所謂城市群是在城市比較密集的區(qū)域內(nèi)，有一個以上大都市依托便捷的交通條件與周邊城市的經(jīng)濟聯(lián)系越來越密切，逐步發(fā)展成為功能互補的具有一體化趨勢的城市共同體。城市群是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中區(qū)域空間形態(tài)的高級現(xiàn)象，能夠產(chǎn)生巨大的集聚經(jīng)濟效益，是經(jīng)濟社會不斷發(fā)展、現(xiàn)代化水平逐步提高的重要標志。
黨的十九大報告提出：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。 ”城市群作為區(qū)域發(fā)展的特殊形態(tài)和城鎮(zhèn)化的主要載體進一步引起了人們的關(guān)注。當前，有關(guān)城市群的概念、城市群的基本特征、城市群在城鎮(zhèn)化與區(qū)域發(fā)展中的意義和作用，以及城市群內(nèi)外關(guān)系等問題值得進一步深入探索。
城市群的概念與基本特征
城市群作為區(qū)域發(fā)展的特殊形態(tài)被人們發(fā)現(xiàn)的歷史只有幾十年。自從國外學者提出城市群概念以來，越來越多的中國學者關(guān)注并研究城市群，對城市群的認識也越來越清晰，并受到社會各界的關(guān)注和黨中央的重視。
所謂城市群是在城市比較密集的區(qū)域內(nèi)，有一個以上大都市依托便捷的交通條件與周邊城市的經(jīng)濟聯(lián)系越來越密切，逐步發(fā)展成為功能互補的具有一體化趨勢的城市共同體。近年來，學者們對城市群的認識在漸趨一致，即城市群是由多個城市組成的，彼此的聯(lián)系越來越緊密，共同對區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生影響。城市群是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中區(qū)域空間形態(tài)的高級現(xiàn)象，能夠產(chǎn)生巨大的集聚經(jīng)濟效益，是經(jīng)濟社會不斷發(fā)展、現(xiàn)代化水平逐步提高的重要標志。
城市是一個區(qū)域的中心，通過極化效應集中了大量的產(chǎn)業(yè)和人口，獲得快速的發(fā)展。隨著城市規(guī)模的擴大、實力的增強，對周邊區(qū)域產(chǎn)生輻射帶動效應，形成一個又一個城市圈。伴隨著城市規(guī)模的擴大和城際之間交通條件的改善，尤其是高速公路的出現(xiàn)，相鄰城市輻射的區(qū)域不斷接近并有部分重合，城市之間的經(jīng)濟聯(lián)系越來越密切，相互影響越來越大，就可以認為形成了城市群。
根據(jù)城市群的定義，一個區(qū)域是否形成了城市群，要看是否滿足了三個條件：第一個條件是有一定數(shù)量的城市，既有若干大城市，也有中等城市和小城市，還包括眾多的小城鎮(zhèn)；第二個條件是有一個以上的大都市，其輻射的半徑越來越大；第三個條件是依托便捷的交通條件，城市間的經(jīng)濟聯(lián)系越來越強。從城市群所具備的條件來看，城市群不是在地圖上畫圈，想畫多大就畫多大，也不是縫制一個口袋，想裝幾個就裝幾個，和城鎮(zhèn)化一樣，它的形成是一個自然歷史過程。
城市群具有以下幾個主要特征：
產(chǎn)業(yè)高度化
城市群往往出現(xiàn)在經(jīng)濟比較發(fā)達的區(qū)域，人口眾多，腹地廣大，經(jīng)濟強勁，新技術(shù)、新思想活躍，城市密集度較高，對區(qū)域、國家乃至世界經(jīng)濟都具有比較大的影響。城市群中的核心城市多集外貿(mào)門戶職能、科技研發(fā)職能、商貿(mào)金融職能、文化先導職能于一身，隨著城市規(guī)模的擴大，空間結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，產(chǎn)業(yè)向高級化發(fā)展。一些勞動力密集型、附加值較低的產(chǎn)業(yè)在市場機制的作用下，逐步向周邊的城市轉(zhuǎn)移，其服務的腹地也不斷擴大，直至影響到全國甚至全世界。
結(jié)構(gòu)等級化
城市群的發(fā)展使區(qū)域經(jīng)濟的組織與創(chuàng)新能力加強，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與空間布局不斷優(yōu)化。城市群的空間形態(tài)表現(xiàn)出明顯的等級結(jié)構(gòu)，至少有一個以上規(guī)模較大、經(jīng)濟發(fā)達和輻射功能較強的核心城市。核心城市的周邊分布了大小數(shù)量不等的二級城市和三級城市，并穿插了眾多小城鎮(zhèn)，還有大面積的農(nóng)村地區(qū)。
