中央地方關(guān)系是中國所有政治關(guān)系中最為重要的政治關(guān)系之一。雄安新區(qū)的“新”不僅僅體現(xiàn)在建設(shè)路徑的獨特，更體現(xiàn)在不同的央地關(guān)系的構(gòu)建。在目前19個國家級新區(qū)中，雄安新區(qū)是唯一一個由中共中央、國務(wù)院共同批準(zhǔn)建設(shè)的綜合配套改革試驗區(qū)。雄安新區(qū)的建設(shè)不同于以往國家新區(qū)建設(shè)的路徑，既沒有國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗，也沒有國家高新科技園區(qū)的技術(shù)支持。這是一個直接接受中央和各部委業(yè)務(wù)指導(dǎo)的全新典范新區(qū)的建設(shè)。
雄安新區(qū)的建設(shè)完全擯棄了傳統(tǒng)的梯度開發(fā)的國家開發(fā)模式，也沒有遵循以往的先經(jīng)濟后社會的新區(qū)發(fā)展路徑，而是采取了規(guī)劃引領(lǐng)的全面發(fā)展模式。雄安新區(qū)的建設(shè)還在路上，作為中央操刀的地方實驗，在其建設(shè)過程中呈現(xiàn)出來的中央—地方關(guān)系的新變化，非常值得深入探討，這將有助于深刻認識黨和國家機構(gòu)變革發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，有助于更加明確中國道路的建設(shè)路徑。
中央政府首次化解區(qū)域發(fā)展困境的主動決策
必須指出，雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展的動力源于中央層面，而非地方自我發(fā)展動力。相較于其他國家新區(qū)的建設(shè)，雄安新區(qū)并不是省級政府主動申請建設(shè)的，而是直接由黨中央領(lǐng)導(dǎo)，由國務(wù)院副總理做組長的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭論證選址的。
雄安新區(qū)的主要建設(shè)功能在《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》（下文簡稱《綱要》）中表述非常清楚，首先是“北京非首都功能疏解集中承載地”，其次才是“京津冀世界級城市群的重要一極”，最后是“高質(zhì)量發(fā)展的全國樣板”。
2014年2月25日，習(xí)近平總書記視察北京，首次提出“疏解北京的非首都功能”。2月26日，習(xí)近平總書記在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報，強調(diào)實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，要求北京打破“一畝三分地”，主動疏解非首都功能。中央政府的主動介入實際上是對之前地方政府自主合作不順的一種扭轉(zhuǎn)。
長期以來，京津冀協(xié)同發(fā)展一直停留在京津冀三地的各種文件中，無法真正推行的主要原因還在于地方政府內(nèi)在合作動力不平衡。學(xué)理上看，北京經(jīng)濟發(fā)展迅猛對于周邊城市吸附功能遠遠高于輻射效應(yīng)；天津曾經(jīng)作為環(huán)渤海經(jīng)濟合作的首創(chuàng)者和推動者，始終無法促使北京積極主動融入合作機制；河北省作為內(nèi)陸省份，長期渴望融入京津冀協(xié)同發(fā)展的大環(huán)境，無奈從政治勢能、經(jīng)濟當(dāng)量和人才儲備來講都無法與京津兩地平等對話，只能在兩地的不同發(fā)展規(guī)劃中見縫插針地尋找自我發(fā)展空間。這種不平等的合作結(jié)構(gòu)始終無法形成區(qū)域發(fā)展的合力。此時中央政府的及時介入，實際上打破了原有的地方間不平等的競合關(guān)系。
在雄安新區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略落地之前，河北省和天津市先后為主動承擔(dān)非首都功能的疏解進行了更加白熱化的“同質(zhì)”競爭。在這個過程中，北京地方政府實際上也在不斷反思如何能夠保障疏解的同時兼顧自身發(fā)展。由于北京市長期處于京津冀地區(qū)的福利高地，豐富的教育資源，高質(zhì)量的醫(yī)療資源和集中繁榮的文化資源，對于高質(zhì)量的人才具有非常強的吸引力。因此，在實際發(fā)展過程中，若保持原有的合作結(jié)構(gòu)，這將成為一個低效的循環(huán)。
