習近平總書記指出，財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠機制的系統(tǒng)性重構(gòu)。財政是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要支柱。在所有財政問題中，預算處于核心位置。預算編制過程，不僅是自然人和法人行為選擇的過程，是政治達成共識的過程，還是經(jīng)濟秩序博弈過程，更是社會多方融合過程。財政本質(zhì)上都是圍繞著預算資金的分配而進行的，各種行為選擇、資源配置、政治沖突和社會融合最終都會反映到預算的全過程。現(xiàn)代預算制度就是在此基礎(chǔ)上建立的，它始終在國家治理現(xiàn)代化和治理能力提升中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。由統(tǒng)治模式向治理模式的轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)代國家發(fā)展過程中的不可避免的“哥白尼式轉(zhuǎn)向”，而被認為是國家治理的基礎(chǔ)和支柱動力傳導的公共預算，從理論到實踐也面臨著一次全方位的轉(zhuǎn)變。愛因斯坦曾經(jīng)說過，一種理論前提越為簡練，涉及的內(nèi)容越為復雜，使用的領(lǐng)域越為廣泛，那這種理論就越為偉大，預算在當代社會就是這樣一種理論和實踐。
當代預算深度影響著自然人和法人的行為選擇
預算不只是簡單的技術(shù)或工具的問題，而是塑造某種特定的現(xiàn)代經(jīng)濟、社會文化與價值、廉政政府機構(gòu)和活化社會機能的利器，時時在塑造著每個國家的公民。預算是一定時期內(nèi)納稅人對政府財政行為進行控制、具有實際約束力的至關(guān)重要的法律文件，同時也深深影響著自然人和法人的行為選擇。
預算界定著公資源與私資源的界限，也決定著私資源公共化的程度和比例。例如，個人所得稅在預算中所占的比例和其自身結(jié)構(gòu)，決定著個人在工作與閑暇之間的精力分配，這就是所謂的拉弗曲線效應。同時，人們通過預算過程參與公共決策進而改變自然人和法人的行為。公共預算的產(chǎn)生基于社會契約，政府提供公共產(chǎn)品，社會公眾為此支付報償、負擔稅收?；诟鞣N原因，如政府債務增加和合法性等問題，各國政府均試圖通過提高公共預算透明度來增加民眾對政府政策的支持率。政府應對民眾負責，避免不斷濫發(fā)債務或隨意開支，以致政府入不敷出。這正是基于政府與人民之間的契約，政府是為社會公眾的福利服務的，而不是謀取自身利益，讓人民為此買單。人民通過透明的公共預算規(guī)則體現(xiàn)其權(quán)利成為現(xiàn)代化國家治理的一項重要規(guī)則。國家運用財政政策工具中與市場兼容的重要經(jīng)濟手段，在體現(xiàn)國家意志過程中還可以起到引導企業(yè)和社會主體參與的作用，放大財政投入績效。這樣通過經(jīng)濟手段來治理市場經(jīng)濟，既維護了市場的公平統(tǒng)一，又在體現(xiàn)國家治理意圖時通過財稅杠桿起到“四兩撥千斤”的乘數(shù)效應和放大效應，對經(jīng)濟發(fā)展起到助推器、促進器的作用。
預算編制是民眾達成政治共識的過程、是國家權(quán)力的安全閥
