【摘要】 高度重視作風建設是馬克思主義政黨的顯著特點，堅持與發(fā)揚優(yōu)良作風是中國共產(chǎn)黨的政治優(yōu)勢；但縱觀黨的作風建設的歷史與現(xiàn)實，官僚主義與形式主義始終是執(zhí)政黨作風建設的“大敵”。盡管在不同歷史時期官僚主義與形式主義的表現(xiàn)有所不同，但萬變不離其宗，二者始終相輔相成、惺惺相惜、如影隨形，二者的本質(zhì)就在于權力異化與責任虛化。盡管導致官僚主義與形式主義的因素有許多，但從執(zhí)政黨建設角度看，黨性觀念、管黨治黨責任、作風建設態(tài)度、領導與管理體制機制、選人用人機制、權力監(jiān)督與制約機制等，始終是主要的內(nèi)在影響因素。新時代要根治官僚主義與形式主義，必須多管齊下、標本兼治，尤其要全面深化相關體制機制改革與黨政機構改革，有效破除滋生官僚主義與形式主義的土壤。
【關鍵詞】官僚主義與形式主義 權力異化 責任虛化 綜合治理 體制機制與機構改革
【中圖分類號】 D630.1 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.05.008
劉紅凜，中共上海市委黨校、上海行政學院黨史黨建部教授，全國黨建研究會特約研究員。研究方向為執(zhí)政黨建設與政黨政治研究。主要著作有《政黨政治與政黨規(guī)范》《全面從嚴治黨的格局與謀略》《政黨關系和諧與政黨制度建設》《依法執(zhí)政的邏輯與基本理論問題》等。
高度重視作風建設是馬克思主義政黨的顯著特點，堅持與發(fā)揚優(yōu)良作風始終是中國共產(chǎn)黨的政治優(yōu)勢；但縱觀黨的作風建設的歷史與現(xiàn)實，克服官僚主義與形式主義始終是執(zhí)政黨作風建設的“老大難”問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以“八項規(guī)定”為切入點開啟全面從嚴治黨新篇章，以嚴整“四風”為著力點全面加強黨的作風建設，堅決反對形式主義、官僚主義，堅決反對享樂主義、奢靡之風，五年下來成效卓著、“四風”問題得到有效懲治。然而，作風問題具有長期性、反復性，一有風吹草動就會死灰復燃。尤其是官僚主義與形式主義具有頑固性與多變性，二者猶如“白骨精”、不可能“一棍子打死”；即使在高壓之下，官僚主義與形式主義也會變異圖存、隱形遁跡、防不勝防。對于這一點，習近平總書記2015年曾明確指出：一些干部“為官不為”在一定程度上存在，已成為一個突出問題，要求各級黨委不等不拖、辯證施策、爭取盡快扭轉(zhuǎn)。[1]但到目前為止，“為官不為”現(xiàn)象卻有蔓延之勢，黨的十九大后新華社《形式主義、官僚主義新表現(xiàn)值得警惕》一文中所列的種種現(xiàn)象值得深思，對此總書記批示強調(diào)：“‘四風’問題具有頑固性反復性，糾正‘四風’不能止步、作風建設永遠在路上。”[2]十八大以來嚴整“四風”成效顯著與各種隱性變異的官僚主義形式主義滋生這一看似矛盾的現(xiàn)象再次充分表明：官僚主義與形式主義始終是執(zhí)政黨作風建設的關鍵問題，如何解決好各種變異隱形的形式主義與官僚主義等“為官不為”問題，依然是新時代黨的建設所面臨的突出問題。這要求我們既要堅持十八大以來嚴整“四風”的成功經(jīng)驗、持之以恒正風肅紀，更要標本兼治、通過深化體制機制與機構改革來根治官僚主義與形式主義。
官僚主義與形式主義始終是執(zhí)政黨作風建設的“大敵”
從直觀上看，作風乃黨的形象，但其背后起決定作用的是黨的性質(zhì)宗旨與立場觀點。因此，從根本上看，黨的作風是黨的性質(zhì)與宗旨、思想觀念與價值觀念在公共領域的外在表現(xiàn)，是各級黨組織與黨員干部的公共言行在民眾中的整體反映，涉及到黨的學風、文風、會風、思想作風、工作作風、領導作風、生活作風等許多方面。一般而言，一個政黨只有在執(zhí)政以后，官僚主義與形式主義才能成為其黨風建設的突出問題。
從國際共產(chǎn)主義運動史與馬克思主義黨的建設學術史看，盡管在馬克思恩格斯的視野中，黨風問題尚未成為焦點，在《共產(chǎn)黨宣言》這一綱領性文獻中也難以發(fā)現(xiàn)關于作風問題的直接論述；但馬克思恩格斯在國際共運早期已經(jīng)明確指出了執(zhí)政黨作風建設的“元命題”，那就是如何防止國家和國家機關社會公仆變?yōu)樯鐣髟住⑷绾纹平庵两袼械膰抑卸疾豢杀苊獾倪@一現(xiàn)象。為此，馬克思1871年在《<法蘭西內(nèi)戰(zhàn)>初稿》中明確提出了“社會公仆”與“人民勤務員”概念，強調(diào)巴黎公社“由各公社選舉它們的行政的和創(chuàng)制法律的公職人員”這一創(chuàng)舉，“徹底清除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的責任制來代替虛偽的責任制，因為這些勤務員總是在公眾監(jiān)督之下進行工作。”[3]馬克思的這一論述，深刻揭示了執(zhí)政黨作風建設的兩大根本問題，即一要防止公權力異化，二要防止公共責任失位與公共責任缺位。
