在新時(shí)代，要賦予地方政府（即省級及以下政府）更多自主權(quán)，就應(yīng)該根據(jù)我國現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)的總目標(biāo)，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的層面，依法完善專有權(quán)和共有權(quán)制度，健全監(jiān)督民主制度，以綜合性民主監(jiān)督方式保障地方政府更加有效地行使法定職權(quán)。
為了深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，十九大報(bào)告提出了一個(gè)重要舉措，就是要通過簡政放權(quán)，“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”。在我國央地關(guān)系的改革進(jìn)程中，曾經(jīng)出現(xiàn)過“一收就死，一放就亂”的惡性循環(huán)。以此為鑒，在新時(shí)代，要賦予地方政府（即省級及以下政府）更多自主權(quán)，就應(yīng)該根據(jù)我國現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)的總目標(biāo)，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的層面，依法完善專有權(quán)和共有權(quán)制度，健全監(jiān)督民主制度，以綜合性民主監(jiān)督方式保障地方政府更加有效地行使法定職權(quán)。
建設(shè)服務(wù)型政府，構(gòu)建央地事權(quán)關(guān)系制度
在總體原則上，賦予地方政府更多自主權(quán)，就應(yīng)該根據(jù)我國民主集中制的憲法原則，建設(shè)有權(quán)威能治理的服務(wù)型政府。我國現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”，在中央和地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分方面，實(shí)行單一制國家結(jié)構(gòu)體制，表現(xiàn)為“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。因此，在中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的新時(shí)代，賦予地方政府更多自主權(quán)，一方面要維護(hù)黨中央的權(quán)威和堅(jiān)持中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；另一方面要發(fā)揚(yáng)社會主義民主，充分發(fā)揮地方政府的主動性、積極性?？傮w上，賦予地方政府更多自主權(quán)，要有助于推進(jìn)權(quán)威有效的國家治理體系和強(qiáng)有力的國家治理能力建設(shè)，通過轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。
在制度機(jī)制上，賦予地方政府更多自主權(quán)，就應(yīng)該根據(jù)全面依法治國的基本方略，依法構(gòu)建央地事權(quán)關(guān)系制度。從國外處理央地關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)來看，一般都注重以法律形式明確規(guī)定中央政府與地方政府之間的權(quán)責(zé)分配，通過憲法或地方自治法確立央地事權(quán)關(guān)系制度，形成地方政府的法定權(quán)力清單。我國的憲法和組織法也對中央政府和地方政府的權(quán)力清單和事權(quán)關(guān)系作出了列舉式規(guī)定?，F(xiàn)行《憲法》對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會以及國務(wù)院應(yīng)該行使的職權(quán)，作了明示的清單式列舉；對地方各級人民代表大會和地方各級人民政府應(yīng)該行使的職權(quán)作了原則性規(guī)定。
《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》又對縣級以上地方各級人民代表大會應(yīng)該行使的職權(quán)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會應(yīng)該行使的職權(quán)；縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)該行使的職權(quán)以及縣級以上地方各級人民政府應(yīng)該行使的職權(quán)和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)該行使的職權(quán)，作出了明示的清單式列舉。由此可見，對于處理央地事權(quán)關(guān)系，我國已經(jīng)確立了職權(quán)分工配置的基本憲法法律制度，這是賦予地方政府更多自主權(quán)首先應(yīng)該遵守的憲法法律制度。
2013年通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”，這實(shí)際上也是在我國現(xiàn)有憲法和組織法有關(guān)地方政府基本權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確地方各級政府及其工作部門的具體權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程。黨的十九屆二中全會在審議通過《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。維護(hù)憲法尊嚴(yán)和權(quán)威，是維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威的前提，也是維護(hù)最廣大人民根本利益、確保國家長治久安的重要保障。
因此，在堅(jiān)持全面依法治國的新時(shí)代，為了維護(hù)我國憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威，要賦予地方政府更多自主權(quán)，就必須運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，發(fā)揮法治的推動和引領(lǐng)作用。具體地說，就是要通過制訂地方政府權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程→修改完善國家機(jī)構(gòu)組織法→修改完善憲法的法治方式，依法科學(xué)配置地方各級政府及其工作部門的職權(quán)職責(zé)和權(quán)力運(yùn)行流程，構(gòu)建起地方政府決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。
進(jìn)一步完善專有權(quán)和共有權(quán)制度
賦權(quán)內(nèi)容上，賦予地方政府更多自主權(quán)，就應(yīng)該根據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，進(jìn)一步完善專有權(quán)和共有權(quán)制度。在央地事權(quán)分工配置制度中，專有權(quán)包括中央專有權(quán)和地方專有權(quán)。