管住了預算權(quán)力，特別是強制征集資源、開支公款和舉借債務的權(quán)力，就是管住了國家權(quán)力，包括政治權(quán)力和其他權(quán)力，現(xiàn)代預算制度首要功能在于約束和引導國家權(quán)力的運作。自秦以來，中國社會即深陷在權(quán)力困境中：如此依賴又如此擔憂。作為一把雙刃劍，公共權(quán)力既可被用于促進大眾利益和國家功能，也很容易被濫用從而變異為“毀滅的權(quán)力”。在國家所有權(quán)力當中，支配公共預算資源的權(quán)力是核心的和實質(zhì)的權(quán)力，約束了這部分權(quán)力也就約束了國家職權(quán)和行動范圍內(nèi)的所有權(quán)力?？梢哉f，預算是一個動態(tài)的經(jīng)濟立憲過程，也是憲法的動態(tài)落實過程，這種法律約束是一國政治結(jié)構(gòu)中固定不變和永久性的一部分。預算是一種外部政治控制，諸如預算編制及編制依據(jù)。政府的財政部門和支出機構(gòu)承擔的責任，預算計劃的內(nèi)容、增收、增支事項，預算計劃的審議，預算變更及其理由，預算的履行情況以及責任承擔等等，舉凡政府的財政預算活動的一切，都應該以法律規(guī)范之，并提前告知于眾，接受納稅人的問責和監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上才談得到人大審議監(jiān)督、人民參與、財政以至政治問責。現(xiàn)代預算成為聯(lián)結(jié)政府與人民關(guān)系的紐帶、授權(quán)書、責任狀，制定財政制度與政策的元規(guī)則、出發(fā)點，國民利益和意愿的表達機制、問責和糾錯機制。立憲財政不是去權(quán)力之威嚴，而是使權(quán)力更加有效和更具有合法性來源，也更具有凝聚力和合乎人民的意愿要求。人民對公共權(quán)力的控制，是通過對征稅權(quán)的約束、對收入用途的約束來實現(xiàn)的。十八大以來，黨中央強調(diào)要把權(quán)力關(guān)在籠子里，若沒有把政府汲取財政收入的權(quán)力關(guān)進去，等于什么都沒有關(guān)進去。政治問責只有與財政問責結(jié)合起來才有實質(zhì)性的內(nèi)容。這一過程可通過財政投向、稅收杠桿等經(jīng)濟手段，更好地體現(xiàn)國家治理的各種意圖和政府活動的范圍、方向、重點與政策要領(lǐng)，維護市場統(tǒng)一，彌補市場失靈，優(yōu)化資源配置，促進社會公平。使公眾起到監(jiān)督公共財政和預算權(quán)力的作用，進而提升整個政府治理水平，重塑政府與人民的關(guān)系，實現(xiàn)責任政府，從而實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。
預算是經(jīng)濟秩序博弈的總游戲規(guī)則
現(xiàn)代國家治理體系包括市場、政府與社會三大維度，厘清政府治理、市場治理與社會治理的職能邊界及“合作共治”方式甚為重要。
現(xiàn)代政治經(jīng)濟學認為，市場配置與財政配置都是為了滿足人的需要，市場配置主要為了滿足人的個人需要，財政配置主要為了滿足人的社會共同需要。市場配置是初始性配置，各市場主體能夠配置和使用的資源并不是無限的；財政配置是對市場配置的再配置，是建立在市場配置基礎(chǔ)上的，財政配置的資源實際上是以納稅人放棄的資源為代價的，在市場按要素貢獻率分配并形成要素收入的基礎(chǔ)上，能夠由政府從中汲取的“公共資源”是有限度的。納稅人繳納的“一攬子”稅款，應盡可能有效地轉(zhuǎn)化為“一攬子”合意的公共產(chǎn)品，預算機制是公眾表達意見制度化和公共決策需求表達機制。賦予人民參與公共決策的權(quán)利，并有自行申請的機制，受國家法律和程序的保護。這既是體現(xiàn)公共受托責任的要求，也是實現(xiàn)現(xiàn)代預算制度的內(nèi)在要求。引入人民參與機制，使人民參與國家政治經(jīng)濟活動是現(xiàn)代稅收國家的重要特征。預算的公開和透明是借此來約束政府權(quán)力范圍的基礎(chǔ)。為此要建立政府預算公告制度：政府財政部門應將預算、決算及其他相關(guān)信息公正、及時和完整地公布在官方網(wǎng)站上，以便社會公眾查閱和監(jiān)督。公布相關(guān)政府預算信息時要提供詳細的說明，便于公眾理解政府預算信息。通過聽證會或座談會的形式，對相關(guān)預算信息進行溝通，切實保障人民參與權(quán)的實現(xiàn)。