在19世紀末20世紀初，列寧在以馬克思主義為指導創(chuàng)建布爾什維克、領導俄國社會主義革命與建設的過程中，創(chuàng)立了一個完整的新型的無產(chǎn)階級政黨學說，不僅突出強調(diào)黨的理論武裝、民主集中制原則與鐵的紀律，著重從理論上和組織上建黨，而且突出強調(diào)改進工作作風、密切聯(lián)系群眾、堅決反對官僚主義。列寧認為，執(zhí)政黨的地位很容易使一部分黨員沾染官僚主義習氣、高高在上、習慣于發(fā)號施令，甚至違法亂紀、破壞黨群關系。他將官僚主義視為“膿瘡”、把官僚主義者稱為“最可惡的敵人”，強調(diào)“我們所有經(jīng)濟機構的一切工作中最大的毛病就是官僚主義。共產(chǎn)黨員成了官僚主義者。如果說有什么東西會把我們毀掉的話，那就是這個”，[4]號召黨要領導人民群眾反對這種敵人、征服這種敵人、懲辦那些犯有拖拉作風和官僚主義罪過的人，否則將一事無成。而且，列寧認為，黨不是狹小的密謀組織，而是同廣大人民群眾保持密切聯(lián)系的群眾性政黨，強調(diào)執(zhí)政黨“最嚴重可怕的危險之一，就是脫離群眾”，[5]要求黨要密切聯(lián)系群眾、同無比廣大的群眾一道前進。
對我們黨而言，高度重視作風建設既是我們黨的顯著政治優(yōu)勢，又是黨的建設的基本經(jīng)驗。從1921年中國共產(chǎn)黨成立至今，黨的三代領導集體都非常重視作風建設、堅決反對官僚主義與形式主義。在革命年代，毛澤東不僅明確提出了“黨風”概念、[6]突出強調(diào)黨的作風建設，堅決反對與懲治官僚主義、形式主義，把官僚主義和命令主義稱為“反人民的作風，國民黨的作風”，[7]把群眾觀點視為共產(chǎn)黨革命的出發(fā)點和歸宿、共產(chǎn)黨與國民黨的根本區(qū)別，突出強調(diào)“共產(chǎn)黨的路線，就是人民的路線”；[8]而且，明確把“理論和實際相結(jié)合的作風、和人民群眾緊密地聯(lián)系在一起的作風以及自我批評的作風”這“三大優(yōu)良作風”視為新的工作作風、視為中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的顯著標志。[9]1949年新中國成立以后，毛澤東更加強調(diào)群眾路線與密切聯(lián)系群眾，將群眾路線作為治國理政的“政治模式”來看待。改革開放以來，我們黨開始從“事關黨的生死存亡”高度強調(diào)作風建設，始終強調(diào)反對官僚主義與形式主義。1978年12月，鄧小平在《解放思想、實事求是、團結(jié)一致向前看》一文中明確指出：黨內(nèi)確實存在權力過分集中的官僚主義，這種官僚主義常常以“黨的領導”“黨的指示”“黨的利益”“黨的紀律”的面貌出現(xiàn)，這是真正的管、卡、壓。[10]1980年8月，在《黨和國家領導制度的改革》一文中，鄧小平更是將官僚主義現(xiàn)象視為黨和國家領導制度與干部制度的主要弊端之一，認為官僚主義已經(jīng)達到令人無法容忍的地步。黨的十三屆四中全會以后，江澤民不僅把“八個堅持、八個反對”作為黨的作風建設的基本任務，而且把反對官僚主義與形式主義作為重中之重，強調(diào)“形式主義作風和官僚主義作風，是我們黨的一大禍害。全黨上下，全國上下，必須狠煞形式主義、官僚主義的歪風”[11]。黨的十六大以來，面對“四大考驗”與“四大危險”，胡錦濤強調(diào)要大興密切聯(lián)系群眾之風、大興求真務實之風、大興艱苦奮斗之風、大興批評和自我批評之風，要求各級黨員干部必須做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀；他突出強調(diào)群眾觀點與群眾路線，從根本上指出：“相信誰、依靠誰、為了誰，是否始終站在最廣大人民的立場上，是區(qū)分唯物史觀和唯心史觀的分水嶺，也是判斷馬克思主義政黨的試金石。”[12]黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更加重視作風建設，把嚴整“四風”作為推進黨的建設新的偉大工程的切入點、反腐倡廉建設的著力點、夯實黨執(zhí)政的群眾基礎的切入點，從嚴從細、弛而不息抓作風建設，嚴懲官僚主義、形式主義，切實解決人民群眾反映強烈的突出問題。
從馬克思恩格斯、列寧到毛澤東，再到鄧小平、江澤民、胡錦濤，再到習近平，馬克思列寧主義經(jīng)典作家與黨的三代領導集體都非常重視黨的作風建設；在馬克思主義政黨執(zhí)政的各個國度、各個歷史時期，都突出強調(diào)要反對官僚主義與形式主義，甚至把反對官僚主義與形式主義作為執(zhí)政黨作風建設的重中之重。根本原因在于，世界各國政黨執(zhí)政的經(jīng)驗與教訓、歷史與現(xiàn)實都充分表明：“一個政權也好，一個政黨也好，其前途與命運最終取決于人心向背，不能贏得最廣大群眾的支持，就必然垮臺”[13]；而贏得民心與廣大民眾支持的一個直接途徑，就是加強作風建設、反對官僚主義與形式主義、密切聯(lián)系群眾。中國共產(chǎn)黨90多年的建設歷程反復證明：什么時候黨的工作作風好、群眾路線執(zhí)行得好，黨與群眾的關系就會比較緊密，黨的事業(yè)發(fā)展就會比較順利；反之，什么時候黨的工作作風問題突出、群眾路線執(zhí)行不到位，黨與群眾的關系就會比較緊張，黨的事業(yè)發(fā)展就會難以有效推進。