中央政府另辟蹊徑，主動引入競爭機制，從勸說北京疏解非首都功能入手，在京津兩地的中間地帶的河北內(nèi)陸落地，在專家型智庫的支持下，選擇了“雄安新區(qū)”從地理區(qū)位上解構(gòu)了京津冀協(xié)同發(fā)展的僵局。雄安新區(qū)的建設(shè)，充分體現(xiàn)了中央“拉強扶弱，促中間”的發(fā)展戰(zhàn)略?？梢灶A(yù)見的是，在今后的央地關(guān)系互動中，中央政府將一改過去強調(diào)發(fā)揮“中央與地方兩個積極性”的平衡，將更加注重“中央積極性”的發(fā)揮，并以此來撬動地方政府的主動發(fā)展。這樣將成為中國改革進入深水區(qū)之后，改革動力的轉(zhuǎn)移機制之一。
“雄安新區(qū)”建設(shè)是央地多維合作關(guān)系的典范
如果說“疏解北京非首都功能”是雄安新區(qū)建設(shè)的發(fā)端，京津冀協(xié)同發(fā)展“是雄安新區(qū)建設(shè)的區(qū)域框架”，那么中央政府則是在雄安新區(qū)“建設(shè)的總設(shè)計師”。
首先，作為黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，習(xí)近平總書記在不同的場合先后多次表達了對于雄安新區(qū)建設(shè)的高度重視。不論是在雄安新區(qū)建設(shè)政策出臺之前的河北調(diào)研，還是在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會上的主旨演講，又或在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告，他都給予雄安新區(qū)高度的期望和較高的發(fā)展定位。
其次，雄安新區(qū)的運行架構(gòu)中，中央政府也始終發(fā)揮重要的作用。雄安新區(qū)的管委會和工委會作為河北省政府的派出機構(gòu)，同時接受國務(wù)院京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室指導(dǎo)。需要注意的是，該領(lǐng)導(dǎo)小組的組長為國務(wù)院副總理，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)置于國家發(fā)改委，時任發(fā)改委主任為領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任。與此同時，在發(fā)改委系統(tǒng)中，北京、天津分別設(shè)立各自的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，河北省推進京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室同時成立。這樣在中央和地方政府之間形成了更加有利于規(guī)劃和資源配置調(diào)整的內(nèi)部政府間網(wǎng)絡(luò)。這種新型工作網(wǎng)絡(luò)的形成，將更加有利于解決雄安新區(qū)建設(shè)中跨區(qū)域問題。
再次，雄安新區(qū)的建設(shè)，將始終保留直通中央的政策快車道。在2018年4月4日中央對于《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要的批示》中，最為關(guān)鍵的一句話是“《雄安規(guī)劃綱要》執(zhí)行中遇有重大事項，要及時向黨中央、國務(wù)院請示報告”。換言之，中央政府明確告訴雄安新區(qū)，在規(guī)劃實施的過程中，由任何需要中央政府幫忙的重要事項，均可以直接請示匯報。這說明中央政府對于雄安新區(qū)建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的超出河北省協(xié)調(diào)能力范圍的改革事項有了充分的預(yù)判，并且給予在雄安新區(qū)建設(shè)過程中涉及的地方政府和中央各部委明確暗示，中央政府將不會缺席雄安新區(qū)的建設(shè)過程，也將始終“在場”，這也是中央政府參與雄安新區(qū)建設(shè)最為重要的制度設(shè)計。
