從20世紀80年代至今，當代中國的中央與地方關(guān)系（以下簡稱央地關(guān)系）始終是一個海內(nèi)外學術(shù)界關(guān)注的學術(shù)焦點問題。從已有研究文獻來看，主要有以下兩種研究路徑：其一是結(jié)構(gòu)/制度的研究路徑。結(jié)構(gòu)/制度的研究路徑將央地關(guān)系概念化為“制度支配下互動模式的運行”，認為中央與地方的沖突起源于中央結(jié)構(gòu)的安排與地方對其角色和利益的認知存在落差。其二是行為/過程的研究路徑。行為/過程的研究路徑認為央地關(guān)系主要取決于行動者之間溝通、說服、討價還價和讓步的能力。但是，經(jīng)過改革開放近40年的演化，央地之間的權(quán)力配置逐步趨于均衡和穩(wěn)定，在分權(quán)化治理“制度績效”日益式微后，后續(xù)的選擇性集權(quán)化治理的挑戰(zhàn)也與日俱增。
20世紀90年代以來，發(fā)達國家府際關(guān)系理論研究最大的拓展是出現(xiàn)了相對于傳統(tǒng)的層級制府際關(guān)系與競爭式府際關(guān)系的府際治理理論。作為當代府際關(guān)系研究的最新趨向，府際治理是指一種政府間、公私部門與公民共同構(gòu)建的政策網(wǎng)絡(luò)，強調(diào)通過多元行為主體間的互動與合作來實現(xiàn)和增進公共利益，其主要包括政府間協(xié)作、跨部門伙伴關(guān)系以及公眾參與。因此，府際治理代表著府際關(guān)系研究的轉(zhuǎn)向，強調(diào)的是通過多元主體之間的協(xié)作以解決府際間公共議題。在當代中國，全面深化改革不僅推動了央地關(guān)系的調(diào)整，而且使得社會生活中的多元利益主體逐步獲得獨立、自主的地位，激發(fā)了他們的利益表達要求。值得注意的是，在央地關(guān)系發(fā)生變化的同時，改革也為社會巨大能量和創(chuàng)造力的釋放提供了廣闊空間，喚起了公眾參與公共事務(wù)管理的熱情。
分權(quán)化治理的制度績效式微
20世紀70年代末以來，基于對改革前計劃經(jīng)濟體制的反思，中央對地方“放權(quán)讓利”的“行政性分權(quán)”成為改革初期中國央地關(guān)系調(diào)整的主旋律。鄧小平強調(diào)放權(quán)是解決舊體制弊端的一個突破口，因為“以往過分強調(diào)反對分散主義、鬧獨立性，很少強調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)”。為了調(diào)動地方政府的積極性，同時也為了讓地方分擔中央的財政困難，中央在擴大地方財權(quán)的同時也下放了諸多經(jīng)濟管理上的事權(quán)、對部分地區(qū)實行切塊式的放權(quán)改革、將一大批國有企業(yè)管理權(quán)下放給地方政府、下放了政府人事管理權(quán)限并擴大地方政府的立法權(quán)。從央地關(guān)系的演化來看，1979年—1992年鄧小平南巡講話之前的縱向權(quán)力調(diào)整，在很大程度上延續(xù)了行政性分權(quán)的做法；1992年之后隨著中國發(fā)展市場經(jīng)濟目標的逐步確立，政府與企業(yè)之間的經(jīng)濟性分權(quán)獲得推動。從根本上說，這部分地改變了地方政府的地位與利益導向：第一，決策分權(quán)允許地方政府在中央給定的約束線內(nèi)發(fā)揮自主創(chuàng)造性，進行不同方式的政策試驗；第二，財政分級核算、收入分成，在經(jīng)濟上使得地方政府有了追求經(jīng)濟績效的動力。這兩項變化，為地方政府帶來了雙重身份：一方面地方政府是中央政府在一個地區(qū)的“代理人”，要服從于中央政策；另一方面，地方政府在一定程度上又是一個地區(qū)的“所有者”，通過組織和運用經(jīng)濟資源可以增進自身利益。
地方政府行為自主性的增強，使得地方政府在財政壓力和政績需求驅(qū)動下，發(fā)揮出空前的組織和管理地方經(jīng)濟的積極性和主動性：一方面充分利用和挖掘本地區(qū)的發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢，形成各具特色的發(fā)展道路；另一方面，積極向中央爭取優(yōu)惠政策來發(fā)展本地經(jīng)濟、甚至創(chuàng)造條件來更好地執(zhí)行現(xiàn)有政策。盡管學術(shù)界對有關(guān)分權(quán)與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系存在諸多爭議，但分權(quán)化治理對地方政府有效激勵所產(chǎn)生的中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長確是不爭的事實。
