習(xí)近平總書記指出，財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)。財政是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要支柱。在所有財政問題中，預(yù)算處于核心位置。預(yù)算編制過程，不僅是自然人和法人行為選擇的過程，是政治達(dá)成共識的過程，還是經(jīng)濟(jì)秩序博弈過程，更是社會多方融合過程。財政本質(zhì)上都是圍繞著預(yù)算資金的分配而進(jìn)行的，各種行為選擇、資源配置、政治沖突和社會融合最終都會反映到預(yù)算的全過程?，F(xiàn)代預(yù)算制度就是在此基礎(chǔ)上建立的，它始終在國家治理現(xiàn)代化和治理能力提升中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。由統(tǒng)治模式向治理模式的轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)代國家發(fā)展過程中的不可避免的“哥白尼式轉(zhuǎn)向”，而被認(rèn)為是國家治理的基礎(chǔ)和支柱動力傳導(dǎo)的公共預(yù)算，從理論到實(shí)踐也面臨著一次全方位的轉(zhuǎn)變。愛因斯坦曾經(jīng)說過，一種理論前提越為簡練，涉及的內(nèi)容越為復(fù)雜，使用的領(lǐng)域越為廣泛，那這種理論就越為偉大，預(yù)算在當(dāng)代社會就是這樣一種理論和實(shí)踐。
當(dāng)代預(yù)算深度影響著自然人和法人的行為選擇
預(yù)算不只是簡單的技術(shù)或工具的問題，而是塑造某種特定的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、社會文化與價值、廉政政府機(jī)構(gòu)和活化社會機(jī)能的利器，時時在塑造著每個國家的公民。預(yù)算是一定時期內(nèi)納稅人對政府財政行為進(jìn)行控制、具有實(shí)際約束力的至關(guān)重要的法律文件，同時也深深影響著自然人和法人的行為選擇。
預(yù)算界定著公資源與私資源的界限，也決定著私資源公共化的程度和比例。例如，個人所得稅在預(yù)算中所占的比例和其自身結(jié)構(gòu)，決定著個人在工作與閑暇之間的精力分配，這就是所謂的拉弗曲線效應(yīng)。同時，人們通過預(yù)算過程參與公共決策進(jìn)而改變自然人和法人的行為。公共預(yù)算的產(chǎn)生基于社會契約，政府提供公共產(chǎn)品，社會公眾為此支付報償、負(fù)擔(dān)稅收?；诟鞣N原因，如政府債務(wù)增加和合法性等問題，各國政府均試圖通過提高公共預(yù)算透明度來增加民眾對政府政策的支持率。政府應(yīng)對民眾負(fù)責(zé)，避免不斷濫發(fā)債務(wù)或隨意開支，以致政府入不敷出。這正是基于政府與人民之間的契約，政府是為社會公眾的福利服務(wù)的，而不是謀取自身利益，讓人民為此買單。人民通過透明的公共預(yù)算規(guī)則體現(xiàn)其權(quán)利成為現(xiàn)代化國家治理的一項重要規(guī)則。國家運(yùn)用財政政策工具中與市場兼容的重要經(jīng)濟(jì)手段，在體現(xiàn)國家意志過程中還可以起到引導(dǎo)企業(yè)和社會主體參與的作用，放大財政投入績效。這樣通過經(jīng)濟(jì)手段來治理市場經(jīng)濟(jì)，既維護(hù)了市場的公平統(tǒng)一，又在體現(xiàn)國家治理意圖時通過財稅杠桿起到“四兩撥千斤”的乘數(shù)效應(yīng)和放大效應(yīng)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到助推器、促進(jìn)器的作用。
預(yù)算編制是民眾達(dá)成政治共識的過程、是國家權(quán)力的安全閥
管住了預(yù)算權(quán)力，特別是強(qiáng)制征集資源、開支公款和舉借債務(wù)的權(quán)力，就是管住了國家權(quán)力，包括政治權(quán)力和其他權(quán)力，現(xiàn)代預(yù)算制度首要功能在于約束和引導(dǎo)國家權(quán)力的運(yùn)作。自秦以來，中國社會即深陷在權(quán)力困境中：如此依賴又如此擔(dān)憂。作為一把雙刃劍，公共權(quán)力既可被用于促進(jìn)大眾利益和國家功能，也很容易被濫用從而變異為“毀滅的權(quán)力”。在國家所有權(quán)力當(dāng)中，支配公共預(yù)算資源的權(quán)力是核心的和實(shí)質(zhì)的權(quán)力，約束了這部分權(quán)力也就約束了國家職權(quán)和行動范圍內(nèi)的所有權(quán)力?？