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楊雪冬:中國(guó)政府責(zé)任機(jī)制的鮮明特色

改革開(kāi)放以來(lái),從一票否決制、“一把手”負(fù)責(zé)制到牽頭負(fù)責(zé)制、責(zé)任清單,創(chuàng)設(shè)了多種能力建設(shè)方式——

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有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問(wèn)責(zé)已經(jīng)成為執(zhí)政的理念,在法律規(guī)定和制度建設(shè)上也有了更完備的保障。為了使各級(jí)政府及干部能更有效履行責(zé)任,中國(guó)也建立了一系列責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制,形成了多種能力建設(shè)方式。這些責(zé)任機(jī)制和能力建設(shè)方式,也使得中國(guó)政府責(zé)任的實(shí)際實(shí)現(xiàn)方式帶有了鮮明的中國(guó)特色。

改革開(kāi)放40年來(lái),影響比較大的責(zé)任機(jī)制主要有以下幾種:

第一,“一票否決制”。“一票否決”通常運(yùn)用于對(duì)下級(jí)政府或職能部門(mén)的年度評(píng)價(jià),一旦某個(gè)任務(wù)沒(méi)有達(dá)到上級(jí)要求,就會(huì)影響甚至無(wú)法參加全年各項(xiàng)工作的優(yōu)秀評(píng)選。要避免在考核中被一票否決,地方政府及職能部門(mén)就必須在自己承擔(dān)的多項(xiàng)職責(zé)和任務(wù)中排出優(yōu)先順序,調(diào)整行政資源的配置。這樣就出現(xiàn)了各項(xiàng)工作要為列為“一票否決”的工作讓路。

盡管許多地方干部對(duì)于“一票否決”的獎(jiǎng)懲方式抱有一定的不滿,學(xué)者也將其作為“壓力型”體制的典型特征,并分析了其產(chǎn)生的危害,但是經(jīng)過(guò)30多年的改革,這種督促責(zé)任完成的手段和方式并沒(méi)有消失,反而有強(qiáng)化的趨勢(shì),成為各級(jí)地方政府以及政府職能部門(mén)貫徹命令、完成任務(wù)最“有效”的手段和方式,甚至被當(dāng)作是實(shí)現(xiàn)執(zhí)行力的一項(xiàng)制度。

第二,“一把手”負(fù)責(zé)制。政府“一把手”的能力和素質(zhì)對(duì)于一個(gè)地方的發(fā)展、一個(gè)部門(mén)的工作有著決定性的作用,也是中國(guó)改革開(kāi)放取得巨大成就的重要因素。中共十八大后,對(duì)于“一把手”責(zé)任更加重視。領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容不斷增加和具體化,主體責(zé)任“一崗雙責(zé)”“第一責(zé)任人”“終身責(zé)任制”等責(zé)任方式涵蓋了更多的領(lǐng)域。

第三,牽頭負(fù)責(zé)制。許多政府事務(wù),涉及到多個(gè)部門(mén)。牽頭負(fù)責(zé)制針對(duì)的是跨部門(mén)問(wèn)題的解決。牽頭負(fù)責(zé)主要有兩種方式:一種是領(lǐng)導(dǎo)牽頭;另一種是部門(mén)牽頭。在地方政府層面,領(lǐng)導(dǎo)牽頭有兩種形式:一種是常委牽頭,根據(jù)常委會(huì)的分工,分管常委協(xié)調(diào)相關(guān)黨政部門(mén)來(lái)處理跨部門(mén)問(wèn)題;另一種是高層領(lǐng)導(dǎo)牽頭,比如一些地方在組織大型建設(shè)項(xiàng)目時(shí),除了要求常委牽頭組織外,還要求人大、政協(xié)的主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)牽頭組織。牽頭不僅有協(xié)調(diào)相關(guān)單位部門(mén)工作的責(zé)任,還要對(duì)整個(gè)工作的完成情況負(fù)責(zé)。隨著改革的深入,對(duì)改革措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求越來(lái)越高,牽頭負(fù)責(zé)的重要性也越來(lái)越突出。

第四,以黨內(nèi)問(wèn)責(zé)促政府責(zé)任。多數(shù)情況下,行政首長(zhǎng)通常都是黨組織的負(fù)責(zé)人,形成了黨政一體化的格局。改革開(kāi)放后,圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心工作,政府部門(mén)管理的事務(wù)不僅數(shù)量在增加,而且專業(yè)性也在提升,由此造成了專業(yè)職能與政治功能之間的緊張關(guān)系。這一方面表現(xiàn)為黨政領(lǐng)導(dǎo)人之間時(shí)常出現(xiàn)矛盾,影響到相互合作,甚至制約工作開(kāi)展;另一方面表現(xiàn)為一些政府的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部身份弱化,以先做好業(yè)務(wù)工作為理由,漠視甚至破壞黨內(nèi)規(guī)矩和紀(jì)律。