總體上，中國式分權(quán)主要在兩個層面上推動了改革年代中國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長：一是調(diào)動了地方政府的積極性，形成了地方政府統(tǒng)御地方經(jīng)濟發(fā)展的格局。改革之后的分權(quán)賦予了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的自主權(quán)和財政收入分享權(quán)，使得地方投入的資源能夠有效的增值促進社會總福利增長，能夠克服中央政府對改革的政治約束，成為改革開放的動力。二是促進了地方政府間競爭，形成了地方政府之間“為增長而競爭”的發(fā)展格局。一方面，改革后地方政府獲得了改革自主權(quán)和資源配置權(quán)，成為了地區(qū)經(jīng)濟的統(tǒng)御者，于是才有了發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟的意愿和競爭動力。另一方面，改革之后的對外開放導致國際資源大量流入，大大增加了地方政府可以爭奪的內(nèi)容，地方政府競爭也只有在對外開放條件下才顯示出了對經(jīng)濟增長的巨大作用。
然而，到20世紀90年代中后期，分權(quán)化治理暗藏的諸多問題逐漸浮出水面，如：城鄉(xiāng)、地區(qū)間發(fā)展差距持續(xù)擴大；地區(qū)間市場分割與重復建設(shè)；公共服務(wù)供給不足；地方政府行為的消極影響日益明顯。更重要的是，地方政府行為自主性的增強，反過來在一定程度上導致了中央權(quán)力的相對弱化，削弱了中央對地方的宏觀調(diào)控能力。一方面，地方政府選擇性的政策執(zhí)行削弱了中央宏觀調(diào)控能力。為追求地方利益，地方政府在執(zhí)行中央政策時會有嚴重的機會主義行為，通過選擇性執(zhí)行中央政策來追求地方利益最大化，導致“政令不出中南海”“上有政策，下有對策”的政策執(zhí)行悖論。另一方面，地方政府之間的競爭式發(fā)展造成了地方治理的“碎片化格局”。由于缺乏整體視野和長遠眼光，使得地方政府之間產(chǎn)生惡性競爭，造成嚴重的資源浪費和環(huán)境污染等一系列破壞發(fā)展的問題。
選擇性集權(quán)治理及其面臨的挑戰(zhàn)
20世紀90年代中期以來，為了強化中央政府的整合能力和提升國家權(quán)威，選擇性集權(quán)治理趨勢開始出現(xiàn)。
首先是強化經(jīng)濟和金融集權(quán)。為了應對財政收入占GDP和中央財政收入占國家財政收入兩個比重下降危及中央宏觀調(diào)控，1994年，中央推行了一項新的稅收政策——分稅制。分稅制改革重新劃分了中央和地方的財政收入，其結(jié)果是大大提升了財政收入在國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例和中央財政在國家總財政中的比例，這為中央政府宏觀調(diào)控能力的提升奠定了雄厚的財政保證。通過分稅制改革，中央政府實現(xiàn)了“集權(quán)”。1998年，中央在金融領(lǐng)域也進行了集權(quán)導向的改革。1997年亞洲金融危機后，中央撤銷了中國人民銀行的32個省級分行，建立了以區(qū)域為單位的9個地區(qū)性分行，以擺脫地方政府對于國家金融業(yè)務(wù)的干預。
其次，中央政府還在市場監(jiān)管部門發(fā)起了集權(quán)化改革。針對經(jīng)濟發(fā)展過程中廣泛出現(xiàn)的地方保護主義、假冒偽劣、環(huán)境污染、食品安全等問題，中央對于這些部門的管理模式進行了重新調(diào)整，在省內(nèi)推行垂直管理的集權(quán)管理模式。這包括1998年工商行政管理部門、1999年質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗檢疫局、2000年國家食品藥品監(jiān)督局、2005年國家煤炭局等先后實施垂直管理改革；2004年國家統(tǒng)計局各直屬調(diào)查隊改革為派出機構(gòu)，采取垂直管理，國土資源部門同年也采取垂直管理模式。這一系列改革改變了中國行政權(quán)力配置，使得工商管理、質(zhì)量監(jiān)督、國土資源、環(huán)境保護等監(jiān)管部門由中央政府或省級政府直接管理，大大強化了中央政府的集權(quán)化治理，將“人、財、物”控制權(quán)上收到中央，以維護中央政令暢通。