總之，從中外政黨執(zhí)政的經(jīng)驗教訓與黨的建設的經(jīng)驗教訓看，執(zhí)政黨的作風建設非常重要：一方面，執(zhí)政黨的黨風關系民眾對政黨的支持與認同、關系執(zhí)政合法性、關系黨的領導能否實現(xiàn)、關系黨的生死存亡。即使是先進的馬克思主義政黨，若黨風敗壞也會失去廣大民眾的信任與支持，蘇聯(lián)的命運就是典型例子。另一方面，執(zhí)政黨的黨風對政風、社會風氣具有示范和引領作用，關系國家興衰成敗。對于這一點，鄧小平明確指出，黨風是社會風氣根本好轉(zhuǎn)的關鍵，黨風不正，社會風氣也好不了；習近平進一步強調(diào)指出：領導干部特別是高級干部作風如何，對黨風政風乃至整個社會風氣具有重要影響。從此意義上看，在我國加強執(zhí)政黨作風建設承載著推進黨風好轉(zhuǎn)、帶動政風與社風好轉(zhuǎn)的雙重使命，既事關黨的生死存亡、也事關國家興衰成敗。進一步就當前的“為官不為”現(xiàn)象而言，表面看，其危害是慢性的、隱形的；但從黨和國家事業(yè)發(fā)展看，“為官不為”的危害卻是嚴重的、全面的、長遠的，甚至可以說，其危害不亞于“蒼蠅”與“老虎”之害，必須引起全黨重視、著力加以解決。
官僚主義與形式主義表象背后的根本問題乃權力異化與責任虛化
在不同歷史時期，黨的建設的形勢與任務不同，作風建設的內(nèi)容與要求不同，官僚主義與形式主義的表現(xiàn)也有所不同。僅就改革開放以來看，官僚主義與形式主義在不同階段就有千差萬別的表現(xiàn)形式。
改革開放進程中官僚主義與形式主義的種種表現(xiàn)。在改革開放初期，1980年8月鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中曾經(jīng)對官僚主義生動刻畫，即高高在上，濫用權力，脫離實際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守成規(guī)，機構臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足，動輒訓人，打擊報復，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法，等等。[14]毫無疑問，在小平當年所言的官僚主義現(xiàn)象中，思想僵化等明顯屬于思想作風與主觀主義問題，公文旅行等明顯屬于形式主義問題，徇私行賄、貪贓枉法等明顯屬于腐敗問題。
黨的十三屆四中全會以后，2001年9月《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》明確提出要堅持解放思想、實事求是，反對因循守舊、不思進??；堅持理論聯(lián)系實際，反對照抄照搬、本本主義；堅持密切聯(lián)系群眾，反對形式主義、官僚主義；堅持民主集中制原則，反對獨斷專行、軟弱渙散；堅持黨的紀律，反對自由主義；堅持清正廉潔，反對以權謀私；堅持艱苦奮斗，反對享樂主義；堅持任人唯賢，反對用人上的不正之風。這“八個堅持、八個反對”，無疑是對鄧小平刻畫的“官僚主義”的進一步細化與具體分類。在此意義上看，官僚主義與形式主義有廣義與狹義之分，小平同志在《黨和國家領導制度的改革》中所言的官僚主義乃其廣義；凡是與官員相關的不良思想作風、工作作風、生活作風乃至文風會風等，都可視為廣義的官僚主義。狹義的官僚主義與形式主義主要指工作作風方面的問題，重點是指領導干部對待群眾的態(tài)度、方法與行為方式，《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》所指出的強迫命令、欺壓百姓、作風粗暴、辦事不公、前呼后擁、虛抓虛干、浮躁浮夸、空話套話、公文旅行、弄虛作假、欺上瞞下、追名逐利、“形象工程”與“政績工程”等，都屬于狹義的官僚主義與形式主義。
黨的十六大以來，2004年《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》與2009年9月《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》強調(diào)，要堅持問政于民、問需于民、問計于民，堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀，堅持正確政績觀、密切聯(lián)系群眾；要大興密切聯(lián)系群眾之風、大興求真務實之風、大興艱苦奮斗之風、大興批評和自我批評之風，堅決反對脫離群眾、以權謀私、文山會海、空話套話、勞民傷財、作風飄浮、敷衍塞責、弄虛作假、虛報浮夸等，這些內(nèi)容都屬于加強作風建設、反對官僚主與形式主義的重要內(nèi)容。