梢哉f，預(yù)算是一個動態(tài)的經(jīng)濟(jì)立憲過程，也是憲法的動態(tài)落實(shí)過程，這種法律約束是一國政治結(jié)構(gòu)中固定不變和永久性的一部分。預(yù)算是一種外部政治控制，諸如預(yù)算編制及編制依據(jù)。政府的財政部門和支出機(jī)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任，預(yù)算計劃的內(nèi)容、增收、增支事項，預(yù)算計劃的審議，預(yù)算變更及其理由，預(yù)算的履行情況以及責(zé)任承擔(dān)等等，舉凡政府的財政預(yù)算活動的一切，都應(yīng)該以法律規(guī)范之，并提前告知于眾，接受納稅人的問責(zé)和監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上才談得到人大審議監(jiān)督、人民參與、財政以至政治問責(zé)。現(xiàn)代預(yù)算成為聯(lián)結(jié)政府與人民關(guān)系的紐帶、授權(quán)書、責(zé)任狀，制定財政制度與政策的元規(guī)則、出發(fā)點(diǎn)，國民利益和意愿的表達(dá)機(jī)制、問責(zé)和糾錯機(jī)制。立憲財政不是去權(quán)力之威嚴(yán)，而是使權(quán)力更加有效和更具有合法性來源，也更具有凝聚力和合乎人民的意愿要求。人民對公共權(quán)力的控制，是通過對征稅權(quán)的約束、對收入用途的約束來實(shí)現(xiàn)的。十八大以來，黨中央強(qiáng)調(diào)要把權(quán)力關(guān)在籠子里，若沒有把政府汲取財政收入的權(quán)力關(guān)進(jìn)去，等于什么都沒有關(guān)進(jìn)去。政治問責(zé)只有與財政問責(zé)結(jié)合起來才有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。這一過程可通過財政投向、稅收杠桿等經(jīng)濟(jì)手段，更好地體現(xiàn)國家治理的各種意圖和政府活動的范圍、方向、重點(diǎn)與政策要領(lǐng)，維護(hù)市場統(tǒng)一，彌補(bǔ)市場失靈，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)社會公平。使公眾起到監(jiān)督公共財政和預(yù)算權(quán)力的作用，進(jìn)而提升整個政府治理水平，重塑政府與人民的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府，從而實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。
預(yù)算是經(jīng)濟(jì)秩序博弈的總游戲規(guī)則
現(xiàn)代國家治理體系包括市場、政府與社會三大維度，厘清政府治理、市場治理與社會治理的職能邊界及“合作共治”方式甚為重要。
現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場配置與財政配置都是為了滿足人的需要，市場配置主要為了滿足人的個人需要，財政配置主要為了滿足人的社會共同需要。市場配置是初始性配置，各市場主體能夠配置和使用的資源并不是無限的；財政配置是對市場配置的再配置，是建立在市場配置基礎(chǔ)上的，財政配置的資源實(shí)際上是以納稅人放棄的資源為代價的，在市場按要素貢獻(xiàn)率分配并形成要素收入的基礎(chǔ)上，能夠由政府從中汲取的“公共資源”是有限度的。納稅人繳納的“一攬子”稅款，應(yīng)盡可能有效地轉(zhuǎn)化為“一攬子”合意的公共產(chǎn)品，預(yù)算機(jī)制是公眾表達(dá)意見制度化和公共決策需求表達(dá)機(jī)制。賦予人民參與公共決策的權(quán)利，并有自行申請的機(jī)制，受國家法律和程序的保護(hù)。這既是體現(xiàn)公共受托責(zé)任的要求，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代預(yù)算制度的內(nèi)在要求。引入人民參與機(jī)制，使人民參與國家政治經(jīng)濟(jì)活動是現(xiàn)代稅收國家的重要特征。預(yù)算的公開和透明是借此來約束政府權(quán)力范圍的基礎(chǔ)。為此要建立政府預(yù)算公告制度：政府財政部門應(yīng)將預(yù)算、決算及其他相關(guān)信息公正、及時和完整地公布在官方網(wǎng)站上，以便社會公眾查閱和監(jiān)督。公布相關(guān)政府預(yù)算信息時要提供詳細(xì)的說明，便于公眾理解政府預(yù)算信息。