最后，進入新世紀以來，隨著中央政府努力強化治理能力，選擇性集權(quán)主要表現(xiàn)為政策集權(quán)，例如環(huán)境、產(chǎn)品質(zhì)量、勞工、土地等政策領(lǐng)域的集權(quán)。通過強化資源的集中配置和不斷加強問責，中央對地方發(fā)展的干預也日益加強。
毋庸置疑，20世紀90年代以來的選擇性集權(quán)化治理有效地提升了中央的治理能力。通過上述改革，中央政府扭轉(zhuǎn)了80年代分權(quán)治理所導致的中央權(quán)威弱化及其不良的后果。伴隨著國家能力的提升，中央政府也有能力推行一系列有利于市場體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵改革，比如軍隊去商業(yè)化、加入WTO、國有大型企業(yè)的兼并和重組、構(gòu)建社會福利體制等。但是，這種選擇性集權(quán)治理導致的后果是地方政府尤其是縣鄉(xiāng)兩級政府財權(quán)與事權(quán)的脫節(jié)，中央政府的相關(guān)政策意圖在地方上也無法完全實現(xiàn)。一段時期，地方政府對于發(fā)展本土經(jīng)濟的積極性也逐步下降。
總體而言，選擇性集權(quán)治理也日益面臨挑戰(zhàn)：一方面，中央集權(quán)導致了權(quán)力部門化。中央權(quán)力分散在各官僚機構(gòu)之中，而各機構(gòu)集中起來的權(quán)力和財富并沒有如領(lǐng)導層所設(shè)想的那樣取之于民、用之于民，而是流向了形形色色的既得利益集團。于是，隨著部委權(quán)力的日益膨脹，地方政府被迫“跑步進京”，地方的“駐京辦事處”一再“尾大不掉”。另一方面，地方有效治理能力弱化。高層級政府直屬的、數(shù)目龐大的部門，將中央政府整體的事權(quán)（政策與規(guī)劃制定與實施）與財權(quán)分割得支離破碎，形成部門權(quán)力與利益網(wǎng)絡(luò)，地方政府也被強制納入到這個網(wǎng)絡(luò)中。部門集權(quán)與地方分權(quán)間的沖突，嚴重削弱了地方自主治理的能力、創(chuàng)造性和主動性。最終，當代中國的央地關(guān)系依然面臨著“集權(quán)與分權(quán)的雙重悖論”或者是“在高度集權(quán)與高度分割之間無規(guī)則地不可預測地變動”。
走向府際治理
黨的十八大以來，央地關(guān)系逐步發(fā)生了深刻變化。首先，集權(quán)繼續(xù)強化：第一，高度強化中央權(quán)威，強調(diào)政治規(guī)矩、垂直化管理和政治大一統(tǒng)；第二，上收了部分事權(quán)；第三，加強了對地方紀委的垂直領(lǐng)導；第四，通過新設(shè)立的國家安全委員會整合了維護社會穩(wěn)定的各部門力量；第五，通過新設(shè)立的全面深化改革委員會強化了對改革的領(lǐng)導權(quán)。四中全會《決定》明確提出，省級以下法院人財物管理權(quán)上提，以打破司法地方化格局。其次，強調(diào)發(fā)揮地方自主性和積極性。習近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十七次會議上強調(diào)：“中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索。”此次會議還指出，“基層改革創(chuàng)新要盡可能多聽一聽基層和一線的聲音，盡可能多取得第一手材料”“既鼓勵創(chuàng)新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍”。為解決財權(quán)與事權(quán)的不平衡，2014年6月30日，中共中央政治局會議研究并審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。該文件指出，新一輪的財稅體制改革將從預算管理制度、稅收制度體系、中央與地方政府間事權(quán)與支出責任關(guān)系三大方面全面推進。2015年1月1日新《預算法》實施，相比以往，新修改的《預算法》由79條增加至101條。這些舉措都意在“進一步理順中央和地方收入劃分”。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》亦明確指出，“進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理”“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。同時，2013年以來國務(wù)院進行了大面積的簡政放權(quán)，下放到基層的權(quán)力動輒數(shù)百項。最后，強化央地合作。2018年2月初，國務(wù)院印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》，這是自2016年《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》后，央地關(guān)系又一標志性的進展。這次改革涵蓋的領(lǐng)域更多集中在民生、教育等方面，這也是國務(wù)院首先把民生項目納入中央與地方共同財政事權(quán)范圍，并由中央與地方共同承擔支出責任。