黨的十八大以來，習近平總書記所批判的高高在上、漠視群眾疾苦、弄虛作假、不務實效、脫離群眾、脫離實際、不負責任，以及會議多、活動多、文電多、工作組多、檢查評比多等“五多”現(xiàn)象，都是典型的官僚主義與形式主義表現(xiàn)。而總書記所言的能力不足而“不能為”、動力不足而“不想為”、擔當不足而“不敢為”，[15]以及在從嚴治黨過程中出現(xiàn)的無利而不愿為、無心而懶作為、居功而不再為、居過而不敢為、應付而慢作為、乃至積極而反作為等形形色色的“為官不為”現(xiàn)象，都可謂是官僚主義與形式主義的新變種。[16]黨的十九大以后新華社發(fā)布的《形式主義、官僚主義新表現(xiàn)值得警惕》一文中所列舉的十種現(xiàn)象，即一些領導干部調(diào)研走過場、搞形式主義，調(diào)研現(xiàn)場成了“秀場”；一些單位“門好進、臉好看”，就是“事難辦”；一些地方注重打造領導“可視范圍”內(nèi)的項目工程，“不怕群眾不滿意，就怕領導不注意”；有的地方層層重復開會，用會議落實會議；部分地區(qū)寫材料、制文件機械照抄，出臺制度決策“依葫蘆畫瓢”；一些干部辦事拖沓敷衍、懶政庸政怠政，把責任往上推；一些地方不重實效重包裝，把精力放在“材料美化”上，搞“材料出政績”；有的領導干部熱衷于將責任下移，“履責”變“推責”；有的干部知情不報、聽之任之，態(tài)度漠然；有的干部說一套做一套、臺上臺下兩個樣，[17]都是官僚主義與形式主義的新表現(xiàn)，也都是典型的“為官不為”新現(xiàn)象。
官僚主義與形式主義的本質(zhì)就是權力異化與責任虛化。從改革開放以來黨的作風建設的形勢與任務看，盡管在不同階段，官僚主義與形式主義的表現(xiàn)有所不同，對官僚主義與形式主義的理解也有廣義與狹義之分，但我們可以總結(jié)得出一些基本判斷：
一方面，官僚主義與形式主義密切相關，始終惺惺相惜、如影隨形，官僚主義必然會引發(fā)形式主義，形式主義也必然會助長官僚主義；在有些時候，我們甚至很難對二者作徹底的切割，因此在黨的歷史文獻中常常將二者并列使用。
另一方面，從作風建設角度看，無論是在哪個歷史時期，官僚主義的要害都主要在于高高在上、做官當老爺、對人民群眾作威作福、脫離群眾、脫離實際，整治官僚主義的主要目的都是想解決領導干部對人民群眾利益與訴求漠不關心、置若罔聞、不維護不作為問題；至于形式主義，其要害主要在于貪圖虛名、不務實效、走形式走過場、勞民傷財，整治形式主義的主要目的都是想解決領導干部工作不實的問題。
再一方面，萬變不離其宗。從根本上看，官僚主義與形式主義都與公共權力、公共責任密切相關，這里的“形式主義”，是從公共責任意義上而言的、而非從形式邏輯意義上而言的；若離開了公共權力與公共責任，就談不上人們所痛恨的“官僚主義”與“形式主義”。在此意義上看，官僚主義與形式主義在本質(zhì)上是相輔相成的，一方面是公共權力異化與官員異化，領導干部由人民公仆異化為社會主人；另一方面是公共責任虛化、弱化乃至缺失，一些領導干部變履職為推責、化責任為形式。
當前出現(xiàn)的各種“為官不為”現(xiàn)象，從根本上看，就是官僚主義與形式主義在全面從嚴治黨形勢下的新結(jié)合、新變種，再次充分體現(xiàn)了官僚主義與形式主義之間的惺惺相惜，其關鍵問題仍是官僚主義在作祟。因為對各級領導干部而言，失去了公共權力，就難以產(chǎn)生所謂的官僚主義與形式主義。也許在一般人看來，形式主義華而不實；但對官僚主義者而言，形式主義猶如“臭豆腐”、聞起來臭吃起來香，官僚主義者往往是從實用主義、功利主義角度來追捧形式主義。
導致官僚主義與形式主義的主要因素。那么，人們不禁要問：為什么我們黨始終強調(diào)反對官僚主義與形式主義、十八大以來突出強調(diào)嚴整“四風”，可至今為止，官僚主義與形式主義還是陰魂不散、仍然出現(xiàn)許多新變種新表現(xiàn)？這也正如習近平總書記2013年7月再訪西柏坡時所追問：“這么多年中央經(jīng)常講、反復提‘兩個務必’，圍繞改進作風發(fā)了不少文件、采取了不少措施，但為什么背離‘兩個務必’，搞形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風那一套還有不小的市場？為什么還有些人對不正之風樂此不疲？”[18]這其中的原因很復雜，既有客觀因素、也有主觀因素，既有個人因素、也有制度因素，既有歷史因素、更有現(xiàn)實因素；從根本上看，內(nèi)因是關鍵。
對于這一點，習近平總書記曾經(jīng)有兩段深刻論述：一是在西柏坡自問自答，強調(diào)“主觀上說，主要原因是一些同志的世界觀、人生觀、價值觀問題沒有解決好。客觀上說，主要原因是黨要管黨、從嚴治黨方針在有些地方?jīng)]有落到實處，在一些方面管黨、治黨失之于寬、失之于松”[19]。二是2014年10月，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上明確指出：“這么多年，作風問題我們一直在抓，但很多問題不僅沒有解決、反而愈演愈烈，一些不良作風像割韭菜一樣，割了一茬長一茬。癥結(jié)就在于對作風問題的頑固性和反復性估計不足，缺乏常抓的韌勁、嚴抓的耐心，缺乏管長遠、固根本的制度。”[20]這兩段講話可謂深刻指明了制約作風建設（包括反對官僚主義與形式主義）的四大基本因素，即黨性與黨性觀念問題、管黨治黨責任問題、作風建設態(tài)度與韌勁問題、作風建設長效機制與相關制度問題。顯而易見，從管黨治黨角度看，上述因素都屬于執(zhí)政黨作風建設的內(nèi)因、而非外因。進一步從體制機制角度看，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中曾明確指出了官僚主義的三大病根，按照他當時的判斷，官僚主義的一個總病根就是“與計劃管理制度相適應的中央高度集權的管理體制”，官僚主義的另一病根就是“長期缺少嚴格的從上而下的行政法規(guī)和個人負責制”；官僚主義的第三大病根就在于“干部缺少正常的錄用、獎懲、退休、退職、淘汰辦法”。