城市功能化
城市群內(nèi)部的城市原來都是一個較小區(qū)域的中心城市，形成城市群后原來的區(qū)域性中心城市包括大都市均蛻變?yōu)楣δ苄猿鞘校鞘虚g出現(xiàn)了功能分工，以實現(xiàn)資源的集約利用與效益的最大化。分工合作、功能互補的格局逐漸形成，外在的經(jīng)濟聯(lián)系變?yōu)閮?nèi)在的經(jīng)濟聯(lián)系，產(chǎn)業(yè)鏈條向周邊延伸，使各城市優(yōu)勢互補，一體化格局最終形成。
交通網(wǎng)絡(luò)化
城市群的形成依賴于交通的便捷，交通便捷又使城市之間的聯(lián)系不斷加強。城市群擁有由高速公路、高速鐵路、通訊干線、運輸管道、電力輸送所組成的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。發(fā)達的交通運輸、信息等網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成城市群空間結(jié)構(gòu)的骨架，將大中小城市和農(nóng)村聯(lián)為一體。以不同等級、規(guī)模的城市為節(jié)點，每個城市都具有一定的集聚和輻射范圍，相互嵌套，有機結(jié)合，共同形成千絲萬縷的節(jié)點網(wǎng)絡(luò)城市格局。以往離散型、極核型的城市空間布局向點軸型、網(wǎng)絡(luò)型演變，日益顯示城市間從線性聯(lián)系到網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的巨系統(tǒng)特征。
城鄉(xiāng)一體化
城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間本就存在緊密的經(jīng)濟聯(lián)系，但由于存在城鄉(xiāng)分割的二元制度和交通條件的差異，使城市和鄉(xiāng)村出現(xiàn)很大的差距。城市群便捷的交通不僅惠及城市，也惠及農(nóng)村，有利于推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)各種要素無障礙流動，公共服務共享，城鄉(xiāng)分割將徹底打破，城鄉(xiāng)一體化將成為現(xiàn)實。城市經(jīng)濟對農(nóng)產(chǎn)品的需求不斷增長，拉動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是小城鎮(zhèn)的發(fā)展，既增加就業(yè)，也為農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了條件，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將進一步促進一二三產(chǎn)業(yè)融合和城鄉(xiāng)融合。從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民可選擇在小城鎮(zhèn)居住，在城市工作的人可選擇在農(nóng)村居住，城鄉(xiāng)一體化將率先在城市群推進并逐步實現(xiàn)。
城市群：大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展
城市群是逐步形成的，不可能一蹴而就。城市群在形成過程中，需要不斷地克服多種障礙，解決出現(xiàn)的各種問題。雖然市場機制需要在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，但政府的作用也必不可少。作為市場的主體，企業(yè)、個人、社會團體同樣發(fā)揮著各自的作用。城市群中不同規(guī)模的城市在競合發(fā)展過程中，將逐步形成城市功能有機整合、產(chǎn)業(yè)分工合理、經(jīng)濟聯(lián)系緊密的相互依托的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，使城市群具有更加豐富的多樣性、更大的創(chuàng)造性和更持久的競爭力，以此支撐區(qū)域經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，并提升國家的國際競爭力和影響力。
大都市在城市群形成過程中發(fā)揮著主導和引領(lǐng)作用
