“全科全能”:社區(qū)工作改革的新路徑
群眾辦事便利化,不僅是近年來各地推動社區(qū)治理改革的重要內(nèi)容之一,也是社區(qū)去行政化的重要方式,與建設(shè)服務(wù)型政府一脈相承。“全科社工”便是服務(wù)便利化的一項重要改革舉措。
筆者于2015年7月在南京調(diào)研時,第一次接觸到“全科社工”。以前聽說過“全科醫(yī)生”的概念,其目的應(yīng)該是打破??葡拗疲瑥娬{(diào)一線醫(yī)療服務(wù)人員(主要是社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)人員)應(yīng)對常見病、多發(fā)病的能力,并以此提高社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)效率?;谌漆t(yī)生的理念,大家可以將全科社工看作打破傳統(tǒng)社工的條線分工,為群眾提供更加高效便利的社區(qū)服務(wù)。所謂全科社工,顧名思義,就是一名社工能夠為居民提供全部的社區(qū)服務(wù)事項,而不再局限于單項責(zé)任。與以往社工主要負(fù)責(zé)專項條線的工作方式不同,現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)中更強調(diào)社工要“全科多能”,即不光要熟悉某條線工作,還要熟悉其他條線工作,以便更好地回應(yīng)居民各方面的服務(wù)要求。比如,負(fù)責(zé)民政口的社工也要能夠掌握人社、計生等方面的法律政策、工作流程等。
全科化的便利性在于,居民到社區(qū)辦事,凡是前臺社工,都可以獨立應(yīng)對其任何需求,不用像以前那樣,辦最低生活保障要找負(fù)責(zé)民政的社工,辦失業(yè)救助則需要找另外負(fù)責(zé)勞動保障的社工。
這種“全科全能”服務(wù),對于居民來說,免去了其需要自己先進行分類、弄清楚自己要辦的事情屬于什么性質(zhì)、歸屬哪個社工工作范疇等諸多麻煩和難題,更不用擔(dān)心相關(guān)社工恰好不在,避免辦一件事要跑很多次的情況,實現(xiàn)真正意義上的“最多跑一次”;對社區(qū)來說,原來每個條線都要有社工坐班,接待群眾來訪,但由于群眾來訪數(shù)量是非均質(zhì)的,往往存在人力資源浪費的情況,許多群眾看到社工天天坐在辦公室,不到居民區(qū)走訪,會認(rèn)為社區(qū)可能變成了機關(guān)衙門,脫離群眾。但社區(qū)工作實現(xiàn)全科化以后,每天只需要安排一兩位社工坐班接待,使其他人可以下沉到網(wǎng)格中走訪社區(qū)群眾,及時掌握情況,密切與群眾的關(guān)系。
其實,在全科社工之外,各地還有許多其他的類似改革舉措。比如:首問負(fù)責(zé)制,即群眾來訪問詢,第一個接待的人,不管是否屬于其職責(zé)分工,都要負(fù)責(zé)為群眾提供服務(wù),當(dāng)然包括幫助群眾聯(lián)系相關(guān)責(zé)任人;AB崗制,即社工兩兩之間實行A崗B崗,互相熟悉和掌握對方崗位的基本政策和辦事流程,A崗社工有事外出時,B崗社工除了負(fù)責(zé)本職工作,還要負(fù)責(zé)與其結(jié)對的社工的工作;前臺后臺制,即將全體社工分為前臺受理和后臺處理兩個部分,前臺負(fù)責(zé)接待群眾來訪,受理服務(wù)事項,同時將受理的事項分給后臺相應(yīng)條線的社工。