通過聽證會或座談會的形式，對相關(guān)預(yù)算信息進(jìn)行溝通，切實(shí)保障人民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。向社會公眾傳遞國家意志和政府戰(zhàn)略意圖，通過充分討論、各種觀點(diǎn)的交鋒，才能發(fā)現(xiàn)其中的問題，提高公眾參與政府預(yù)算的積極性，進(jìn)而有助于提高政府預(yù)算的秩序規(guī)范化作用和經(jīng)濟(jì)主體行為合法性。國家運(yùn)用預(yù)算的公共財政權(quán)力，擁有法定征稅權(quán)和以非稅方式取得收入的權(quán)利，進(jìn)而運(yùn)用所收入的財力履行國家治理職能。通過擴(kuò)大相關(guān)主體參與預(yù)算編制，包括各級政府財政與其它部門單位以及人大、政協(xié)和社會公眾的參與，增加預(yù)算編制的時間，擴(kuò)展預(yù)算視野，充分地在預(yù)算編制環(huán)節(jié)展開多方博弈和論證預(yù)算編制內(nèi)容的合理性，才能在預(yù)算執(zhí)行中，硬化預(yù)算約束，強(qiáng)化預(yù)算法律效力，進(jìn)而規(guī)范納稅人的經(jīng)濟(jì)行為，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序。
預(yù)算是調(diào)動各方面力量共同化解社會公共風(fēng)險的總中樞
凱恩斯認(rèn)為，“人類行為影響著未來，不管是個人行為、經(jīng)濟(jì)行為還是政治行為。但是，人類行為不可能依賴于嚴(yán)格的數(shù)學(xué)預(yù)期，因為這種計算的基礎(chǔ)并不存在”。在風(fēng)險社會，人成為社會的中心所在，不再像工業(yè)時代那樣為了社會生產(chǎn)而服務(wù)，而是為了人自己而服務(wù)。人與人之間的聯(lián)系更加緊密，不可分割。風(fēng)險因社會群體的高度的關(guān)聯(lián)性而升級，局部風(fēng)險演化為全局風(fēng)險的速度和威脅程度在上升。社會越來越發(fā)達(dá)，個體做出某些舉動，都會在一瞬間影響和傳遞到世界每一個角落。風(fēng)險社會治理結(jié)構(gòu)的脆弱性使得風(fēng)險不可避免，甚至孕育更為復(fù)雜和更加嚴(yán)重的制度性風(fēng)險。在風(fēng)險社會，科技水平提升給予人類面對風(fēng)險更多的處置能力與容忍程度。但當(dāng)社會形態(tài)快速演進(jìn)，社會治理結(jié)構(gòu)仍在艱難轉(zhuǎn)身時，不僅無法實(shí)現(xiàn)以往的風(fēng)險治理效果，制度本身也會產(chǎn)生更具威脅的制度風(fēng)險。
現(xiàn)代預(yù)算的執(zhí)行是社會多方不斷融合演進(jìn)的過程，化解社會公共風(fēng)險，僅靠政府或某一方面的力量是不夠的，必須發(fā)揮多元主體的積極性，這也是我們討論“治理”常有的題中之意。預(yù)算在調(diào)節(jié)各種關(guān)系中發(fā)揮著總舵手作用?？梢詫⒏鞣N力量的作用發(fā)揮最大，從而形成應(yīng)對不確定性和公共風(fēng)險的治理結(jié)構(gòu)。財政政策密切關(guān)注國家治理中不斷出現(xiàn)的動態(tài)變化，在某個時間點(diǎn)理解現(xiàn)有的社會狀態(tài)，依據(jù)手中盡可能多的現(xiàn)時信息，預(yù)期未來的社會狀態(tài)“坍縮” 狀態(tài)，制定應(yīng)對措施。決策時間點(diǎn)上做出的判斷可能無需懷疑合理性與恰當(dāng)性，但隨時間推移，面對復(fù)雜且時刻處于動態(tài)變化的風(fēng)險社會，決策者需要思考每個階段的財政政策是否仍能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，政策目標(biāo)恰當(dāng)與否。
市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不同社會階層、利益群體逐漸形成，經(jīng)濟(jì)社會主體日漸多元化，并變成為關(guān)系緊密的利益相關(guān)者，需要創(chuàng)新預(yù)算結(jié)構(gòu)和制度來包容越來越復(fù)雜的利益關(guān)系、協(xié)調(diào)越來越多的各種利益沖突。社會只有存在多元利益才有活力。多元利益主體之間會產(chǎn)生復(fù)雜的利益博弈，要使這種多元的利益博弈不至于危害社會共同體的公共利益，就必須有一種能包容多元利益的治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范各自的責(zé)、權(quán)、利和行為。利益主體越是多元，社會就變得越是復(fù)雜，內(nèi)生的不確定性和公共風(fēng)險就會越大，就越有可能危害整體的發(fā)展。利益主體之間是相互競爭博弈的，這就需要找到一種有效的解決方式不至于讓這個社會共同體在競爭博弈中崩潰。