大都市之所以發(fā)展成為大都市，一是具有區(qū)位優(yōu)勢，交通發(fā)達。一般在交通要道上，有港口和公路、鐵路和機場，近幾十年有了高速公路和高速鐵路。二是具有資源優(yōu)勢，不僅有自然資源，還有政治資源。如首都所在地、省會所在地，起碼也是地級政府所在地。三是有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和人口規(guī)模。大城市有“虹吸效應”，即比周邊的中小城市有更大的吸引力。因為人口多，市場大，基礎(chǔ)設(shè)施完善，有更多的機會，所以企業(yè)更傾向到大都市投資，產(chǎn)業(yè)更可能在大都市聚集。產(chǎn)業(yè)的聚集會創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，吸引更多的人來就業(yè)。大都市越來越大是一個必然趨勢，也將對周邊地區(qū)產(chǎn)生越來越大的影響，既有“極化效應”，也有“輻射效應”。所謂“極化效應”，就是周邊的經(jīng)濟要素會被吸引到大都市去，周邊的城市很難發(fā)展起來，也即通常說的“大樹底下不長草”。所謂“輻射效應”，就是大都市會創(chuàng)造巨大的需求，毗鄰地區(qū)的中小城市包括農(nóng)民均會受益，也即通常說的“大樹底下好乘涼”。大都市是城市群的核心城市，在大都市周圍，一般會形成一個“都市圈”，都市圈的范圍一般就是以輻射半徑畫圓。大都市、都市圈是城市群的組成部分。“都市圈”與“城市群”不能劃等號，都市圈一般以城市命名，一般是單核心；而城市群往往由幾個都市圈構(gòu)成。如京津冀城市群由北京、天津兩個都市圈和眾多城市圈構(gòu)成，長三角城市群由上海、南京、杭州三個都市圈構(gòu)成，粵港澳大灣區(qū)城市群由香港、深圳、廣州三個都市圈構(gòu)成。
城市會越來越大，但并非越大越好。大都市也可能會患“大城市病”，如交通擁堵、熱島效應、生活成本居高不下。地價的提高會帶來房價的提高，也會帶來管理成本的提高。在市場機制作用下，低附加值的產(chǎn)業(yè)不斷被擠出去，低收入的人口也會選擇在中小城市就業(yè)；第二產(chǎn)業(yè)所占比例在縮小，第三產(chǎn)業(yè)尤其是占地少、耗能少、排放少的現(xiàn)代服務業(yè)成為大都市的主體，不僅服務于本市產(chǎn)業(yè)和居民，也為周邊地區(qū)甚至更大范圍的地區(qū)提供服務。
城市政府也會采取措施避免城市越來越大，如采取產(chǎn)業(yè)準入、規(guī)劃城市邊界等，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化。在城市群規(guī)劃中，應明確把緩解特大城市的壓力作為基本思路，促進功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，切不可搞“錦上添花”。城市群的核心城市在強化高端生產(chǎn)性服務功能的同時，要促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)向其他大中城市轉(zhuǎn)移，一般制造業(yè)和零部件生產(chǎn)向周邊小城市或小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。應積極應對“大城市病”的挑戰(zhàn)，促進產(chǎn)業(yè)與城市融合、就業(yè)與居住平衡以及社會各界的融合。核心城市必須承擔起更多的責任和義務，通過多種途徑支持周邊地區(qū)的發(fā)展。這其中包括建立產(chǎn)業(yè)合作機制，向周邊城市轉(zhuǎn)移有利于促進當?shù)鼐蜆I(yè)的制造業(yè)，支持周邊城鎮(zhèn)發(fā)展休閑旅游、商貿(mào)物流等產(chǎn)業(yè)；加快推進與周邊城市便捷的交通聯(lián)系，促進人員物資順暢流動；等等。
中等城市通過發(fā)揮自身優(yōu)勢，吸引大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移
在城市群范圍內(nèi)，城市和城市形成了互補關(guān)系，大城市的功能不斷升級，給中等城市帶來了機遇。大城市周邊的中等城市多數(shù)是地級市，本來是一個區(qū)域的中心，但毗鄰的城市獲得某種發(fā)展機遇迅速成長后，便不斷受到大城市的擠壓，在產(chǎn)業(yè)競爭中不占優(yōu)勢。如河北的保定和廊坊，雖然歷史悠久，但長期在北京這棵“大樹”下艱難生存。城市群形成之后，大都市的一些功能會疏解出來，產(chǎn)業(yè)尤其是制造業(yè)也會轉(zhuǎn)移過來。大城市周邊的中等城市結(jié)合原有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源優(yōu)勢，發(fā)展有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，雖然現(xiàn)代服務業(yè)難以發(fā)展，但高端制造業(yè)和一般服務業(yè)隨著競爭優(yōu)勢的增強能夠發(fā)展起來；就業(yè)人口不斷增加，城市規(guī)模也將不斷擴大，小城市有可能發(fā)展成為中等城市，由中等城市發(fā)展成為大城市。毗鄰上海的蘇州雖然比上海歷史悠久，但上海后來居上，直到近十年，蘇州在上海的輻射帶動下獲得較快發(fā)展。不僅蘇州受到上海的輻射帶動，其下轄的昆山、太倉也在上海的帶動下快速發(fā)展。