所謂中央專有權(quán)，是指由中央政府專門享有的有關(guān)外交、軍事、國家安全、財(cái)政、交通、國籍等涉及全局性、整體利益的管理權(quán)。所謂地方專有權(quán)，是指由地方政府自主享有的管理純地方區(qū)域性事務(wù)的權(quán)力。所謂共有權(quán)，則是由中央政府和地方政府共同享有的處理央地共同性事務(wù)的權(quán)力。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，這種專有權(quán)和共有權(quán)并行的制度機(jī)制，有助于中央政府與地方政府之間事權(quán)關(guān)系的穩(wěn)定性和靈活性，有助于避免權(quán)力“一收就死，一放就亂”的惡性循環(huán)，也有助于各國隨著社會、經(jīng)濟(jì)、政治等發(fā)展變化而適時(shí)通過共有權(quán)的靈活配置調(diào)整中央政府與地方政府之間事權(quán)關(guān)系。
改革開放以來，我國在改革中央政府與地方政府之間關(guān)系方面，推行簡政放權(quán)，在財(cái)權(quán)和事權(quán)配置上，也開始探索中國特色的專有權(quán)和共有權(quán)制度機(jī)制，取得了一些成就和經(jīng)驗(yàn)，但其推進(jìn)力度和法治化程度還不能適應(yīng)我國現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展的需要。
為此，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為了貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署，提出了簡政放權(quán)和改革調(diào)整央地事權(quán)關(guān)系的改革決策，即要“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。在深化財(cái)稅體制改革上，要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，明確中央政府與地方政府的事權(quán)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。
具體的要求是，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。在財(cái)權(quán)方面，要保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。在立法權(quán)方面，要逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量?？梢哉f，這些改革決策，已經(jīng)為賦予省級及以下政府更多自主權(quán)提供了行動方向和主要任務(wù)。
十九大報(bào)告提出“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”的深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，實(shí)際上，就是對上述簡政放權(quán)和調(diào)整央地關(guān)系改革決策的確認(rèn)和落實(shí)。因此，要賦予地方政府更多自主權(quán)，就應(yīng)該根據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，落實(shí)既有改革決策。通過制定具體法律規(guī)范或修改完善國家機(jī)構(gòu)組織法和憲法的方式，進(jìn)一步完善專有權(quán)和共有權(quán)的權(quán)力清單及其權(quán)力運(yùn)行流程，落實(shí)地方政府在行使專有權(quán)和共有權(quán)時(shí)的更多自主權(quán)。
創(chuàng)新監(jiān)督方式，實(shí)行有效監(jiān)督
在監(jiān)督保障上，賦予地方政府更多自主權(quán)，就應(yīng)該創(chuàng)新監(jiān)管方式，發(fā)展監(jiān)督民主，實(shí)行權(quán)威有效的民主監(jiān)督。要避免簡政放權(quán)“一放就亂”，還需要對地方政府和部門自主行使職權(quán)進(jìn)行有效的監(jiān)督控制。如果說賦予地方政府更多自主權(quán)，就是要構(gòu)建央地之間新型的事權(quán)關(guān)系制度機(jī)制，那么，對于地方政府對更多自主權(quán)的行使，也應(yīng)該從制度設(shè)計(jì)上創(chuàng)新監(jiān)管方式，健全和完善監(jiān)督民主制度，實(shí)行權(quán)威有效的民主監(jiān)督。
在加強(qiáng)權(quán)力制約監(jiān)督方面，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》認(rèn)為，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。因此，提出要強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系。
2014年通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》在要求強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督時(shí)提出，要“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”。“加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。”
十九大報(bào)告根據(jù)我國建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國的要求，提出了一整套“健全黨和國家監(jiān)督體系”的改革措施，包括（1）強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用，加強(qiáng)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督。（2）深化政治巡視，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)。（3）深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國家監(jiān)察法，依法賦予
監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。（4）改革審計(jì)管理體制，完善統(tǒng)計(jì)體制。（5）構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力。這個(gè)健全的監(jiān)督體系一旦建成，將有助于加強(qiáng)對地方政府自主權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把地方政府自主權(quán)力關(guān)進(jìn)法律制度的籠子里，也是避免簡政放權(quán)“一放就亂”的重要保障措施。
在實(shí)踐中，我國一些地方政府在行使地方自主權(quán)時(shí)長期存在著機(jī)會主義的頑瘴痼疾。在新時(shí)代，這種地方政府機(jī)會主義可能會耗散性危害現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)所必需的中央權(quán)威、治理合力、政府公信力和綜合國力。因此，在推進(jìn)簡政放權(quán)和賦予地方政府更多自主權(quán)的同時(shí)，應(yīng)該根據(jù)健全黨和國家監(jiān)督體系的上述總體要求，針對性地創(chuàng)新對地方政府的監(jiān)管方式，健全和完善監(jiān)督民主制度，注重通過黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效，形成對地方政府的權(quán)力行為實(shí)行權(quán)威有效的民主監(jiān)督。
【本文作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師】
責(zé)編：趙鑫洋 / 趙博藝