進一步而言，我們2014年底的相關問卷調(diào)查結(jié)果，也充分佐證了鄧小平與習近平的上述論斷。[21]一方面，對于導致“四風”問題盛行的外部因素，我們共設計了八個選項，在被調(diào)查者中20.7%的選擇了“社會風氣不正”，3.9%的選擇了“歷史傳統(tǒng)影響”，14.6%的選擇了“長期執(zhí)政的惰性”，9.6%的選擇了“市場經(jīng)濟影響”，34.8%的選擇了“政治體制不完善”，11.2%的歸因于“社會轉(zhuǎn)型”，0.8%的選擇“西方思想影響”。這一調(diào)查結(jié)果顯示：被調(diào)查者將導致“四風”問題盛行的外部原因不再簡單歸因于歷史傳統(tǒng)、市場經(jīng)濟、西方思想等外在因素，三者合計不到15%；而是聚焦于黨和國家建設方面，其中選擇“政治體制不完善”的比例為最高。另一方面，對于導致“四風”問題盛行的黨內(nèi)因素與個人因素，我們共設計了八個選項，在被調(diào)查者中20.7%的選擇了“價值觀扭曲”，11.6%的選擇“權力觀異化”，6.9%的選擇“政績觀扭曲”，9.2%的選擇“潛規(guī)則盛行”，13.6%的選擇“權力過分集中”，4%的選擇“選人用人”問題，22.1%的選擇“權力監(jiān)督不力”，7.5%的選擇“黨內(nèi)紀律松懈”。盡管這一問題設計的選項較多、共8項，被調(diào)查者單項選擇的結(jié)果比較分散，但通過分析不難發(fā)現(xiàn)，選擇價值觀、權力觀、政績觀問題的合計達39.2%，其中選擇價值觀扭曲的為最高；而選擇權力制約與監(jiān)督機制、選人用人機制、黨的紀律等制度性因素的合計達56.4%，其中選擇“權力監(jiān)督不力”的為最高。由此可見，黨員干部“三觀”問題與黨的規(guī)章制度不健全問題，乃是導致“四風”盛行的主要個人因素與黨內(nèi)因素；比較而言，黨的規(guī)章制度更為關鍵。再一方面，對于導致干部脫離群眾的主要原因，我們共設計了八個選項，在被調(diào)查者中選擇“生活方式不同”的為3.5%，選擇“工作方式不同”的為8.8%，選擇“社交圈不同”的為5.9%，選擇“身份差異”的為11.3%，選擇“干部業(yè)務繁忙”的為3.5%，選擇“上級決定烏紗帽”的最高、為40.2%，選擇“干部業(yè)績考核制度”的為20.7%，選擇“其他”的為3.4%。這一調(diào)查結(jié)果顯示：導致干部脫離群眾的原因，主要不是出于黨員干部的自身問題，比如，選擇生活方式不同、工作方式不同、社交圈不同、身份差異、干部業(yè)務繁忙等個人因素的合計不到33%；而是“上級決定烏紗帽”與“干部業(yè)績考核制度”問題，二者合計高達60.9%，其中選擇“上級決定烏紗帽”的為單項最高、高達40.2%。[22]
從嚴整風與深化體制機制改革相結(jié)合，綜合治理官僚主義與形式主義
對于如何有效反對與懲治官僚主義與形式主義，馬克思列寧主義經(jīng)典作家與黨的三代領導集體在論述官僚主義與形式主義的同時，也從不同程度上開出了“藥方”；通過對這些“藥方”的梳理與比較，我們可以得出有效整治官僚主義與形式主義的基本方法。比如，馬克思恩格斯對“如何防止國家和國家機關由社會公仆變?yōu)樯鐣髟?rdquo;給出的主要解決方法，就是“第一，它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任，而且規(guī)定選舉者可以隨時撤換被選舉者。第二，它對所有公職人員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資”[23]，即以選舉制來破除等級制、以公眾監(jiān)督來克服“官員作威作福”、以真正的責任制來代替虛偽的責任制。
列寧針對官僚主義開出的主要醫(yī)治方法，就是強化理論灌輸、加強民主集中制、嚴明黨的紀律，反對“驕傲自大”、倡導自我批評，實行政治公開、發(fā)展黨內(nèi)民主、完善選舉制度、堅持集體領導制與個人責任制相結(jié)合、加強黨的監(jiān)督，提高黨的檢察機關的獨立性、威信與職權，把所有黨員都置于黨的紀律和國家法律的嚴格監(jiān)督之下。這正如列寧所言：公開性可以“對于黨員在政治舞臺上的一舉一動進行普遍的（真正普遍的）監(jiān)督，就可以造成一種生物學上所謂‘適者生存’的作用的自動機構”；[24]沒有公開，就沒有真正有效的監(jiān)督，也沒有真正的民主。
毛澤東針對官僚主義開出的主要醫(yī)治方法，就是把思想作風與工作方法緊密聯(lián)系起來，堅持走群眾路線的工作方法，以整風運動方式來整治黨內(nèi)不正之風、大力開展批評與自我批評，這正如毛澤東所言，要“注重將群眾的分散的無系統(tǒng)的意見集中起來，經(jīng)過研究化為集中的系統(tǒng)的意見，又到群眾中去做宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確；然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去”[25]。在執(zhí)政以后，毛澤東更加重視群眾路線、將群眾路線作為治國理政的“政治模式”來看待，強調(diào)“共產(chǎn)黨員要善于同群眾商量辦事，任何時候也不要離開群眾。黨群關系好比魚水關系。如果黨群關系搞不好，社會主義制度就不可能建成；社會主義制度建成了，也不可能鞏固”[26]。