從筆者的調(diào)研來看,各地社區(qū)服務(wù)基本實現(xiàn)了平臺化,社區(qū)辦公場所都設(shè)有專門的服務(wù)大廳,各條線社工均集中在服務(wù)大廳辦公,居民可以獲得一站式服務(wù)。當(dāng)然,受限于經(jīng)濟發(fā)展水平和社區(qū)辦公條件,各地服務(wù)平臺建設(shè)狀況差異較大。如,杭州上羊市街社區(qū)直接取消了服務(wù)大廳的柜臺,設(shè)置更加開放、平等、溫馨的前臺接待環(huán)境。
全科社工同首問負(fù)責(zé)制、AB崗制等相比,改革力度顯然更進一步。首問負(fù)責(zé)制和AB崗制等都是在不改變現(xiàn)有分工模式和人員配置情況下,實施的工作機制方面的優(yōu)化。全科社工則進一步創(chuàng)新取消了分工制度,并重構(gòu)社區(qū)人員配置。這個步子邁得不可謂不大,目前真正實施社工“全科全能”的城市還不多,但卻代表了一種被廣泛認(rèn)同的改革理念,或許假以時日,終究會變?yōu)槠毡榈母母飳嵺`。
全科化改革的可行性
社區(qū)服務(wù)的條線分工,目前主要存在于社區(qū)所承接的政府行政服務(wù)領(lǐng)域,其本質(zhì)只是政府部門分工的自然延伸。舉例來說,負(fù)責(zé)勞動保障和退休人員管理的社工,所對應(yīng)的上級部門是人社部門;負(fù)責(zé)低保、社會救助的社工,對應(yīng)的上級部門是民政部門;等等。政府層級間的職責(zé)同構(gòu),通常只能延伸到街道辦事處一級,而社區(qū)一級無論組織屬性還是人員配置,都不可能做到與行政體系同構(gòu),一個社工往往負(fù)責(zé)若干條線工作,有主有輔。
社區(qū)職能的拓展是一個循序漸進的過程,不同部門職能的下沉?xí)r間有先有后,主要與其職能重要性與迫切性程度有關(guān)。比如,人社部門就是隨著大規(guī)模下崗問題的出現(xiàn),而使其職能下沉至社區(qū),在這一過程中社區(qū)承擔(dān)了失業(yè)救助和再就業(yè)幫扶責(zé)任,再后來企業(yè)退休人員實行社會化管理,而管理主體便是社區(qū),社區(qū)承接的人社部門(原勞動部門)的職責(zé)多了起來,有的城市的人社部門開始招聘專職的協(xié)管人員,并將這些人員全部下沉到社區(qū),專門負(fù)責(zé)相關(guān)工作。現(xiàn)代社會的復(fù)雜性和專業(yè)性,必然要求分工的存在,同正式行政體系內(nèi)部的明晰分工相比,社區(qū)一級的分工其實要弱很多。“上面千條線,下面一根針”“分工不分家”,即使從形式上看,社區(qū)的分工也是比較簡單和粗線條的,而從實質(zhì)上看,社區(qū)工作更是經(jīng)常性地打破分工,集中人員力量,完成緊急工作和中心工作。
現(xiàn)在的社區(qū)工作改革是要在不改變行政體系部門分工格局的情況下,單向度地改變社區(qū)的分工狀況?;诂F(xiàn)有的經(jīng)驗可知,社區(qū)處于為人民服務(wù)的第一線,直接面向群眾,打破分工有助于更好地提升服務(wù)效率。以往的社區(qū)分工制度,雖明確了每個社工的責(zé)任,也為其推卸責(zé)任提供了借口,群眾來辦事,確實可能出現(xiàn)社工推諉扯皮、反復(fù)上門等問題。據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn),越是強調(diào)分工的制度化規(guī)范化的地方,責(zé)任缺失的問題越嚴(yán)重。通過總結(jié)各地社區(qū)工作案例,可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)一級分工最細致最規(guī)范的城市,通常會有社區(qū)居委會、工作站、服務(wù)站、網(wǎng)格中心等組織并存,為了明晰責(zé)任,其對每個社工實行定崗定責(zé),建立了嚴(yán)格規(guī)范的考核制度,目的也是增強社工的責(zé)任感,提升服務(wù)效率。
