【摘要】十八大以來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人倡導(dǎo)并率先垂范的文風(fēng)改革舉措，針對的是盛行于官場的一種文風(fēng)積弊，即被空話、套話、假話污染了的官場風(fēng)氣。文風(fēng)改革至今，取得了顯著成效，求真務(wù)實(shí)之風(fēng)上揚(yáng)，官場文風(fēng)、政治風(fēng)氣、社會風(fēng)氣均為之一新。但端正官場文風(fēng)非一日之功，改革文風(fēng)亦非一時(shí)之舉，從根本上講，必須把官場文風(fēng)置于民主、法治和社會監(jiān)督的制度約束當(dāng)中。
【關(guān)鍵詞】官場文風(fēng) 黨風(fēng) 政風(fēng) 社會風(fēng)氣 制度約束 【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
官場文風(fēng)與黨風(fēng)政風(fēng)和社會風(fēng)氣密切相關(guān)。官場文風(fēng)正，則黨風(fēng)高揚(yáng)，社會風(fēng)氣亦競相景從；官場文風(fēng)邪，則黨風(fēng)不振，社會風(fēng)氣亦群起效尤。所以，改革官場文風(fēng)，就是改革黨風(fēng)與政風(fēng)，改革社會風(fēng)氣。
十八大倡導(dǎo)，文風(fēng)改革見成效
十八大以來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人倡導(dǎo)文風(fēng)改革并率先垂范，對革除官場文風(fēng)積弊起到了立竿見影的效果，黨政系統(tǒng)以及社會各界，求真務(wù)實(shí)之風(fēng)漸興，黨政軍民士農(nóng)工商，風(fēng)氣為之一變。
第一，執(zhí)政理念得以端正。一直以來，庸政、懶政、怠政現(xiàn)象存在于一些黨政干部職權(quán)行為中，表現(xiàn)在文風(fēng)上，空話、套話、假話成為一些黨政干部職權(quán)活動(dòng)的一部分。文風(fēng)上，雖以忠誠為黨、執(zhí)政為民等政治正確語匯作標(biāo)榜，但本質(zhì)上只是文過飾非的官戲而已。十八大后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)文風(fēng)改革且身體力行，加之對“為官不為”的強(qiáng)力整治，以及落馬腐敗官員兩面性文風(fēng)所起到的警示效應(yīng)，黨政干部端正執(zhí)政為民的理念，官場文風(fēng)發(fā)生了向求真務(wù)實(shí)作風(fēng)改進(jìn)的正向變化。
第二，官僚主義作風(fēng)有所收斂。官場不良文風(fēng)與官僚主義是一體兩面，有官僚主義必有官場不良文風(fēng)，反之亦然?，F(xiàn)實(shí)中，一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部官話連篇、脫離實(shí)際，熱衷于官威和官氣。十八大后，通過群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，對官僚主義作風(fēng)形成警示和震懾，來自基層一線的調(diào)研報(bào)告顯示，黨政干部求真務(wù)實(shí)之風(fēng)上揚(yáng)，官僚主義做派的追隨者在減少。
第三，形式主義得到遏制。形式主義是一些官員維護(hù)權(quán)威的看家本領(lǐng)——文風(fēng)成為粉飾官威和官氣的符號形式。筆者曾經(jīng)在社區(qū)街道調(diào)研，觀察到個(gè)別基層部門熱衷于定制度、定方案，搞“形象工程”，工作圍著材料轉(zhuǎn)、材料圍著會議轉(zhuǎn)，責(zé)任書、責(zé)任狀滿天飛，圍繞著各種文牘主義和形式主義而標(biāo)新立異，名曰“治理創(chuàng)新”，但基層社區(qū)的實(shí)際問題卻被晾在一邊。十八大后，勤政為民成為衡量黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行為標(biāo)準(zhǔn)，問責(zé)機(jī)制隨之跟上，加之社會監(jiān)督力度的加大，官場風(fēng)氣包括文風(fēng)和社會風(fēng)氣，一改從前，進(jìn)步很大。