中央政府的“在場”，直接導(dǎo)致了央地合作的多維拓展，促使地方政府間的合作態(tài)度和合作行動發(fā)生重大變化。2017年4月18日，天津市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)實地考察雄安新區(qū)，提出雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)過程中，需要天津付出什么、調(diào)整什么我們都堅決落實。同年8月17日，北京市政府與河北簽訂了《關(guān)于共同推進河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)戰(zhàn)略合作協(xié)議》，并且先期提出支援新區(qū)最薄弱的公共服務(wù)建設(shè)交予當(dāng)?shù)剡\行，將北京優(yōu)勢的教育資源和醫(yī)療資源創(chuàng)新性地引入雄安。中央各個部門對于雄安新區(qū)的建設(shè)也給與了高度的重視。以雄安的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，2015年，京津冀與鐵總共同出資成立京津冀城際鐵路投資有限公司，“四縱四橫”的高鐵網(wǎng)絡(luò)正在建設(shè)中。2017年，京津冀三地的高速斷頭路得以打通，三地政府各自提出相關(guān)建設(shè)規(guī)劃，積極主動聯(lián)通與雄安的高速公路建設(shè)。
中央政府力圖為未來城市發(fā)展樹標(biāo)桿立標(biāo)準(zhǔn)
長期以來，中國政府改革開放的進程中，“摸著石頭過河”常常被奉為圭臬。深圳特區(qū)、浦東新區(qū)等的先行先試的經(jīng)驗，就是在這種實踐中探索出來的。之后，國內(nèi)其他地區(qū)的改革開放基本遵循著深圳、浦東、濱海等地區(qū)的發(fā)展路徑漸次展開。在一定程度上，地方經(jīng)濟發(fā)展模式雷同，城市規(guī)劃建設(shè)趨同，成為中國地方發(fā)展的特色和發(fā)展瓶頸。要真正實現(xiàn)中國內(nèi)涵式發(fā)展，必須另辟蹊徑，需要在全面吸收和總結(jié)國內(nèi)外先進發(fā)展經(jīng)驗的同時，高度結(jié)合本土國情特點，提出更加符合時代發(fā)展需要的城市建設(shè)典范。之所以稱“雄安新區(qū)建設(shè)是千年大計”，這不僅僅是簡單的政治重要性的口號，更為重要的是中央政府力圖為中國未來城市發(fā)展樹標(biāo)桿立標(biāo)準(zhǔn)。
在新出臺的《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》中提出有關(guān)城市建設(shè)的更為詳盡細致的規(guī)劃控制，從這些具體的數(shù)字來看，這不僅是為雄安新區(qū)立規(guī)矩，更是為今后中國各地方政府實現(xiàn)高質(zhì)量的城市化發(fā)展樹標(biāo)桿。《綱要》從城市規(guī)模、交通出行、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境治理、城市建設(shè)和公共服務(wù)體系等方面提出數(shù)字紅線。例如，新區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)每平方公里不超過1萬人，藍綠空間比穩(wěn)定在70%，注重城市綠島、公園布局與開放空間的融合，實現(xiàn)5分鐘步行可達；實現(xiàn)3公里進森林，1公里進林帶，300米進公園，街道100%林蔭化，綠化覆蓋率50%；構(gòu)建15分鐘社區(qū)、10分鐘鄰里、5分鐘街坊三級生活圈。綠色交通出行率90%，實現(xiàn)中小降雨100%自然積存、凈化，規(guī)劃城市建設(shè)區(qū)雨水年徑流總量控制率不低于85%。規(guī)劃綱要中提出，不能到處是水泥森林和玻璃幕墻。這些數(shù)字背后是中央政府對于未來之城的具體設(shè)計，這些設(shè)計出自中央政府、河北省、京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國家相關(guān)部委和專家咨詢委員會。需要注意的是，中央政府在雄安新區(qū)建設(shè)的過程中，始終堅持科學(xué)決策，由共16名相關(guān)領(lǐng)域的專家組成的專家咨詢委員會深入?yún)⒓恿舜隧棝Q策和相關(guān)規(guī)劃設(shè)計的制定。主動借助智庫力量，平衡地方利益，也成為中央政府積極科學(xué)處理央地關(guān)系的又一新特點。
中央政府主動調(diào)整地方黨政關(guān)系運行模式