但是,與全國其他城市相比,這些分工嚴(yán)明的城市的社區(qū)工作站往往會出現(xiàn)客位兵強馬壯,動輒十幾、二十幾個社工,每個人就只負(fù)責(zé)一個方面的工作的問題,而不像其他城市一個社工當(dāng)兩個人用。問題恰恰出在過于精細的分工上。人多了,就難免出現(xiàn)“辦公室政治”。居民來辦事,恰逢負(fù)責(zé)相應(yīng)事項的社工不在,其他社工可能非但不幫忙,反而主動讓居民投訴那個社工。社區(qū)書記要給社工安排任務(wù),若非明確屬于其職責(zé)范圍,社工就可以推脫。
這些現(xiàn)象雖然比較極端,卻也在一定程度上暴露了社區(qū)過度分工的缺陷。社區(qū)工作的全科化,則可以在一定程度上改善這種由明細分工導(dǎo)致的效率低下問題。但還需指出的是,過度分工的情況在全國絕大多數(shù)城市的社區(qū)中還是較少見的,因此通過打破分工提高服務(wù)效率的實際效果可能會低于其理論效果。
全科化改革可能存在的不足
弱化社區(qū)工作自我調(diào)節(jié)能力。實際上,社區(qū)工作中本就存在內(nèi)生的去分工化機制。一是“分工不分家”的集中化工作機制。得益于該工作機制,使得在遇到重大的緊急的任務(wù)時,社區(qū)可以對有限的人力資源進行集中化配置。比如,上面要求在規(guī)定期限內(nèi)為所有居民更換市民卡,單靠負(fù)責(zé)社保的社工不可能完成,這時候就會啟動“承包責(zé)任制”,所有社工的條線分工的縱向責(zé)任暫時擱置,啟動“劃片承包”的橫向責(zé)任機制,每人負(fù)責(zé)幾百戶,大大提高工作效率。這種組織內(nèi)部高度靈活的資源配置方式,是其在資源硬約束下常規(guī)化的變通機制。
二是小規(guī)模組織內(nèi)部人情化的責(zé)任模糊機制。正式的科層組織規(guī)模較大,且部門獨立辦公,容易出現(xiàn)責(zé)任推諉的問題,而全國大多數(shù)城市的社區(qū)只有十個左右的社工,組織規(guī)模非常小,因此可以形成非常親密的內(nèi)部關(guān)系。而在社區(qū)這樣小規(guī)模的親密組織內(nèi),責(zé)任推諉的機會成本其實是比較高的,相反,社工之間主動打破責(zé)任邊界,互相幫忙反倒是常態(tài)。上述內(nèi)生去分工化機制當(dāng)然是非制度化的,但筆者以為,這已經(jīng)足以矯正條線分工可能存在的缺陷,具有靈活機動的特點,適合社區(qū)工作的性質(zhì)。相比之下,全科化是要把去分工制度化,其實是在用最復(fù)雜的辦法去解決一些并不嚴(yán)重的問題,反而不利于社區(qū)發(fā)揮原本機動靈活的自我調(diào)整能力。
弱化社工對專業(yè)能力的掌控。一方面,從筆者的調(diào)研來看,現(xiàn)實情況中居民辦事比以前已經(jīng)很方便了,基本能夠滿足居民的日常生活需要,因此通過全科化徹底改革現(xiàn)行服務(wù)供給模式的邊際效益其實并不高;另一方面,社區(qū)工作改革的要點是要正確認(rèn)識居民對行政服務(wù)的需求特點。社區(qū)一級所能提供的行政服務(wù),往往只是整個事項流程的初始和末端環(huán)節(jié),行政審批環(huán)節(jié)是在職能部門完成的,實際上無論是材料受理還是最終的發(fā)放,對整個服務(wù)效率的影響并不是最關(guān)鍵的。