黨的十九大明確指出，“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，要求建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。長期以來，在國家政策層面號召以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，但實施效果較為有限。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的宏觀格局和城鎮(zhèn)化進程的沖擊下，盡管有著取消農(nóng)業(yè)稅，以及實現(xiàn)村村通、農(nóng)村社保全覆蓋等一系列利好三農(nóng)的政策和投入，但鄉(xiāng)村社會依舊日漸凋零，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏競爭力且伴有市場風(fēng)險和不確定性，經(jīng)濟活力有限，文化復(fù)蘇乏力。曾經(jīng)的“鄉(xiāng)愁”，也只是在文字描述中、在老一代人的記憶中。少小離家老來發(fā)現(xiàn)，被城鄉(xiāng)藩籬隔絕在外成了“回不了鄉(xiāng)”的新一代人的記憶。如何才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合從而振興鄉(xiāng)村呢？
歷史上的城鄉(xiāng)融通
歷史上，城鄉(xiāng)融通使得城鄉(xiāng)實現(xiàn)動態(tài)均衡。在城鄉(xiāng)戶籍嚴格實施以前，科舉考試、書院求學(xué)、從軍、經(jīng)商，使得大量的優(yōu)質(zhì)人才和資本離開農(nóng)村，但農(nóng)村仍然有學(xué)堂、商貿(mào)、手工業(yè)、技術(shù)交流，并沒有走向凋敝。一個重要原因就在于，中國歷史文化中的“葉落歸根”、制度中的官員退休“告老還鄉(xiāng)”、軍人退伍“解甲歸田”、致富商人“衣錦還鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)，不斷地為農(nóng)村注入人才、資金、技術(shù)，使得城鄉(xiāng)之間的人才、資金、技術(shù)處于一種貫通狀態(tài)，達到了一種動態(tài)的均衡。農(nóng)村散布“大戶人家”“鄉(xiāng)賢”“鄉(xiāng)紳”，他們修路、辦學(xué)、興業(yè)，具有較大的公益和積極的示范和外溢效應(yīng)。例如湖南岳陽的張谷英村、云南騰沖的和順鎮(zhèn)。一些寺廟、宗祠也在鄉(xiāng)野之中，其服務(wù)社會、繁榮經(jīng)濟的功能甚至超越城鎮(zhèn)。土地和資產(chǎn)的過度集中造成了貧富差距和兩極分化，這固然是封建社會土地私有的痼疾需要根治，但同時形成的城鄉(xiāng)相對均衡的人才和資金流動，對振興鄉(xiāng)村具有一定的啟示意義。
城鄉(xiāng)藩籬的產(chǎn)生
工業(yè)化城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)戶籍樊籬打破了歷史上的動態(tài)均衡。工業(yè)革命后，城市就業(yè)收益、社會服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)于農(nóng)村，鄉(xiāng)村人口自然流向城市。但在土地私有的資本主義社會，資本和人才相對是融通的，城市貧民窟成為“標配”，農(nóng)村在許多發(fā)達國家甚至是選舉票倉、執(zhí)政基礎(chǔ)，其重要性不亞于城市。新中國成立后，為了加快工業(yè)化進程，通過高考、征兵、統(tǒng)購統(tǒng)銷、工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差等制度性安排，大批人才資金流入城市、流向工業(yè)；而城鄉(xiāng)戶籍分割，使得這種流向具有單向性，盡管通過農(nóng)田水利建設(shè)有部分資金流向農(nóng)業(yè)，但農(nóng)民和農(nóng)村的受益較為有限。這就形成了制度上的以農(nóng)補工、以鄉(xiāng)補城的基本格局。
改革開放后，農(nóng)業(yè)補貼工業(yè)走向終結(jié)，進入本世紀后出現(xiàn)了各種糧補，這表明產(chǎn)業(yè)補貼出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)。但工業(yè)對農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)力差異，不僅使得農(nóng)村高端人才通過求學(xué)、參軍和經(jīng)商的方式離開農(nóng)村，農(nóng)村的中低端勞動力也通過“離土不離鄉(xiāng)”的制度安排大量流入城市，廉價的農(nóng)民工推動了工業(yè)化城市化進程。而在城市和工業(yè)的擴張過程中，農(nóng)村土地被大量征用，城市以“土地財政”的方式獲取大量建設(shè)資金。但是城市只收獲農(nóng)民工的貢獻，不負擔(dān)農(nóng)民工的社會保障。因而，中國的城鎮(zhèn)化以低成本快速度有序推進。
