立了依法執(zhí)政的執(zhí)政方略。習(xí)近平在中共十八屆四中全會(huì)的講話中明確指出“依法治國(guó)是我國(guó)憲法確定的治理國(guó)家的基本方略，而能不能做到依法治國(guó)，關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政，各級(jí)政府能不能依法行政”，要求“增強(qiáng)依法執(zhí)政意識(shí)，堅(jiān)持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作”“推進(jìn)依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化”。十九大報(bào)告向全黨提出了“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)”的要求。
在“如何領(lǐng)導(dǎo)”的問題上，為適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家治理的需要，中國(guó)共產(chǎn)黨也明確提出了改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的要求。中共十八屆四中全會(huì)提出要“善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”，實(shí)際上是提出了中國(guó)共產(chǎn)黨在治國(guó)理政中要依法領(lǐng)導(dǎo)的問題。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)既包括對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，也包括對(duì)其他各方面的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政本質(zhì)上是一致的，領(lǐng)導(dǎo)是執(zhí)政，執(zhí)政也是領(lǐng)導(dǎo)。依法執(zhí)政、依法行政實(shí)際上也就是黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的依法領(lǐng)導(dǎo)。但在國(guó)家治理體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)不只是對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨政軍民學(xué)各方面的領(lǐng)導(dǎo)，都屬于國(guó)家治理的范圍，而在黨政軍民學(xué)五個(gè)方面中，對(duì)黨軍民學(xué)四個(gè)方面都主要不是執(zhí)政的問題，而是領(lǐng)導(dǎo)的問題。《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》將新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系劃分成黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團(tuán)工作體系四大體系，其中，只有政府治理體系是屬于執(zhí)政的問題。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨軍民學(xué)四個(gè)方面的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、武裝力量體系、群團(tuán)工作體系的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然也必須要遵循憲法和法律，但調(diào)適這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的不只是憲法和法律，還包括中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度。在一些重要的領(lǐng)域，如對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)體系的領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)武裝力量體系的領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)群團(tuán)工作體系的領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)，主要不靠憲法法律來調(diào)適，而靠中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)和政策制度來調(diào)適。所以，在當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理體系中，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)既包括依法領(lǐng)導(dǎo)，也包括依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)、依制領(lǐng)導(dǎo)。黨內(nèi)法規(guī)制度和憲法法律一樣，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的重要規(guī)范體系，在國(guó)家治理中具有重要地位。新時(shí)代深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。
要把加快形成黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)
《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）提出的目標(biāo)是，“到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高”?！兑庖姟凤@然主要還是從全面從嚴(yán)治黨的角度來規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨的十九大報(bào)告從增強(qiáng)黨依法執(zhí)政本領(lǐng)的角度，提出“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)體系”，更加注重從黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的角度來規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，并把加快形成黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度放在了突出地位，這顯然為適應(yīng)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求提出來的。
中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)體系包括黨章和黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度，即“1+4”的法規(guī)制度體系。其中，黨的組織法規(guī)制度規(guī)范黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)，旨在夯實(shí)管黨治黨及黨執(zhí)政治國(guó)的組織制度基礎(chǔ)；黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)，為黨在國(guó)家治理中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供規(guī)范和制度保證；黨的自身建設(shè)法規(guī)制度規(guī)范黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)等自身建設(shè)活動(dòng)；黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度規(guī)范對(duì)黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲、保障等，確保行使好黨和人民賦予的權(quán)力。由于中國(guó)共產(chǎn)黨的雙重政黨功能，中國(guó)共產(chǎn)黨的全部黨內(nèi)法規(guī)制度均適用于中國(guó)共產(chǎn)黨履行治國(guó)理政的職能。但從功能上來分的話，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度可以分為兩部分：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，用以規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)，二是黨的自身建設(shè)各方面的法規(guī)制度，用以規(guī)范黨的自身建設(shè)活動(dòng)。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度法規(guī)在國(guó)家治理中具有更加重要的地位和作用，而目前，在中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)相對(duì)較為薄弱。新時(shí)代應(yīng)當(dāng)把加快形成黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要著力點(diǎn)。
十九大對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革做出了部署，總體思路是在加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則下，將黨政部門都作為國(guó)家治理機(jī)構(gòu)來一體配置權(quán)力、明確職責(zé)分工，提出要“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”。這一改革思路在黨的十九屆三中全會(huì)得到了全面落實(shí)?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》從“全面提高國(guó)家治理能力和治理水平”的目的出發(fā)，將“加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)”明確為“深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)”，要求“把加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)貫穿改革各方面和全過程，完善保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度安排”“確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力”。提出了建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位、更好發(fā)揮黨的職能部門作用、統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)、推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制改革等重大改革措施。
從十九屆三中全會(huì)通過并提交十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出的具體方案來看，這一次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的突出特點(diǎn)，一是強(qiáng)化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，二是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，如新組建的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，就體現(xiàn)了加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一的改革思路。擬議中的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)、中央審計(jì)委員會(huì)等黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)同樣是按照加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力的原則而設(shè)立的黨政一體化的機(jī)構(gòu)。這是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置的重大變革，按照這樣的改革思路建立起來的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系將是新時(shí)代國(guó)家治理體系的主體部分。
十九屆三中全會(huì)關(guān)于黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的設(shè)想，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了新的、更高的要求，使黨的十九大提出的“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)體系”的要求變得更為緊迫?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》也明確提出了要“依法依規(guī)完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能”“在改革中完善和強(qiáng)化法治”的要求。[9]隨著黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革的深化，特別是黨對(duì)重大工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的調(diào)整和完善、中央和地方各級(jí)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職能相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公等重要改革措施的實(shí)施，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度滯后的問題變得更為突出。筆者認(rèn)為，在國(guó)家治理中加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須更好地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度在國(guó)家治理中的作用，要把加快形成黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)；同時(shí)必須解決好中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系同中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系在國(guó)家治理層面的銜接和協(xié)調(diào)問題，以實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家治理過程中依法執(zhí)政與依法領(lǐng)導(dǎo)、依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一。
（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)課題“中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路研究”的階段性成果，課題編號(hào)：11ZD071）
注釋
[1]《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》，北京：人民出版社，2016年，第178、150頁。
[2]《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見〉》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年6月26日。
[3]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，北京：人民出版社，2017年，第68頁。
[4]《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》，第192頁。
[5]《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年3月5日。
[6]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，第20、21、36頁。
[7]《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年3月5日。
[8]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，第38、22頁。
[9]《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年3月5日。
On the System of Inner-Party Rules and Regulations and the System of National Governance
Song Jian
Abstract: The constitution-centered legal system and the Party charter-centered system of inner-Party regulations are both the legal principles followed by the CPC in governing the country. They are unified in the socialist legal system with Chinese characteristics, and together constitute the legal foundation of the contemporary Chinese socialist rule of law system. To modernize China's governance system and capacity for governance, we must improve the inner-Party regulations institutionally, and let them play a better role in the reform of the Party and state institutions; in order to strengthen the Party's overall leadership in governing the nation, we must accelerate the formulation of regulations on the Party's leadership as a priority for modernizing China's governance system and capacity for governance, and fully understand the important status and role of the CPC's inner-Party regulations in state governance.
Keywords: CPC, system of inner-Party rules and regulations, overall leadership of the CPC, rule of law, state governance
責(zé) 編／楊昀赟