中等城市在產(chǎn)業(yè)功能提升的同時，也相應帶來人口的聚集，一些交通條件較好的中等城市將發(fā)展成為大城市，使城市群內(nèi)不同規(guī)模和職能結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)體系更加合理，城市群的分工協(xié)作效應實現(xiàn)最大化。隨著人民生活水平的提高、交通條件的改善和新技術(shù)的迅速發(fā)展，各種不同功能的城市將不斷涌現(xiàn)。
小城市和小城鎮(zhèn)的區(qū)位劣勢在弱化，成本優(yōu)勢在強化
城市群中大中小城市和小城鎮(zhèn)之所以能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵在于基礎(chǔ)設(shè)施能夠共建共用，網(wǎng)絡(luò)化的交通改變了小城市和小城鎮(zhèn)的區(qū)位，為小城市和小城鎮(zhèn)帶來了發(fā)展機遇。過去的交通格局均是以大城市為起點的放射式交通。很多小城市和小城鎮(zhèn)，其發(fā)展歷史并不短，之所以沒有發(fā)展起來，是因為具有區(qū)位劣勢。交通不便，使得其幾百年甚至幾千年始終保持很小的規(guī)模，產(chǎn)業(yè)和人口集聚不了，像河北的燕郊、涿州，浙江的義烏等。但在城市群形成后，由于交通條件的改善，小城市和小城鎮(zhèn)的區(qū)位劣勢在弱化，成本優(yōu)勢在強化，因要素成本很低，零部件產(chǎn)業(yè)可以在小城市和小城鎮(zhèn)得到發(fā)展。日本的豐田汽車公司位于日本東海道城市群名古屋都市圈，其零部件生產(chǎn)企業(yè)分布于200公里半徑范圍內(nèi)的諸多城市。
小城市和小城鎮(zhèn)不僅能夠發(fā)展零部件產(chǎn)業(yè)，為大中城市提供配套，而且可以發(fā)展休閑、康養(yǎng)、教育產(chǎn)業(yè)。歐洲的大學很多分布在大城市周邊的小城市和小城鎮(zhèn)，批發(fā)倉儲、休閑購物、旅游娛樂都在離大城市幾十公里的地方。
近幾年，各類特色小鎮(zhèn)不斷涌現(xiàn)。特色小鎮(zhèn)的特色在于產(chǎn)業(yè)，如在城市群范圍內(nèi)圍繞大都市發(fā)展休閑、養(yǎng)老、旅游等，圍繞產(chǎn)業(yè)的集聚，將小城鎮(zhèn)建設(shè)起來，是比較正確的途徑。離開特色產(chǎn)業(yè)搞特色小鎮(zhèn)建設(shè)，很多情況下變成巧立名目搞房地產(chǎn)，會造成對土地資源的無效占用及資金的浪費，難以實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標。
城市群之外：構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系
城市群是城市發(fā)展到一定階段出現(xiàn)的現(xiàn)象，是一種空間形態(tài)，它和城鎮(zhèn)化一樣是一種自然的歷史過程，但往往被認為是人為的結(jié)果，認為城市群是規(guī)劃出來的。比起都市圈，城市群由于受多個城市的相互影響，空間范圍相對比較大，但也不能無限地擴大，不能將聯(lián)系不是很密切的城市擴大進來。在無條件發(fā)展成為城市群的地區(qū)，也就是城市群之外的地區(qū)，應通過培育區(qū)域性中心城市，增強其對經(jīng)濟要素的吸納能力和輻射能力，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。
采取“大分散，小集中”“點軸式”或“據(jù)點式”發(fā)展
城市群之外的地區(qū)顧名思義就是城市不太密集、城市規(guī)模不大、人口比較稀疏的地區(qū)。全國百分之七十甚至百分之八十的地區(qū)，現(xiàn)在及未來都不太可能出現(xiàn)城市群。這些地區(qū)的城鎮(zhèn)體系建設(shè)應采取與城市群不同的發(fā)展思路。