可見，中國的工業(yè)化城鎮(zhèn)化，農(nóng)村（土地）、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的貢獻巨大，功不可沒。雖然城市和工業(yè)對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)也有一定的回饋，但總體上看，不論是人才還是資金，流動都是單向的，農(nóng)村的人力資源日漸衰落，只有人們常說的“386199部隊”即婦女、兒童、老人；資金回流離散、量微。鄉(xiāng)愁依舊在，鄉(xiāng)村振興難。
如果說2005年以前資金人才流入農(nóng)村缺乏意愿，那么，在全面小康的時代，資本相對充裕甚至過剩、人才尋求創(chuàng)新和生活質(zhì)量而非高額收入，大量的資金、技術(shù)流向農(nóng)村，或波濤洶涌，或暗流涌動。但城鄉(xiāng)分割的制度樊籬，使得由城到鄉(xiāng)的流動，雷聲轟隆，雨點寥寥。由于土地和戶籍制度要求，非農(nóng)村戶籍，不得到農(nóng)村置地置業(yè)；各種資本，不得變更農(nóng)地屬性。告老還鄉(xiāng)者、衣錦還鄉(xiāng)者、解甲歸田者，回不去了。一些在外打拼的成功的農(nóng)民工，戶籍尚在農(nóng)村，可以回去，但騰挪空間有限，實力難托大業(yè)。
土地意義的變化
在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，土地是農(nóng)民的立身之本。改革開放后，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包，農(nóng)村集體土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定，長期不變。對于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、社會保障不能覆蓋農(nóng)村的情況，這一“土地保障”系統(tǒng)是必要的。農(nóng)民如果不能在城里立足，回到家鄉(xiāng)，還有宅基地可安身，有承包田可生活。但在全面小康的時代，土地保障的意義和效果并不一定如預(yù)期。
第一，從實地情況看，農(nóng)村貧困戶不是沒有土地，而是缺乏資金、技術(shù)和勞動力。從這一意義上講，承包地并沒有提供農(nóng)民生活，更不能說它是致富的保障。
第二，由于農(nóng)民知識的個體差異，同樣的土地，不同個體的耕作，在其他條件相同的情況下，產(chǎn)出是不同的。這就使得，土地產(chǎn)出并沒有實現(xiàn)總體上的最大化，而在農(nóng)村戶籍人口土地持有成本為零甚至有財政補貼收益的情況下，甚至造成閑置和浪費。
第三，土地的流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民的小農(nóng)耕作被規(guī)模經(jīng)營所取代，原有承包地實際上已經(jīng)邊界消失或模糊。農(nóng)民真正獲取的，是某種形式上的“地租”收益。
第四，土地是一種保障的定力，同時也是農(nóng)民外出打拼的障礙或枷鎖，使得農(nóng)民時刻“回望”“留念”土地，成為某種形式上的“包袱”，而不能義無反顧在外打拼創(chuàng)業(yè)。
第五，在城鄉(xiāng)一體的情境下，農(nóng)村人口有土地，城市人口沒有土地；不同村集體之間人口變異而造成人均土地數(shù)量差異，這些成為新的社會不公。例如，同樣的大學(xué)畢業(yè)，同樣的就業(yè)，農(nóng)村戶籍可以有土地，有村集體分紅，而城市戶籍的則沒有。
雖然在全面小康時代農(nóng)民土地的意義已經(jīng)變化，但這并不意味著農(nóng)民不需要保障。這種保障就是社會保障。城市居民的社會保障，使得沒有土地的城市貧困人口得以安身生活；資本主義國家實施土地私有，但貧困人口的保障也不是靠土地。如果農(nóng)村居民的保障不是靠土地而是社會統(tǒng)籌，不僅可以保障農(nóng)村人口基本生活，而且可以提高土地利用效率，鼓勵農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，促進社會公平正義。
如果農(nóng)民可以從土地中“解放”出來，土地可以從農(nóng)民手中“解放”出來，人才資本流入農(nóng)村，城鄉(xiāng)“樊籬”也就基本清除。城市土地是有償使用，或長期租賃使用，農(nóng)村土地照樣可以有償使用，或租賃使用，進而實現(xiàn)人才、資本、技術(shù)的更加理性的高效配置。一線城市北上廣深100平米的單元房，動輒上千萬，如果能夠還鄉(xiāng)，可以有效地助力于特大城市的人口和資源疏解，并拉升農(nóng)村土地的價值，助推鄉(xiāng)村振興。資本下鄉(xiāng)，對接巨大的城市中高端市場，高新技術(shù)，規(guī)模經(jīng)營，高效管理，進而提升鄉(xiāng)村產(chǎn)品的市場化水平和價值。
歷史的經(jīng)驗和新的發(fā)展階段表明，破除城鄉(xiāng)樊籬，有助于均衡配置資源，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟，弘揚傳承文脈，助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城市讓生活美好，鄉(xiāng)村讓人們向往。
【本文作者為中國社會科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員】
責(zé)編：趙鑫洋 / 賀勝蘭