鄧小平針對官僚主義開出的主要醫(yī)治方法，那就是改進工作方法、深化黨和國家制度改革、加強民主與法制建設，這正如鄧小平所言：“克服官僚主義，首先還是要著重研究體制的改革，但是工作方法不改也不行，更不能因為等體制改革就無所作為”；[27]為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，必須使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。[28]
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央則從事關黨的生死存亡高度嚴整“四風”，既充分正視作風問題的頑固性與反復性，以“釘釘子精神”與“零容忍”態(tài)度持續(xù)推進作風建設；又從黨性高度全面思考與部署作風建設，著力強調(diào)公私分明、劃清黨員干部行為底線，堅持紀在法前、正風肅紀合力推進作風建設標本兼治，認真落實責任、建立健全各項制度、致力于實現(xiàn)作風建設制度化。這正如習近平所言：“抓作風建設，就要返璞歸真、固本培元，重點突出堅定理想信念、踐行根本宗旨、加強道德修養(yǎng)”，[29]“要標本兼治，經(jīng)常抓、見常態(tài)，深入抓、見實效，持久抓、見長效，通過立破并舉、扶正祛邪，不斷鞏固和擴大已經(jīng)取得的成果，努力以優(yōu)良的黨風政風帶動全社會風氣根本好轉(zhuǎn)。”[30]
通過對馬克思列寧主義經(jīng)典作家與黨的三代領導集體對整治官僚主義與形式主義所開出的主要方法的比較分析，要有效整治官僚主義與形式主義，必須多管齊下、標本兼治，尤其要全面深化相關體制機制改革與黨和國家機構改革。具體說來，這主要包括以下三個方面：
一方面，要固本培元，解決好官僚主義與形式主義的思想根源。這要求廣大黨員干部必須堅定理想信念、踐行根本宗旨，既要堅持馬克思主義的立場、觀點與方法，牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀、權力觀、事業(yè)觀、政績觀，有效克服思想異化、權力觀異化、宗旨觀異化、政績觀異化問題。習近平總書記曾深刻指出：“對黨員、干部來說，思想上的滑坡是最嚴重的病變，‘總開關’沒擰緊，不能正確處理公私關系，缺乏正確的是非觀、義利觀、權力觀、事業(yè)觀，各種出軌越界、跑冒滴漏就在所難免了”；[31]要有效克服主觀主義、個人主義與“官本位”意識，這正如鄧小平所言：“一個國家，一個民族，如果一切從本本出發(fā)，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前進，它的生機就停止了，就要亡國亡黨。”[32]
另一方面，在態(tài)度與方法方面，要充分正視官僚主義與形式主義的復雜性、反復性與多變性，既要以“零容忍”態(tài)度從嚴、從細、從實、從長抓“四風”，對出現(xiàn)的“四風”種種變異問題要保持高度警惕、堅持露頭就打、有多少就處理多少、嚴肅責任追究，這正如習近平所言：反“四風”的實踐說明，抓和不抓大不一樣，小抓大抓也大不一樣，真抓和假抓大不一樣，嚴抓和松抓也大不一樣，“只要真管真嚴、敢管敢嚴，黨風建設就沒有什么解決不了的問題”；[33]也要切實改進工作方法，把群眾觀點與群眾路線貫徹到治黨理政的各個環(huán)節(jié)，致力于實現(xiàn)群眾路線的制度化；更要劃清黨員干部的行為底線、嚴明黨的各項紀律，堅持用鐵的紀律來整治各種不正之風、以健全完善的黨內(nèi)紀律為作風建設提供堅強保障。
再一方面，要全面深化相關體制機制與黨政機構改革，建立科學的體制機制，從根本上破除滋生官僚主義與形式主義的土壤。這要求我們，既要進一步建立健全科學的領導體制與管理體制、科學的選人用人機制與干部考核評價機制、科學的干部激勵機制與容錯糾錯機制、科學而完善的權力監(jiān)督與制約機制；更要全面深化改革、合理簡政放權、有效轉(zhuǎn)變政府職能、全面依法治國，盡快實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，只有如此，才能從體制機制上破解“官本位”觀念、從根本上解決好“官僚主義與形式主義”問題。相關調(diào)查研究結(jié)果也充分說明了這一點，比如，對于“今后遏制形式主義著力點何在”這一問題，在被調(diào)查者中有22.8%的選擇“改進干部考核體系”，10.5%的選擇“改進選人用人制度”，17.8%的選擇“完善監(jiān)督體系”，34.3％選擇“改進領導體制與管理體制”，三者合計高達85.4%。對于“今后遏制官僚主義的著力點”這一問題，被調(diào)查者中18.4%的選擇“改變官本位傳統(tǒng)”，15%的選擇“改進干部考核體系”，14.5%的選擇“破解權力過分集中”，26.3%的選擇“改進領導體制與管理體制”，四者合計高達74.2%。另外，要從根本上破除滋生官僚主義與形式主義的土壤，還必須大力推進黨務公開與政務公開、大力發(fā)展黨內(nèi)民主與人民民主、讓權力在陽光下運行。