從居民的角度來看,低保是今天辦還是明天辦,也并非十萬火急。居民最關(guān)心的,是能夠及時準(zhǔn)確的了解到相關(guān)政策信息,知曉相關(guān)服務(wù)的辦事流程,減少其在資格審核、材料準(zhǔn)備、辦事跑腿方面,因為信息掌握不準(zhǔn)不全造成的效率損失,而這方面的服務(wù),需要社工能夠精確掌握相關(guān)政策知識,這恰恰建立在專業(yè)分工基礎(chǔ)之上。也就是說,社區(qū)服務(wù)平臺只是行政服務(wù)完整流程中影響有限的部分環(huán)節(jié),單純的社區(qū)改革效果必然有限,過度的去分工化改革,反而會降低社區(qū)的服務(wù)供給效率。
推行全科化改革阻礙較多。全科社工針對的主要是民政、人社等行政服務(wù)類的工作,這類工作的特點是專業(yè)色彩明顯,不同類別的法律政策、辦事流程等都有差別,且面對具體居民的具體情況時,還要有甄別復(fù)雜情況的能力,即使是工作多年的社工也很難說能夠全部應(yīng)付。還有一點尤其需要注意的是,我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期,國家的許多政策都會因應(yīng)社會轉(zhuǎn)型而調(diào)整,行政服務(wù)的具體內(nèi)容和政策規(guī)則一直處于變動之中,這無疑加大了一線辦事人員掌握政策信息的難度。也因此,全科社工的推進并不順利。比如,部分社工可能對此產(chǎn)生不理解:為什么到上面民政的就歸民政,人社的就歸人社,到了社區(qū)就要求全能?如果因為不熟悉法律政策等造成工作失誤,將來責(zé)任歸誰?本來待遇就差,工作要求提高了待遇能不能提高?等等。知識壁壘、經(jīng)驗障礙、責(zé)任模糊和報酬不匹配等都是會造成社工全科化很難完全實現(xiàn)的重要原因。
封閉了社工掌握群眾信息的部分途徑。全科化改革的另一個目的是,只保留少數(shù)全科社工坐班,將大部分社工解放出來,讓這些社工更好地承擔(dān)網(wǎng)格工作,經(jīng)常深入居民區(qū),接觸群眾、掌握情況。這看起來也有道理,但細究起來,會發(fā)現(xiàn)這個邏輯存在一定的誤解,即誤解了社區(qū)平臺工作的性質(zhì)。社區(qū)平臺工作不同于部門工作,部門工作人員接待群眾來訪時就事論事、照章辦事,確實可能存在沉不下去、脫離群眾的官僚主義問題。社區(qū)平臺不是這樣,社工們在接待群眾來訪,給群眾辦事時,不是那么一本正經(jīng),不是簡單的照章辦事,相反,每一次居民來訪辦事,都是社工了解情況的好機會,都是社工與居民建立友好關(guān)系的機會。比如,負(fù)責(zé)退休人員管理的社工,會利用每一位前來辦理退休手續(xù)的機會,了解退休老人的興趣愛好和特長,動員他們積極參與社區(qū)活動,這是社工發(fā)掘社區(qū)積極分子的絕佳時機;負(fù)責(zé)低保的社工,會利用每一位居民來訪的機會,向他們宣傳相關(guān)政策,主動了解居民家庭情況和其他困難居民情況,而且并不局限于辦理低保所需掌握的信息。換句話說,因為每位社工都有“分工不分家”的意識,主動發(fā)掘和掌握社區(qū)信息不僅有利于其本職工作,更有利于整個社區(qū)工作的進行,所以他們都有內(nèi)在的積極性,把每一次行政服務(wù)的互動,都變成做群眾工作的機會。當(dāng)然,這不能否認(rèn)直接深入居民區(qū)現(xiàn)場獲取信息的重要性,但也不能簡單認(rèn)為坐班就會脫離群眾。