這些新變化主要是基于：一方面為了充分發(fā)揮地方的創(chuàng)造性，中央增信于地方并依靠地方辦事和支持地方創(chuàng)新，幫助地方糾錯，指導地方發(fā)展；另一方面也為了發(fā)揮集中力量辦大事的社會主義優(yōu)越性，做到“一方有難、八方支援”，形成全國合力，確保“天下大治”、長治久安。因此，進入新時代以來，在日益明確中央與地方職能分工基礎(chǔ)上，打造中央決策、國家規(guī)劃、部門指導、省級政府總負責、地市縣級政府實施的分工協(xié)作治理體系的藍圖日益明確。為此，應該以府際治理助推當代中國新型央地關(guān)系的塑造。
以人民滿意為目標建設(shè)公共服務(wù)型政府
進入新世紀以后，基于經(jīng)濟建設(shè)型政府的問題種種，當代中國開始了建設(shè)公共服務(wù)型政府的深刻轉(zhuǎn)型。眾所周知，公共服務(wù)型政府的最基本內(nèi)容是政府向公眾提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，把主要職能定位于教育、醫(yī)療、社會保障以及研究和發(fā)展等公共服務(wù)領(lǐng)域。改革以來，適應經(jīng)濟體制改革和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，政府職能轉(zhuǎn)變不斷向前推進。但從總體上來看，政府在實踐中的“越位”“錯位”“缺位”問題依然存在，特別是政府的公共服務(wù)職能尚未真正確立。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“黨的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標準。我們要堅持把人民群眾的小事當作自己的大事，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領(lǐng)人民不斷創(chuàng)造美好生活！”這為從中央到地方的公共服務(wù)型政府建設(shè)指明了方向。為此，一方面，應該在合理界定政府職能基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場、社會組織在公共管理中的作用；另一方面，政府在繼續(xù)強化宏觀調(diào)控與嚴格市場監(jiān)管的同時，應該加強社會治理和公共服務(wù)，把財力、物力等公共資源更多地向社會治理和公共服務(wù)傾斜。要提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，必須從加強政府自身能力建設(shè)入手，通過深化機構(gòu)和行政體制改革，使機構(gòu)設(shè)置和職能配置適應社會主要矛盾變化，不斷完善政府治理體系，進一步提升政府治理能力。
理順央地關(guān)系
首先，在政府職能“歸位”基礎(chǔ)上根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則明確劃分中央與地方政府間職責權(quán)限范圍。在明確地方政府職責權(quán)限的同時，充分保障中央政府在全國性和跨省事務(wù)上的集權(quán)，以促進統(tǒng)一的國家法制、政令與市場。
其次，促進央地關(guān)系民主化。在重大決策或法律出臺過程中，應該充分發(fā)揮地方政府的參與權(quán)，使中央的政策過程能夠充分反映地方的利益訴求，使中央與地方的關(guān)系由過去以行政組織為基礎(chǔ)的行政領(lǐng)導與服從關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵鄬?jīng)濟實體為基礎(chǔ)的對策博弈與合作關(guān)系，以形成相互制約之勢。
最后，促進央地關(guān)系法治化。在明確劃分中央與地方間職權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，應該考慮將中央與地方政府間職權(quán)配置和職權(quán)調(diào)整程序法制化，使中央與地方政府間的領(lǐng)導、指揮、協(xié)調(diào)、約束和控制關(guān)系都有充分的法律保障和約束，而各級政府的職權(quán)也需要由相應的本級人大授權(quán)并接受法律監(jiān)督，重塑法律的權(quán)威與尊嚴，以促使央地關(guān)系走上法治化發(fā)展道路。