經(jīng)過改革開放40年的努力、尤其是經(jīng)過十八大以來的全面從嚴治黨，我們黨不斷加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設、致力于從根本上破解官僚主義與形式主義。僅就十八大以來相關法規(guī)制度建設情況看，2012年12月頒布實行《關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》，2013年8月頒布了《關于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構改革的意見》，2013年11月黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年12月頒布了《黨政領導干部選拔任用工作條例（修訂稿）》，2014年8月通過了《深化黨的建設制度改革實施方案》，2014年10月黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2015年6月頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（修訂稿）》，2015年6月頒布了《關于推進領導干部能上能下的若干規(guī)定（試行）》，2015年10月修訂頒布了《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》與《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，2016年6月中央政治局審議通過了《中國共產(chǎn)黨問責條例》，2016年10月黨的十八屆六中全會審議通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》與《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，2017年12月制定頒布了《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》，2018年2月十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》與《深化黨和國家機構改革方案》，等等。
由此可見，十八大以來我們黨全面加強法規(guī)制度建設、致力于把權力關進制度籠子里，相關法規(guī)制度從全面深化改革、全面依法治國、深化黨和國家機構改革方案、轉(zhuǎn)變政府職能、深化黨的建設制度改革、建立科學的選人用人制度，到加強作風建設、嚴明黨的紀律、發(fā)揮巡視利劍作用、促進黨員干部廉潔自律，再到推進黨務公開、加強監(jiān)督、強化問責、嚴肅黨內(nèi)政治生活等，可以說，到目前為止，黨內(nèi)法規(guī)制度越來越健全、越來越完善，根治官僚主義與形式主義的各項制度要素已經(jīng)齊備，以習近平同志為核心的黨中央嚴懲官僚主義與形式主義的決心與信心堅不可摧。因此，我們堅信，只要全黨牢固樹立“四個意識”、不忘初心、堅持以人民為中心，堅持全面加強黨的領導，繼續(xù)推進全面從嚴治黨、全面深化改革、全面依法治國，不斷完善黨和國家領導體制與機制，不斷增強治國理政與治黨理政的系統(tǒng)性、創(chuàng)新性與實效性，全黨上下齊心協(xié)力打好管黨治黨與治國理政“組合拳”，官僚主義與形式主義乃至形形色色的“為官不為”現(xiàn)象，必將從根本上得到有效懲治。
（本文系國家社科基金重大招標項目“新時期黨的工作作風與群眾關系研究”以及2017年上海市哲學社會科學規(guī)劃“研究闡釋黨的十九大精神”系列課題“新時代黨的建設理論和實踐創(chuàng)新研究”的階段性成果，項目編號分別為13&ZD009、2018XAA032）
注釋
[1]習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》，《人民日報》，2016年5月10日。
[2]《糾正“四風”不能止步 作風建設永遠在路上》，《人民日報》，2017年12月12日。
[3]《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第141頁。
[4]《列寧全集》第52卷，北京：人民出版社，1988年，第300頁。
[5]《列寧選集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第626頁。
[6]范平、葉篤初：《黨的建設詞典》，上海人民出版社，1991年，第136頁。
[7]《毛澤東文集》第6卷，北京：人民出版社，1999年，第254頁。
[8]《毛澤東文集》第2卷，北京：人民出版社，1993年，第409頁。
[9]《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年，第1093~1094頁。
[10]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第142頁.
