深化國家監(jiān)察體制改革，是以習近平同志為核心的黨中央作出的事關全局的重大政治體制改革。通過改革，對所有行使公權力的公職人員實現(xiàn)全覆蓋的監(jiān)察權成為國家權力重要組成部分。監(jiān)察權創(chuàng)設伊始天然具有人民性，其權由憲定、權能法定、權限適格，是符合黨和人民意志的良性之權。
監(jiān)察權是人民權
無論是中國共產黨章程還是憲法，都體現(xiàn)著一切權力來源于人民，全心全意為人民服務的權力觀。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“我國是工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，國家一切權力屬于人民。”深化國家監(jiān)察體制改革的目標是整合反腐敗資源，加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，體現(xiàn)了監(jiān)察權來自人民、為了人民。
監(jiān)察權來源于人民。所有公權力都來源于人民的授權，國家之本，在于人民。人民民主專政是我國國體，國家權力屬于人民，來自于人民并服務于人民。監(jiān)察“乃位居上方加以監(jiān)臨、監(jiān)視”，這種位居上方的前提正是權由民賦。國家監(jiān)委作為獨立的國家機關，其性質由“人民民主專政”的國體所決定，同樣具有人民性。監(jiān)察法明確規(guī)定監(jiān)委由同級人大產生，對它負責，受它監(jiān)督，體現(xiàn)了監(jiān)察權的人民性。權力來源的至高性，這不僅能回答監(jiān)察權力來源的合法性問題，還樹立其權威的法律地位。
監(jiān)察權創(chuàng)設人民參與。按照黨中央的決策部署，監(jiān)察權設立過程始終堅持人民至上，充分吸收各方面意見，認真回應社會關切，人民群眾廣泛參與其中。歷經試點，全面征集社會公眾、專家學者、人大代表、政協(xié)委員意見，數(shù)次提交人大常委會、人大會議審議等，這些過程無不體現(xiàn)著人民參與的廣泛性?？v觀監(jiān)察法的頒布過程，不難發(fā)現(xiàn)，人民群眾廣泛參與監(jiān)察權的設權過程。
監(jiān)察權行使為了人民?！豆伯a黨宣言》提出:“無產階級的運動是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨立的運動。”在我國，人民作為國家治理的主人，國家權力的行使始終堅持人民主體地位，反映人民意愿，維護人民利益。腐敗傷民，反腐利民。監(jiān)委作為國家權力機關的重要組成部分，把人民群眾的呼聲作為第一信號，回應人民群眾對海晏河清、朗朗乾坤的訴求，其人民性特質彰顯。設立新的監(jiān)察權實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，“打虎”“拍蠅”“獵狐”等多管齊下，確保人民通過公權力的保障獲得更多更公平的改革發(fā)展成果。
監(jiān)察權是有限權
國家監(jiān)察體制改革以前，監(jiān)察權分散行使，存在交叉重復、多頭管理、無法實現(xiàn)全覆蓋等弊端，影響了反腐敗整體效能。改革后，監(jiān)察權并沒有過多增權行為，但實現(xiàn)了資源配置集約化和權力行使法定化、程序化，呈現(xiàn)權能法定、手段法定、權限適格的顯著特點。
監(jiān)察權權能法定。根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)委是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依法實施監(jiān)察，履行監(jiān)督、調查、處置三項職責。具體包括：對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查；對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪進行調查；依法作出政務處分決定，對相關領導人員進行問責，依法審查、提起公訴以及提出監(jiān)察建議等。監(jiān)察法第十一條明確規(guī)定，這些權力要依照本法和有關法律規(guī)定履行。
監(jiān)察權手段法定。改革先通過憲法修正案，然后再審議通過監(jiān)察法，將憲法修改所確立的監(jiān)察制度進一步具體化。國家通過立法賦予監(jiān)委必要的權限和可采取的措施，將原行政監(jiān)察法已有規(guī)定和反貪實踐中正在使用、行之有效的措施確定下來，明確監(jiān)察機關可以采取談話、訊問、查詢、凍結、查封、扣押、搜查、留置等措施開展調查。尤其是用留置取代“兩規(guī)”措施，并規(guī)定嚴格的程序，有利于解決長期困擾我們的法治難題，彰顯全面依法治國的決心和自信。