構(gòu)建政府、市場和社會在協(xié)作治理中的伙伴關(guān)系
考慮到公私部門都有著自身難以克服的局限性，因此在當代公共管理實踐中，逐漸衍生出通過構(gòu)建跨部門伙伴關(guān)系以同時利用公共部門、私人部門、第三部門三者之優(yōu)點而避免其缺點的理念。構(gòu)建跨部門伙伴關(guān)系就是要在公共部門與私人部門之間建立以協(xié)作為目的的治理框架結(jié)構(gòu)，共同參與生產(chǎn)和提供物品及服務(wù)。其實質(zhì)，是通過協(xié)作性治理結(jié)構(gòu)安排，形成新的融合力，以解決日益復雜的公共問題。
為了消解政府向社會力量購買公共服務(wù)中存在的政府責任市場化、社會組織“伙計化”和企業(yè)逐利化等導致的公共性流失風險，必須使社會組織、企業(yè)和公民等能作為平等治理主體參與公共政策全過程。在此基礎(chǔ)上，政府、企業(yè)、社會組織和公民在協(xié)作治理中建立平等、開放和有序的合作伙伴關(guān)系，作為政策主導者、資源分配引導者與質(zhì)量重要監(jiān)控者的政府通過與其他主體的良性互動更多地負擔著公共治理政策輸出，企業(yè)與社會組織則更多地承擔更直接意義上的公共服務(wù)供給，而公眾從被動的消費者轉(zhuǎn)變成為主動參與的治理主體，最終形成有效實現(xiàn)公眾服務(wù)需求的協(xié)作治理體系。
進一步優(yōu)化央地關(guān)系的制度設(shè)計
在現(xiàn)行央地關(guān)系實踐中，政府既缺乏自身體系內(nèi)部的監(jiān)督，又缺乏對民眾負責的制度保障，政府的行為與民眾的利益訴求存在著相當大的落差。因此，優(yōu)化制度設(shè)計是理順央地關(guān)系的需要。一方面，誠如鄭永年等所言，只有不斷強化國家權(quán)力的人民性才能有效化解央地關(guān)系中存在的亂象。只有通過優(yōu)化制度設(shè)計，才能有效防止國家權(quán)力的流失并增強國家與民眾之間的聯(lián)系，既有助于適度集權(quán)后加強中央政府的整合能力，又有助于強化地方分權(quán)后加強地方政府對民眾的責任機制。另一方面，布坎南反復強調(diào)“民主政治是選民監(jiān)督地方政府從而保證轄區(qū)間競爭有效性的一個重要基礎(chǔ)”。只有通過優(yōu)化制度設(shè)計，才能逐步實現(xiàn)地方政府與地方公共利益的共融，真正有助于實現(xiàn)社會公共利益最大化。
為此，應該考慮到以下三方面：首先，要完善信息公開機制。信息公開化，在于信息獲取主體的廣泛性、獲取方式的便捷性和獲取內(nèi)容的有效性，它是公共服務(wù)型政府建設(shè)的基本要義。因此，應該按照“公開透明、便捷高效、有利參與”的原則，保障公眾依法享有信息知情權(quán)，為公眾參與提供前提和基礎(chǔ)，也為公眾參與監(jiān)督提供保障。其次，要拓展公眾參與的路徑與渠道。在完善信息公開機制的同時，還必須拓展公民參與的渠道和創(chuàng)造靈活多樣的參與路徑，并逐漸使之制度化和程序化。一方面，可以通過推行政策聽證、民主懇談、公民議事會等方式來完善需求表達機制；另一方面，設(shè)立市民監(jiān)督員、輿論監(jiān)督回應、公眾滿意度調(diào)查等監(jiān)督回應機制，根據(jù)公眾需求動態(tài)調(diào)整公共政策。此外，要充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”優(yōu)勢，積極發(fā)展電子政務(wù)、城市公共服務(wù)多媒體平臺、網(wǎng)上市民論壇、政府會議公開直播、電子會議和網(wǎng)絡(luò)對話等，使其成為便捷化的公眾參與機制。最后，要發(fā)揮社會組織在促進公眾有序參與中的積極作用。社會組織既是推動公眾有序參與的基本載體，又是解決政府與公民互動之間“交易成本”過高的中介和橋梁。因此，應該通過規(guī)范社會組織發(fā)展，一方面，發(fā)揮社會組織能促進政府與公眾實現(xiàn)良性互動的功能，促進公眾有序參與；另一方面，充分發(fā)揮其能夠利用其獨特社會資源和方式為特定的公民群體提供有效公共服務(wù)的優(yōu)勢，以解決政府提供基本公共服務(wù)的普遍性和公眾需求多元化的特殊性之間的現(xiàn)實矛盾。
【本文作者為中山大學新華學院公共管理學院、當代中國公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學院教授】
責編：賀勝蘭 / 李 懿