【摘要】上級(jí)“甩鍋”基層現(xiàn)象本質(zhì)上是基層治理中“上下”級(jí)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避博弈下的權(quán)責(zé)失衡。治理“甩鍋”現(xiàn)象需要從三方面著手:一是做好“甩鍋”現(xiàn)象的專項(xiàng)治理;二是加強(qiáng)資源向下配置、完善考核指標(biāo)、利用信息化平臺(tái);三是綜合推進(jìn)基層治理體系建設(shè)。
【關(guān)鍵詞】基層治理 權(quán)責(zé)失衡 “甩鍋”現(xiàn)象 【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
當(dāng)前我國基層治理中,上級(jí)“甩鍋”的表現(xiàn)形式很多,有上級(jí)政府“甩鍋”下級(jí)政府的,如縣(區(qū))政府“甩鍋”鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道),有鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“甩鍋”村(社);有上級(jí)職能部門以“屬地化”管理為由“甩鍋”鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)甚至村(社)的行為。如果要對(duì)于這個(gè)問題進(jìn)行分析,需要解析三個(gè)方面:一是“甩鍋”的原因,即,為什么會(huì)“甩鍋”?二是“甩鍋”的可能性,即為什么能夠“甩鍋”?三是為什么在基層尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)會(huì)出現(xiàn)較多“甩鍋”現(xiàn)象?
上級(jí)“甩鍋”,本質(zhì)上在于我國“大回路” “壓力型”行政體系下形成的權(quán)責(zé)失衡
首先,我國政府體制“大回路”行政體制,下級(jí)政府及部門責(zé)任意識(shí)容易淡漠。長(zhǎng)期以來,我國中央政府或者上級(jí)政府較多利用各種體制內(nèi)的責(zé)任書、考核目標(biāo)形式,而較少采用社會(huì)公眾評(píng)價(jià)的形式約束、激勵(lì)地方政府。地方政府就較難自覺建立為公眾用權(quán)、向公眾負(fù)責(zé)的平臺(tái)和機(jī)制,只是在被動(dòng)中應(yīng)付公眾對(duì)公共管理和社會(huì)服務(wù)的訴求,責(zé)任意識(shí)較淡漠。另外,從信息反饋機(jī)理上看,“大回路”行政體制也不利于信息的傳遞與反饋,中央政府的主要信息來源是地方政府的上報(bào),地方政府有動(dòng)機(jī)對(duì)于不利于其考核的信息進(jìn)行過濾,甚至阻礙信息交流,總體來看,大回路體制中的信息失真助推了地方政府的投機(jī)心態(tài),縱容了地方政府責(zé)任意識(shí)的淡漠。
其次,在我國的“壓力型”體制內(nèi),上下級(jí)政府與政府部門都有彼此尋求“減壓”方式,有動(dòng)機(jī)讓上級(jí)政府及職能部門“甩鍋”基層政府。政府及政府職能部門具有“理性人假設(shè)”的特征,會(huì)在自利性的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行權(quán)衡和算計(jì),繼而選擇對(duì)自己有利的行動(dòng)策略,集中表現(xiàn)為尋求規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。一般情況下,做事越多出錯(cuò)概率越大的“洗碗效應(yīng)”,會(huì)使得上下級(jí)政府及部門,尤其是承擔(dān)供給公共服務(wù)的縣(區(qū))政府及政府部門的行政運(yùn)行遵循“不出事邏輯”而展開,而不出事的最省力路徑就是少做事、不做事。因而,不作為、懶政行為,在基層治理中較為普遍。
基層治理這個(gè)“節(jié)點(diǎn)”出現(xiàn)“甩鍋”現(xiàn)象的原因
一是我國行政總匯是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道),具有被人“甩鍋”、自身“接鍋”“背鍋”的天然缺陷。在這個(gè)“節(jié)點(diǎn)”上,由于政府職能重點(diǎn)不明確,縣(區(qū))政府下達(dá)的目標(biāo)與任務(wù),往往在這一“節(jié)點(diǎn)”堆積,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)承擔(dān)著無限責(zé)任;往下是村居自治體系,行政權(quán)力邊際效應(yīng)小,如果解決或者疏導(dǎo)不當(dāng),在這里容易形成“堰塞湖”。如《半月談》曾報(bào)道過湘西某縣一位鎮(zhèn)長(zhǎng)2016年與上級(jí)黨委、政府簽訂的責(zé)任狀共33份,除計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、食品安全、防汛抗旱外,還有煙葉生產(chǎn)、網(wǎng)格化管理、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和金融環(huán)境創(chuàng)建等。然而,來自上級(jí)的眾多考核內(nèi)容和目標(biāo),并不能有效形成合力達(dá)到基層的善治。按照2017年2月中央“兩辦”印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要向公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)型,有責(zé)任提供的基本公共服務(wù)有40多項(xiàng)。有多少個(gè)責(zé)任,就有多少個(gè)“背鍋”的理由。
二是這個(gè)節(jié)點(diǎn)治理上難度大,容易讓職能部門“甩鍋”。近些年來,我國努力打造“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”,然而,整體上我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期中基層治理體系建設(shè),正經(jīng)歷著“成長(zhǎng)的煩惱”:“共治”體系尚未完善、“法治”模式尚未全面建設(shè)、“德治”風(fēng)氣尚未充分形成、“自治”形式尚受影響、“智治”(信息化網(wǎng)絡(luò))手段尚未充分發(fā)揮作用。與此同時(shí),社會(huì)公眾的訴求、追求與維護(hù)自身合法權(quán)利的意識(shí)與能力日趨高漲,因而,上級(jí)職能部門面對(duì)困難問題時(shí),就有“甩鍋”的沖動(dòng)。