黨在十九大報告中提出，深化機構(gòu)和行政體制改革，賦予省級及以下政府更多自主權(quán)，在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。在十九大召開之前，雄安新區(qū)在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，率先成立黨政合設(shè)的管理機構(gòu)。雄安新區(qū)作為中央政府批準(zhǔn)的管理機構(gòu)中，首次提出按照“黨政合設(shè)”和“精簡、高效、統(tǒng)一”的原則，組建中共河北雄安新區(qū)工作委員會、河北雄安新區(qū)管理委員會。管委會和工委會合設(shè)七個部門：黨政辦公室、黨群工作部、改革發(fā)展局、規(guī)劃建設(shè)局、公共服務(wù)局、綜合執(zhí)法局和安全監(jiān)管局。這樣的機構(gòu)設(shè)置實際上打破了新區(qū)管理模式中的“黨政聯(lián)合”模式，不再分別設(shè)立管委會和黨的工委會，摒棄了“雙頭領(lǐng)導(dǎo)”體制。這是地方政府體制中對于黨政關(guān)系運行模式的創(chuàng)新，也是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨履行領(lǐng)導(dǎo)職能和執(zhí)政職能的具體化。
黨政關(guān)系的規(guī)范化是中國政治體制改革的最為重要的內(nèi)容之一。黨政不分和簡單的黨政分開都不是黨政關(guān)系規(guī)范的改革方向。如何實現(xiàn)黨政關(guān)系的重構(gòu)，特別是既能體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時又不延長管理鏈條損失必要的行政效率，這是中國黨政關(guān)系改革的首要原則。相較于行政體制改革，中央政府對于政治體制改革一直采取審慎的態(tài)度，地方政府更是盡量圍繞行政體制改革和公共服務(wù)體系建設(shè)多下功夫。
黨政關(guān)系的創(chuàng)新發(fā)展也成為當(dāng)前改革深水區(qū)的一個重要組成部分。中央政府以“功不在我”的改革精神，率先自我探索。首先在新型地區(qū)進行相關(guān)的政策實驗，并且整合了國內(nèi)各個新區(qū)和高新區(qū)開發(fā)建設(shè)的優(yōu)秀骨干聚集雄安新區(qū)，確保雄安建設(shè)能夠更好地綜合之前先行先試地區(qū)的管理經(jīng)驗，相關(guān)改革能夠更加穩(wěn)妥推進。在雄安新區(qū)的核心管理機構(gòu)中，既有來自深圳特區(qū)的許勤同志坐陣河北省省長，又有北京和貴陽兩地經(jīng)驗的陳剛同志擔(dān)任管委會主任，來自河北本土的劉寶玲同志擔(dān)任常務(wù)副主任，同時輔以北京中關(guān)村科技園區(qū)、上海浦東新區(qū)和財政部預(yù)算司的青年才俊作為管理委會副主任和工委會委員。黨政合設(shè)的管理機構(gòu)在規(guī)劃建成區(qū)的建設(shè)初期確實高效精干，但是隨著雄安新區(qū)建設(shè)的深入，如何處理與駐區(qū)單位、社區(qū)、鄰里和街坊的關(guān)系構(gòu)建，做到既不走老路，又能夠加強黨組織的基層建設(shè)，這個需要新的制度設(shè)計，同樣涉及到中國政府職責(zé)體系建構(gòu)的具體化。
今后，雄安新區(qū)的建設(shè)更加時不待我，如何通過自我改革釋放更多的改革紅利，中央政府做出了負有歷史責(zé)任的選擇。有理由相信，在今后的央地關(guān)系發(fā)展中，中央政府將更多展現(xiàn)出其積極主動的一面，特別是針對跨區(qū)域管理問題的利益調(diào)整會有所增加。這不僅僅關(guān)系到國家意識的構(gòu)建和國家整體實力的發(fā)展，更加關(guān)系到中華民族利益的更高層次的實現(xiàn)。
【本文作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授、南開大學(xué)MPA教育中心副主任；本文系國家社科基金重大項目“中國政府職責(zé)體系構(gòu)建研究”（17ZDA101）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)項目“京津冀協(xié)同發(fā)展背景下的天津行政體制創(chuàng)新改革研究”（63172402）階段性成果】
責(zé)編：董惠敏 / 趙鑫洋