監(jiān)察權權限適格。中國古代監(jiān)察機構職權涵蓋糾正行政違制、失誤，推糾冤獄，彈劾文武百官違法失職瀆職等。明朝文獻多見“不奉詔”“不敢奉制”“請不奉制”等語句，說明監(jiān)察官權限之大。在當代，有關國家和地區(qū)都賦予了反腐敗機構較大的監(jiān)察權。瑞典議會監(jiān)察專員有權對法律法規(guī)提出修改建議，還有權針對貪污腐敗、玩忽職守的官員向法院起訴。香港廉政公署調查對象不僅針對公共機構以及公務員的貪污，也針對私營機構，調查權限包括逮捕、扣留和批準保釋的權力，必要時亦可使用槍支和手銬等武力。與之相比，我國監(jiān)委的監(jiān)察權可稱得上“保守”了。一般監(jiān)察權限使用需要嚴格程序，備受關注的留置措施，監(jiān)察法規(guī)定僅適用于涉及案情重大、復雜的，可能逃跑、自殺等法定情形，需報上一級監(jiān)委審批或備案，留置期限、場所等都嚴格限定，還明確作出符合相關人權保障要求的配套規(guī)定。
監(jiān)察權是可控權
絕對權力導致絕對腐敗。歷史上，我國監(jiān)察官的權限很大，有時會引發(fā)新的腐敗，如明朝一度缺乏對都察院的有效監(jiān)督與制約，部分監(jiān)察御史“假御史之名，揚威協(xié)眾，恣意貪淫”。我國在推進監(jiān)察體制改革中注重從內部和外部兩個維度強化對監(jiān)察權的監(jiān)督與制約。監(jiān)察法通篇體現(xiàn)了強化監(jiān)委權力制約的思想，針對監(jiān)察權行使的不同環(huán)節(jié)，都提出了嚴格的控權要求，監(jiān)察法專門在第七章用九個條文，就如何對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員進行監(jiān)督作出明確規(guī)定。
監(jiān)察權內部控制嚴格。內部監(jiān)督有利于從源頭預防監(jiān)察權的濫用。首先是對關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約。為防范監(jiān)察權的風險，采取權力分解、相互制約手段，防控關鍵環(huán)節(jié)。監(jiān)察法要求監(jiān)察機關建立問題線索處置、調查、審理各部門相互協(xié)調、相互制約機制，加強對調查、處置工作全過程的監(jiān)督管理；對重要取證工作全過程錄音錄像，留存?zhèn)洳榈?。其次是接受上級監(jiān)委的監(jiān)督。上級監(jiān)委通過落實“兩個為主”進行監(jiān)督，也就是監(jiān)察工作以上級監(jiān)委領導為主、干部提名考察以上級監(jiān)委會同組織部門為主。三是加強內部監(jiān)督機構建設。2014年3月，中央紀委成立干部監(jiān)督室，刀刃向內，強化自我監(jiān)督，這一做法通過監(jiān)察法加以規(guī)定，監(jiān)察機關設立內部專門的監(jiān)督機構進行專門監(jiān)督，以確保建立忠誠干凈擔當?shù)谋O(jiān)察隊伍。四是建立相關內部監(jiān)督制度。建章立制監(jiān)督監(jiān)察人員執(zhí)行職務和遵守法律情況，把權力關進制度籠子。監(jiān)察法第六十一、六十五條規(guī)定，對監(jiān)察人員工作重大失誤、嚴重違法與9類違反規(guī)定的行為，追究負有責任的領導人員和直接責任人員的責任，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
監(jiān)察權外部監(jiān)督嚴密。一是黨的領導與監(jiān)督。監(jiān)委與紀委合署辦公，始終在黨中央領導下開展工作，自覺接受黨中央的監(jiān)督。通過黨委書記定期主持研判問題線索、分析反腐敗形勢，聽取重大案件情況報告，對初核、立案、采取留置措施、作出處置決定等審核把關，黨對監(jiān)察工作關鍵環(huán)節(jié)、重大問題的監(jiān)督實現(xiàn)了制度化和常態(tài)化。黨委工作部門的相關職能也涵括了對監(jiān)委的監(jiān)督與制約。二是人大、政協(xié)監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)委由同級人大產生，對其負責，受其監(jiān)督。人大通過聽取和審議專項工作報告，組織執(zhí)法檢查、提出詢問或者質詢等對監(jiān)委開展監(jiān)督。人民政協(xié)也可對監(jiān)委進行監(jiān)督。三是司法監(jiān)督。檢察院、法院對監(jiān)委業(yè)務流程的監(jiān)督，體現(xiàn)了司法機關對監(jiān)察機關的監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)定人民檢察院退回補充調查的權力及必要時可自行補充偵查。法院在審理案件時，通過對案件性質進行認定、對證據(jù)進行審查判斷、對量刑建議進行考慮等，從而實現(xiàn)對監(jiān)委權力的監(jiān)督。四是民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機關應當依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。五是相關協(xié)作配合機關的監(jiān)督。如公安機關、反腐敗國際合作方等對監(jiān)察權的行使也有相應監(jiān)督制約。六是監(jiān)察對象的監(jiān)督。監(jiān)察對象及其家屬等可通過提起申訴、復查及國家賠償?shù)冗M行監(jiān)督。
（作者姚文勝系廣東省深圳市紀委宣傳部部長）