向社會公眾傳遞國家意志和政府戰(zhàn)略意圖，通過充分討論、各種觀點的交鋒，才能發(fā)現(xiàn)其中的問題，提高公眾參與政府預算的積極性，進而有助于提高政府預算的秩序規(guī)范化作用和經(jīng)濟主體行為合法性。國家運用預算的公共財政權(quán)力，擁有法定征稅權(quán)和以非稅方式取得收入的權(quán)利，進而運用所收入的財力履行國家治理職能。通過擴大相關(guān)主體參與預算編制，包括各級政府財政與其它部門單位以及人大、政協(xié)和社會公眾的參與，增加預算編制的時間，擴展預算視野，充分地在預算編制環(huán)節(jié)展開多方博弈和論證預算編制內(nèi)容的合理性，才能在預算執(zhí)行中，硬化預算約束，強化預算法律效力，進而規(guī)范納稅人的經(jīng)濟行為，穩(wěn)定經(jīng)濟秩序。
預算是調(diào)動各方面力量共同化解社會公共風險的總中樞
凱恩斯認為，“人類行為影響著未來，不管是個人行為、經(jīng)濟行為還是政治行為。但是，人類行為不可能依賴于嚴格的數(shù)學預期，因為這種計算的基礎(chǔ)并不存在”。在風險社會，人成為社會的中心所在，不再像工業(yè)時代那樣為了社會生產(chǎn)而服務，而是為了人自己而服務。人與人之間的聯(lián)系更加緊密，不可分割。風險因社會群體的高度的關(guān)聯(lián)性而升級，局部風險演化為全局風險的速度和威脅程度在上升。社會越來越發(fā)達，個體做出某些舉動，都會在一瞬間影響和傳遞到世界每一個角落。風險社會治理結(jié)構(gòu)的脆弱性使得風險不可避免，甚至孕育更為復雜和更加嚴重的制度性風險。在風險社會，科技水平提升給予人類面對風險更多的處置能力與容忍程度。但當社會形態(tài)快速演進，社會治理結(jié)構(gòu)仍在艱難轉(zhuǎn)身時，不僅無法實現(xiàn)以往的風險治理效果，制度本身也會產(chǎn)生更具威脅的制度風險。
現(xiàn)代預算的執(zhí)行是社會多方不斷融合演進的過程，化解社會公共風險，僅靠政府或某一方面的力量是不夠的，必須發(fā)揮多元主體的積極性，這也是我們討論“治理”常有的題中之意。預算在調(diào)節(jié)各種關(guān)系中發(fā)揮著總舵手作用?？梢詫⒏鞣N力量的作用發(fā)揮最大，從而形成應對不確定性和公共風險的治理結(jié)構(gòu)。財政政策密切關(guān)注國家治理中不斷出現(xiàn)的動態(tài)變化，在某個時間點理解現(xiàn)有的社會狀態(tài)，依據(jù)手中盡可能多的現(xiàn)時信息，預期未來的社會狀態(tài)“坍縮” 狀態(tài)，制定應對措施。決策時間點上做出的判斷可能無需懷疑合理性與恰當性，但隨時間推移，面對復雜且時刻處于動態(tài)變化的風險社會，決策者需要思考每個階段的財政政策是否仍能實現(xiàn)政策目標，政策目標恰當與否。
市場經(jīng)濟的發(fā)展，不同社會階層、利益群體逐漸形成，經(jīng)濟社會主體日漸多元化，并變成為關(guān)系緊密的利益相關(guān)者，需要創(chuàng)新預算結(jié)構(gòu)和制度來包容越來越復雜的利益關(guān)系、協(xié)調(diào)越來越多的各種利益沖突。社會只有存在多元利益才有活力。多元利益主體之間會產(chǎn)生復雜的利益博弈，要使這種多元的利益博弈不至于危害社會共同體的公共利益，就必須有一種能包容多元利益的治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范各自的責、權(quán)、利和行為。利益主體越是多元，社會就變得越是復雜，內(nèi)生的不確定性和公共風險就會越大，就越有可能危害整體的發(fā)展。利益主體之間是相互競爭博弈的，這就需要找到一種有效的解決方式不至于讓這個社會共同體在競爭博弈中崩潰。