三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)基層政府和組織,是權(quán)責(zé)博弈的受害者。上級(jí)職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)由于具體的利益追求和面臨的考核標(biāo)準(zhǔn)不一樣,存在諸多差異,進(jìn)而形成條塊矛盾。由于資源配置掌握在上級(jí)政府與職能部門手中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)成為權(quán)責(zé)博弈的受害者。為了讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視,部分上級(jí)職能部門一般會(huì)聯(lián)合草擬文件,通過上級(jí)黨委政府的名義下發(fā)。草擬的文件還會(huì)時(shí)不時(shí)提及“屬地管理、各司其職、失職追責(zé)”等字樣,以督促基層貫徹落實(shí)”。 在權(quán)責(zé)失衡成為常態(tài)和共性難題的情況下,問題集中表現(xiàn)在 “政府布置任務(wù),卻不給予相應(yīng)的政策或經(jīng)費(fèi)、人員支持;基層組織在日常工作中遇到困難,得不到業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo);基層組織在完成政府布置的工作任務(wù)中出現(xiàn)失誤,政府將責(zé)任推卸給基層組織”等方面。因而,由于地位、權(quán)力不對(duì)等,上級(jí)部門“甩鍋”現(xiàn)象本身,很少甚至不用被問責(zé)。
治理“甩鍋”現(xiàn)象不僅要進(jìn)行專項(xiàng)治理,還要加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè),綜合推進(jìn)基層治理體系建設(shè)
首先,要對(duì)“甩鍋”現(xiàn)象進(jìn)行專項(xiàng)治理。在2017年2 月中央就規(guī)定“縣級(jí)職能部門不得隨意將工作任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”。然而,具體落實(shí)還是需要借助我國行政體制本身的優(yōu)勢(shì),以專項(xiàng)治理方式,遏制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)職能過程上級(jí)政府和職能部門的“甩鍋”勢(shì)頭。在這里必須指出,有些專家提出厘清權(quán)力清單,并非治理之法。事實(shí)上,在依法行政中,權(quán)力清單是面向公眾與企業(yè)的,它解決不了體制內(nèi)權(quán)責(zé)失衡的問題。因而,我們更應(yīng)該提倡厘清承接社會(huì)責(zé)任的清單,具體說明責(zé)任的落實(shí)主體、實(shí)施方式與時(shí)間,而非簡(jiǎn)單簽訂責(zé)任書,以防止職能部門簽下責(zé)任書后又“甩鍋”基層政府。
其次,加強(qiáng)資源向下配置、完善考核指標(biāo)、加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè)。加強(qiáng)責(zé)任與權(quán)力、資源的對(duì)應(yīng)配置。一是向下授權(quán)或者放權(quán)。正如《意見》所建議,“省級(jí)政府要依法制定擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理權(quán)限的具體辦法,明確下放事項(xiàng)、下放程序和法律依據(jù),確定下放后的運(yùn)行程序、規(guī)則和權(quán)責(zé)關(guān)系,確保下放權(quán)力接得住、用得好。”二是用人政策向下傾斜,有利于各類人才向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)流動(dòng)。三是加強(qiáng)資金投入,劃分縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任,建立財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度,屬于縣(區(qū))政府事權(quán)的足額安排資金,不能要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排項(xiàng)目配套資金,推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付全覆蓋。完善考核指標(biāo),體制內(nèi)推行一次性綜合考核,避免“桃谷六仙”效應(yīng),為基層政府減輕體制內(nèi)多頭考核干擾,減少日常低效甚至無效勞動(dòng)。同時(shí)加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè),使各種資源圍繞問題、貼近公眾進(jìn)行有效配置,提高資源利用的有效性。
最后,從系統(tǒng)工程角度,綜合推進(jìn)基層治理體系建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)作為基層治理體系的中間層,起著承上啟下的作用,如果作用發(fā)揮不充分,或者本身成為問題角色,則往往會(huì)成為基層社會(huì)沖突、社會(huì)問題與社會(huì)矛盾的交匯阻梗點(diǎn)。因而,完善這一“節(jié)點(diǎn)”,需要從頂層設(shè)計(jì)、轉(zhuǎn)變理念、改革體制、完善機(jī)制、制訂法律規(guī)范、建立平臺(tái)、文化建設(shè)、人員隊(duì)伍、信息技術(shù)、科學(xué)手段等方面,推進(jìn)共治、法治、自治、德治、智治等相結(jié)合的基層治理體系。因而,從這個(gè)意義上說,上策是花時(shí)間逐漸形成基層政府治理體系的“獨(dú)立人格”,而非依賴上級(jí)政府及職能部門的“依附型人格”。
(作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院信息資源管理系主任、電子政務(wù)研究所所長(zhǎng),教授,“中國政府網(wǎng)絡(luò)透明度指數(shù)”主研與發(fā)布人)
【參考文獻(xiàn)】
①魯敏:《地方政府權(quán)責(zé)失衡的基本邏輯》,《中共中央黨校學(xué)報(bào)》,2015年第6期。
責(zé)編/孫娜 美編/于珊