準(zhǔn)確把握社工全科化改革的最佳領(lǐng)域
在筆者看來,行政服務(wù)工作并非實行社工全科化的合適領(lǐng)域。在實際生活中,社工在另一個意義上,早已經(jīng)是“全能”的了?;鶎由绻こ擞胸?fù)責(zé)的行政條線的服務(wù)工作外,還有非常重要的工作就是負(fù)責(zé)社區(qū)社會管理工作和居民日常生活服務(wù)。在實行網(wǎng)格化管理后,每個社工都有分管的網(wǎng)格,每個網(wǎng)格大概兩三百戶的規(guī)模。作為網(wǎng)格員,社工的責(zé)任是經(jīng)常性地入戶走訪,了解居民訴求,掌握網(wǎng)格內(nèi)的社會情況,及時化解那些相對簡單容易處理的問題。網(wǎng)格員的工作是不分專業(yè)的,雖然不是所有方面的問題都要解決,但卻要求全面掌握情況,這樣在有專職社工甚至執(zhí)法部門介入處理問題時,網(wǎng)格員才能提供準(zhǔn)確有效的信息,為問題解決打下基礎(chǔ)。
此外,每當(dāng)社區(qū)承接重大任務(wù)時,全體社工是要全部動員全面參與的。所謂重大任務(wù),即比如杭州承辦G20峰會,南京舉辦青奧會,佛山每年都要應(yīng)對的登革熱疫情,還有各城市的文明城市、衛(wèi)生城市等等創(chuàng)建活動。重大任務(wù)時間緊任務(wù)重,不但全部社工要拋開條線分工全身心投入,而且往往上級行政機關(guān)工作人員也會被動員起來到社區(qū)蹲點,彌補社區(qū)力量的不足。也就是說,全能化實際上是社工在社區(qū)工作的常態(tài),“分工不分家”是對這種全能化的通俗形容。
“上面千條線,下面一根針。”這是對社區(qū)工作特點非常準(zhǔn)確的概括,換句話說,“全科社工”實際上是“全能社區(qū)”的必然要求。全能社區(qū)的完整意思是,一方面社區(qū)要承接上級政府各條線的行政任務(wù)(包括行政服務(wù)),另一方面,社區(qū)也要應(yīng)對來自居民的全方位的需求。按照屬地管理原則,社區(qū)要對轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)、社會管理等承擔(dān)責(zé)任,“屬地是個筐,什么都可以往里裝”。對居民來說,社區(qū)是距離他們最近最便利的一級組織,居民并不看重社區(qū)是不是自治組織,對他們來說最關(guān)鍵的不是自治權(quán)利,而是社區(qū)解決的能力。特別是在老舊小區(qū),由于缺乏市場化的物業(yè)管理,社區(qū)要承擔(dān)大量的物業(yè)管理方面的事務(wù)。居民利益無小事,這句話不僅僅代表一種工作態(tài)度,更是實實在在的壓力,是居民對社區(qū)“全能化”也是“全責(zé)化”的要求。
正是在這個意義上,全科社工是全能社區(qū)的必然要求,而社工全能化最合適的領(lǐng)域其實并非天然具有專業(yè)性的行政服務(wù)領(lǐng)域,在這個領(lǐng)域推動全能化其實是在額外增加社工的負(fù)擔(dān)。單純地認(rèn)為行政服務(wù)全能化才能提高社工的服務(wù)能力是忽視了基層社工承擔(dān)的其他工作其實本就是全能化的。行政服務(wù)專業(yè)化與社區(qū)工作全能化相結(jié)合,有專有全,這才是真正符合基層社工和社區(qū)工作實際的合理定位。
【本文作者為武漢大學(xué)社會學(xué)系副教授、中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員】
責(zé)編:李 懿 / 賀勝蘭