公共領(lǐng)域不由財政來獨占，應該讓社會來更多地參與。這個維度的財政模式對應的不是“公共財政”， 是“民主財政”或社會參與式財政。一些地方實行參與式預算、政府委托社會組織提供公共服務等，改變了財政獨占公共領(lǐng)域、包攬公共服務的傳統(tǒng)觀念。這就呼喚社會問題要由社會組織協(xié)同治理，其基本經(jīng)濟理由在于公共品提供中的市場失靈與政府失靈并存。就市場失靈而言，因公共品普遍存在“免費搭車”問題，市場機制不能有效提供，制度選擇的范圍就縮小到需要政府介入或社會組織介入。然而，政府提供公共品也存在失靈，由于政府在決定公共品供給數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)時，受居民需求偏好顯示的真實性的限制，當居民對公共品需求偏好存在較大差異性時，政府提供公共品的政策選擇通常傾向于中位選民的需求偏好，結(jié)果是：一部分對公共品需求較高的人可能得不到滿足，另一部分人的特殊需求也得不到滿足。政府失靈的存在，客觀上需要社會組織拾遺補缺：為需求較高的人群提供額外的公共品，為需求特殊的人群提供特殊的公共品。
中國當務之急在于構(gòu)筑現(xiàn)代預算制度
現(xiàn)代預算是國家的一種公共治理活動，作為國家治理的重要組成部分，其歸根結(jié)底是要維護公共利益。建立現(xiàn)代公共治理的框架體系，是未來財稅體制改革的一個重要突破口。其本質(zhì)特征是政府與公眾、社會對公共生活的合作管理、和諧融合的最佳狀態(tài)，基本要素包括合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效等，最終達到“善治”。
提高財政透明度，是預算公共治理順暢運行的前提，是現(xiàn)代財政民主法治的基礎(chǔ)，整個預算信息的披露、發(fā)布、交流、反饋機制都應當順暢運行。國際貨幣基金組織 （IMF） 和國際預算促進會 （IBF）規(guī)定了財政數(shù)據(jù)公布的指標、及時性與頻率，并制定了《財政透明度良好做法守則》 和 《財政透明度手冊》作為各國的作業(yè)指導書。引入現(xiàn)代預算管理制度，讓“看不見的政府”變成“看得見的政府”，淘汰了“不負責任的政府”，變成了民主的、方便民眾監(jiān)督的政府，從制度上降低了腐敗發(fā)生的可能性。
建立問責追責機制是預算治理的基石，監(jiān)督各治理主體職責對治理主體進行獎勵或處罰是保障預算順暢運行的制度基礎(chǔ)。一般來說，政府履職職能的具體承擔者—政府部門， 其財政治理的目標和要求是政府內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。同時，政府履職職能的經(jīng)濟保障者—公共財政資金和資源的分配系統(tǒng)是財政治理能力的集中體現(xiàn)，也是政府內(nèi)部控制的核心。
強化監(jiān)督是預算順暢運行的殺菌劑?；趹椃ǎ嗣駥φA算有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。應依法明確各級政府公開預算信息的義務和法律責任，按照“公開為原則，不公開為例外”的準則，規(guī)定預算信息公開的內(nèi)容和方式，確保社會公眾依法了解掌握政府資金收支的來龍去脈，表達對預算資金配置使用的訴求，并積極探索公眾參與預算決策過程的機制與渠道。凡是以政府名義發(fā)生的收支包括政府債務性收支，都應列入政府預算，有效協(xié)調(diào)公共預算與政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算之間的關(guān)系，并完整地向國家權(quán)力機關(guān)報告，向社會公開，接受權(quán)力機關(guān)和人民的監(jiān)督，不斷強化預算行為的法律約束力。
【本文作者為中共中央黨校教授】
責編：趙鑫洋 / 賀勝蘭