[11]江澤民：《論黨的建設》，北京：中央文獻出版社，2001，第447頁。
[12]胡錦濤：《在“三個代表”重要思想理論研討會上的重要講話》，《人民日報》，2003年7月2日。
[13]江澤民：《論黨的建設》，北京：中央文獻出版社，2001年，第442頁。
[14]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第327頁。
[15]習近平：《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》，《人民日報》，2016年5月10日。
[16]劉紅凜：《“為官不為”現(xiàn)象的多維分析與綜合治理》，《理論探討》，2017年第3期，第116頁。
[17]《糾正“四風”不能止步 作風建設永遠在路上》，《人民日報》，2017年12月12日。
[18]李斌：《黨面臨的“趕考”遠未結(jié)束——習近平總書記再訪西柏坡側(cè)記》，《人民日報》，2013年7月14日。
[19]李斌：《黨面臨的“趕考”遠未結(jié)束——習近平總書記再訪西柏坡側(cè)記》，《人民日報》，2013年7月14日。
[20]《十八大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2016年，第99頁。
[21]該問卷調(diào)查共發(fā)放問卷1100份，回收有效問卷998份，有效樣本占90.73%；其中15個問題（都是單項選擇題）直接關涉作風建設。在被調(diào)查者中，男性占55.8%、女性占44.2%；年齡結(jié)構相對均勻，35歲以下24.7%，36～45歲29.0%，46～55歲31.0%，56歲以上15.1%；單位分布合理，市級機關24.9%、國有企業(yè)21.9%、街道社區(qū)20.5%、區(qū)縣機關15.6%、事業(yè)單位8.9%；被調(diào)查者的職級發(fā)布均勻，廳局級占8%、處級23.2%、科級29.9%，科級以下38.9%。
[22]劉紅凜：《整肅“四風”的成功經(jīng)驗與治本之策》，《中共中央黨校學報》，2016年第5期。
[23]《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第55頁。
[24]《列寧選集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第417頁。
[25]《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年，第899頁。
[26]《建國以來毛澤東文稿》第6冊，北京：中央文獻出版社，1992年，第547頁。
[27]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第282頁。
[28]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第146頁。
[29]《習近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第165頁。
[30]習近平：《作風建設要經(jīng)常抓深入抓持久抓 不斷鞏固擴大教育實踐活動成果》，《人民日報》，2014年5月10日。
[31]習近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話》，《人民日報》，2014年10月9日。
[32]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第143頁。
[33]《習近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第44頁。
Eradicating the Foundation of Bureaucracy and Formalism in the New Era
Liu Honglin
Abstract: It is the prominent characteristic of Marxist political parties to attach importance to the style of work, and it is also the political advantage of the CPC to uphold the fine style of work. But throughout the history of the Party striving to improve its style of work, bureaucracy and formalism have always been the main enemy of the ruling party. Although bureaucracy and formalism have been manifested in different forms in different historical periods, they are fundamentally similar and could not be separated from each other, and their essence is power alienation and absence of responsibilities. Many factors could cause bureaucracy and formalism, and from the perspective of the ruling party, the main factors are internal ones such as the concept of party nature, the responsibility of governing the party, attitude toward style of work, the management systems and mechanisms, personnel selection and appointment, and power supervision and restraint mechanism. In order to eradicate the foundation of bureaucracy and formalism, we must take multi-pronged measures and address both the symptoms and root cause, and pay special attention to deepen reform of the relevant systems and mechanisms as well as the Party and government organizational structure.
Keywords: Bureaucracy and formalism, Power alienation, Absence of responsibilities, Comprehensive control, Reform of systems and institutions
責 編／ 楊昀赟