所謂“大分散，小集中”模式，就是一個省不能只發(fā)展省會一個城市，應根據(jù)空間大小和人口密度，規(guī)劃建設(shè)若干座中等以上城市。城市數(shù)量不能太多，規(guī)模不能太小。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟理論，規(guī)模太小的城市不經(jīng)濟。一般情況下，50萬人左右的城市，各類產(chǎn)業(yè)尤其是服務業(yè)才能良性化發(fā)展。在中西部人口比較稀疏的地區(qū)，3-5萬平方公里一座城市比較適宜，不宜太分散。
所謂“點軸式”，就是在兩個大中城市之間的交通線上，發(fā)展一些小城市和小城鎮(zhèn)，聚集產(chǎn)業(yè)和人口，形成新的產(chǎn)業(yè)帶和城市帶。
所謂“據(jù)點式”，就是對于那些人口較少的地區(qū)，為了向當?shù)鼐用裉峁┕卜眨惨匆欢娣e設(shè)置一個小城鎮(zhèn)，而非按照經(jīng)濟指標和人口規(guī)模設(shè)立城鎮(zhèn)。
在中西部，以省會城市為核心，規(guī)劃建設(shè)都市圈
中西部地區(qū)除少數(shù)地區(qū)有條件發(fā)展成為城市群之外，大部分地區(qū)只能夠規(guī)劃發(fā)展都市圈。都市圈的核心是大都市，大都市的人口規(guī)模一般在300萬人以上。中西部地區(qū)的省會城市除個別較小外，大都接近300萬人，即使現(xiàn)在人口較少，通過集中發(fā)展，也有可能達到或超過300萬人。
300萬人的大都市輻射半徑一般50至80公里，輻射面積1萬至2萬平方公里，可形成一個規(guī)模較大的都市圈，涵蓋周邊一定數(shù)量的縣城，促進較大區(qū)域的發(fā)展。在都市圈內(nèi)，縣城和小城鎮(zhèn)都能夠得到發(fā)展，產(chǎn)業(yè)鏈條能夠延伸到小城鎮(zhèn)。
在城市群之外，以地級城市為中心構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系
城市群和都市圈之外，有大片經(jīng)濟不是很發(fā)達甚至比較落后的地區(qū)，在這些地區(qū)，不可能把每一個縣城和小城鎮(zhèn)都發(fā)展成為規(guī)模較大的城市，應集中建設(shè)區(qū)域性中心城市。地級市的區(qū)域范圍一般為1萬至3萬平方公里，可把其中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)為區(qū)域性中心城市。上級政府給以財政支持，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引產(chǎn)業(yè)聚集，創(chuàng)造就業(yè)崗位，吸引周邊地區(qū)的農(nóng)民進城務工經(jīng)商，不斷壯大經(jīng)濟實力和提高輻射周邊的能力。
圍繞中心城市的縣城可發(fā)展成為二級城市，縣城周邊的小城鎮(zhèn)可發(fā)展成為三級城市。根據(jù)小城鎮(zhèn)的周邊人口數(shù)量，規(guī)劃建設(shè)一定數(shù)量的農(nóng)村社區(qū)。地級城市是區(qū)域的中心，小城鎮(zhèn)是農(nóng)村地區(qū)的中心，縣城既是區(qū)域城鎮(zhèn)體系的節(jié)點，又是中心城市的支撐點。小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)體系的末端，像人的手指，雖然規(guī)模不大，但功能很強。所謂“上面千條線，下面一根針”，就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。小城鎮(zhèn)不是指建制鎮(zhèn)，而是指建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)和有一定規(guī)模的集鎮(zhèn)，是農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟中心、文化中心、服務中心，是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的服務基地。對于小城鎮(zhèn)，要根據(jù)農(nóng)民的需求規(guī)劃與建設(shè)，其半徑不能過大。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，不僅要完善鎮(zhèn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，也要建好通往農(nóng)村社區(qū)的道路。
【本文作者為中國宏觀經(jīng)濟研究院研究員、中國社會科學院研究生院博導】
責編：欒大鵬 / 董惠敏