“一崗雙責(zé)”指的是,每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)崗位既要抓業(yè)務(wù)工作,也要抓黨風(fēng)廉政建設(shè)。李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院廉政工作會(huì)議上說(shuō),黨組(黨委)書(shū)記要認(rèn)真履行第一責(zé)任人責(zé)任,對(duì)本部門(mén)本單位黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)總責(zé)。其他成員要履行好“一崗雙責(zé)”, 抓好職責(zé)范圍內(nèi)和分管部門(mén)的黨風(fēng)廉政建設(shè),做到業(yè)務(wù)工作和廉政建設(shè)一起抓。不僅要抓好本部門(mén)自身的黨風(fēng)廉政建設(shè),還要抓好下屬單位和所管理的社會(huì)團(tuán)體的黨風(fēng)廉政建設(shè)。

第五,責(zé)任清單。所謂“責(zé)任清單”指的是將行政部門(mén)依法承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行整理和公開(kāi),促使其能有效完成。“責(zé)任清單”總是與“權(quán)力清單”聯(lián)系在一起,后者指的是將行政部門(mén)依法享有的規(guī)范和管理權(quán)力進(jìn)行整理和公開(kāi),以劃定其行動(dòng)邊界。

從各地的做法看,政府責(zé)任清單可分為獨(dú)立型(如浙江省、河北省、山西省)和聯(lián)單型(如安徽省、天津市、重慶市、陜西省)。獨(dú)立型責(zé)任清單是將責(zé)任清單與權(quán)力清單分開(kāi),形成獨(dú)立的清單;聯(lián)單型責(zé)任清單是將責(zé)任清單與權(quán)力清單合并,通常是一張表,包括責(zé)任清單和權(quán)力清單兩方面內(nèi)容,有地方政府將之概括為“一表兩單”。

第六,責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。隨著市場(chǎng)體制的完善和社會(huì)力量的發(fā)展,政府有意識(shí)地把一些責(zé)任交給和轉(zhuǎn)移給企業(yè)和社會(huì)組織,以動(dòng)員更多的社會(huì)資源解決公共問(wèn)題,減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),彌補(bǔ)政府管理的不足。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革首先是從放權(quán)給企業(yè)開(kāi)始的,接著進(jìn)行了政企分開(kāi)改革,經(jīng)過(guò)30多年的努力,各種產(chǎn)權(quán)類型的企業(yè)已經(jīng)成為了市場(chǎng)的主體,基本實(shí)現(xiàn)了自主地位。

相比而言,社會(huì)組織的發(fā)育和發(fā)展比較緩慢,但它們的出現(xiàn)有效地分擔(dān)了政府“無(wú)所不包”的責(zé)任,并且限制了政治力量的過(guò)度蔓延。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的理論爭(zhēng)論,政府對(duì)于社會(huì)組織的功能定位有了更加明確的界定。在社會(huì)管理體制中,社會(huì)組織發(fā)揮著協(xié)同的作用。在協(xié)商民主政治建設(shè)中,社會(huì)組織承擔(dān)著民主協(xié)商的功能。

第七,能力建設(shè)機(jī)制。執(zhí)政黨一直都重視各級(jí)黨政干部的能力建設(shè),建立了較為完整的培訓(xùn)體系和標(biāo)準(zhǔn)明確的培養(yǎng)體系。改革開(kāi)放后,從中央到縣各級(jí)黨校陸續(xù)建立,到2015年全國(guó)共有省級(jí)黨校34所,副省級(jí)黨校15所,市地級(jí)黨校360多所,縣級(jí)黨校近2500所,擁有近10萬(wàn)名教職工,另外不少黨政部門(mén)、國(guó)有企業(yè)、高等學(xué)校、部隊(duì)等也辦了黨校。此外,從中央到縣還建立了主要培養(yǎng)政府干部的行政學(xué)院,在省級(jí)以上建立了專門(mén)培養(yǎng)統(tǒng)一戰(zhàn)線人才的社會(huì)主義學(xué)院。

(作者為中央黨史和文獻(xiàn)研究院研究員) 

責(zé)任編輯:焦楊