公共領(lǐng)域不由財政來獨(dú)占，應(yīng)該讓社會來更多地參與。這個維度的財政模式對應(yīng)的不是“公共財政”， 是“民主財政”或社會參與式財政。一些地方實(shí)行參與式預(yù)算、政府委托社會組織提供公共服務(wù)等，改變了財政獨(dú)占公共領(lǐng)域、包攬公共服務(wù)的傳統(tǒng)觀念。這就呼喚社會問題要由社會組織協(xié)同治理，其基本經(jīng)濟(jì)理由在于公共品提供中的市場失靈與政府失靈并存。就市場失靈而言，因公共品普遍存在“免費(fèi)搭車”問題，市場機(jī)制不能有效提供，制度選擇的范圍就縮小到需要政府介入或社會組織介入。然而，政府提供公共品也存在失靈，由于政府在決定公共品供給數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)時，受居民需求偏好顯示的真實(shí)性的限制，當(dāng)居民對公共品需求偏好存在較大差異性時，政府提供公共品的政策選擇通常傾向于中位選民的需求偏好，結(jié)果是：一部分對公共品需求較高的人可能得不到滿足，另一部分人的特殊需求也得不到滿足。政府失靈的存在，客觀上需要社會組織拾遺補(bǔ)缺：為需求較高的人群提供額外的公共品，為需求特殊的人群提供特殊的公共品。
中國當(dāng)務(wù)之急在于構(gòu)筑現(xiàn)代預(yù)算制度
現(xiàn)代預(yù)算是國家的一種公共治理活動，作為國家治理的重要組成部分，其歸根結(jié)底是要維護(hù)公共利益。建立現(xiàn)代公共治理的框架體系，是未來財稅體制改革的一個重要突破口。其本質(zhì)特征是政府與公眾、社會對公共生活的合作管理、和諧融合的最佳狀態(tài)，基本要素包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效等，最終達(dá)到“善治”。
提高財政透明度，是預(yù)算公共治理順暢運(yùn)行的前提，是現(xiàn)代財政民主法治的基礎(chǔ)，整個預(yù)算信息的披露、發(fā)布、交流、反饋機(jī)制都應(yīng)當(dāng)順暢運(yùn)行。國際貨幣基金組織 （IMF） 和國際預(yù)算促進(jìn)會 （IBF）規(guī)定了財政數(shù)據(jù)公布的指標(biāo)、及時性與頻率，并制定了《財政透明度良好做法守則》 和 《財政透明度手冊》作為各國的作業(yè)指導(dǎo)書。引入現(xiàn)代預(yù)算管理制度，讓“看不見的政府”變成“看得見的政府”，淘汰了“不負(fù)責(zé)任的政府”，變成了民主的、方便民眾監(jiān)督的政府，從制度上降低了腐敗發(fā)生的可能性。
建立問責(zé)追責(zé)機(jī)制是預(yù)算治理的基石，監(jiān)督各治理主體職責(zé)對治理主體進(jìn)行獎勵或處罰是保障預(yù)算順暢運(yùn)行的制度基礎(chǔ)。一般來說，政府履職職能的具體承擔(dān)者—政府部門， 其財政治理的目標(biāo)和要求是政府內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。同時，政府履職職能的經(jīng)濟(jì)保障者—公共財政資金和資源的分配系統(tǒng)是財政治理能力的集中體現(xiàn)，也是政府內(nèi)部控制的核心。
強(qiáng)化監(jiān)督是預(yù)算順暢運(yùn)行的殺菌劑。基于憲法，人民對政府預(yù)算有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。應(yīng)依法明確各級政府公開預(yù)算信息的義務(wù)和法律責(zé)任，按照“公開為原則，不公開為例外”的準(zhǔn)則，規(guī)定預(yù)算信息公開的內(nèi)容和方式，確保社會公眾依法了解掌握政府資金收支的來龍去脈，表達(dá)對預(yù)算資金配置使用的訴求，并積極探索公眾參與預(yù)算決策過程的機(jī)制與渠道。凡是以政府名義發(fā)生的收支包括政府債務(wù)性收支，都應(yīng)列入政府預(yù)算，有效協(xié)調(diào)公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算之間的關(guān)系，并完整地向國家權(quán)力機(jī)關(guān)報告，向社會公開，接受權(quán)力機(jī)關(guān)和人民的監(jiān)督，不斷強(qiáng)化預(yù)算行為的法律約束力。
【本文作者為中共中央黨校教授】
責(zé)編：趙鑫洋 / 賀勝蘭