第四，“文山會海”得到整頓。文山會海是浮躁文風(fēng)之載體。會議多必造成文件多，并且，重復(fù)的、交叉的、可有可無的會議，必然形成文風(fēng)的長、空、假，致使無實(shí)質(zhì)內(nèi)容的文件大行其道。幾年前，筆者在某縣調(diào)研，獲知縣委書記用一篇講話稿，可以講遍幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)橹恍枰阎v話稿的抬頭稱謂即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的名字變換一下就可以了。但在縣委書記講話之后，馬上會產(chǎn)生數(shù)不清文件材料，諸如通知、學(xué)習(xí)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)材料等如流水線一樣迅速傳遞到所有干部的手上。十八大后，中央八項(xiàng)規(guī)定提出，要精簡文件簡報(bào)，切實(shí)改進(jìn)文風(fēng)，沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容、可發(fā)可不發(fā)的文件、簡報(bào)一律不發(fā)，“文山會海”現(xiàn)象有所收斂，但因體制制度原因，要從根本上遏制“文山會海”，尚需再接再厲。
第五，社會風(fēng)氣走向看好。在中國社會，存在兩個(gè)話語體系：（大傳統(tǒng)）官方正式話語體系和（小傳統(tǒng)）民間社會非正式話語體系。這兩個(gè)話語體系雖不互通，但前者對后者具有支配性影響和引領(lǐng)作用。在今天的新媒體社會，官員的行狀及文風(fēng)，隨時(shí)會被放大，“成也蕭何，敗也蕭何”，其社會價(jià)值和社會風(fēng)氣的引領(lǐng)作用不可低估。十八大后，以反“四風(fēng)”對照檢查，官場文風(fēng)有所好轉(zhuǎn)，這直接關(guān)系到民心向背和社會風(fēng)氣的改善，比如，老百姓的參與意識不斷增強(qiáng)，從對政府政策漠不關(guān)心，到踴躍參與到政府決策和執(zhí)行過程中，官民互信得到提升。官場不正文風(fēng)不得人心，反過來，社會風(fēng)氣提升又推動(dòng)官場文風(fēng)不斷改善和進(jìn)步。
找出官威官氣根源，鏟除官場文風(fēng)痼疾
當(dāng)前，官場文風(fēng)的載體是由會議和文件貫穿在一起形成的。這種文風(fēng)所表達(dá)的符號意義，是一種權(quán)威儀式，即通過不斷地、重復(fù)地展示這類符號，內(nèi)嵌于其中的權(quán)威（官威）或權(quán)力支配關(guān)系便得到了強(qiáng)化。
第一，“官本位”文化。在舊時(shí)代，官員通過壟斷官場話語體系——文言文的表達(dá)和敘事方式，擁有“話語特權(quán)”，擁有一套自身運(yùn)行的言語規(guī)則。這種話語特權(quán)和言語規(guī)則排斥大眾政治參與，使政治成為少數(shù)人的事情，只適用于一個(gè)相對封閉的政治精英圈子。但經(jīng)歷了現(xiàn)代政治文化的洗禮，政治精英深諳權(quán)力的公共性質(zhì)，或者說，政治系統(tǒng)的開放，民主政治的馴化以及社會的開放，使官員的話語特權(quán)大不如前，但官本位文化滋養(yǎng)的官場文風(fēng)并沒有隨之改變，一方面，官僚制固有的成文規(guī)則，使官場文風(fēng)披上了“科層理性”的合法外衣，另一方面，官本位文化一直頑強(qiáng)地存在于官民日常生活當(dāng)中。也就是說，官本位文化撫育的“官氣十足”的文風(fēng)，一直沒有根本鏟除。亦即，唯長官是從的官場習(xí)氣和嚴(yán)官民之辨的人治傳統(tǒng)一直存在于官民的政治認(rèn)知中。
第二，官僚主義。官場不良文風(fēng)盛行亦是把功能與形式混同一理的官僚主義慣常方式之一。據(jù)筆者對縣黨政干部長期深入的觀察，會議形式是縣黨政領(lǐng)導(dǎo)及各職能部門負(fù)責(zé)人非常迷戀且樂此不疲的行政手段之一。經(jīng)常觀察到的情景是，一些黨政官員奔走于各個(gè)會場，一個(gè)會議剛結(jié)束，馬上奔向另一個(gè)會議地點(diǎn)。領(lǐng)導(dǎo)趕著做報(bào)告，秘書忙于寫材料，行政活動(dòng)“忙而不亂”。誠然，幾乎所有的官僚制組織無不是以各種規(guī)章、條例、會議、報(bào)告、文件等行政形式為其運(yùn)行表征，所不同的是，有的是為完成行政事務(wù)所必需，有的則可能是為“制造工作”所炮制。但不管哪一種形式，都是以合法化機(jī)制和規(guī)范化倫理與紀(jì)律作為支持。因此，這就產(chǎn)生一個(gè)悖論：強(qiáng)化政府的行政能力差不多就是強(qiáng)化政府的各種行政形式，而對行政形式的強(qiáng)化又極易使政府陷入官僚主義的泥潭之中。
第三，文牘主義。文牘主義是指以原本作為管理手段的文牘案卷掩飾、遮蔽工作目的本身，惟煩瑣、因循的程式化、形式化文書、表格為上，不務(wù)實(shí)際、不求實(shí)效的管理作風(fēng)。把文牘工作當(dāng)作“頭等大事”，以文件材料為考核唯一標(biāo)準(zhǔn)，這凸顯文件具有的政府運(yùn)行的文牘主義含義?；鶎痈刹苛鱾鬟@樣一個(gè)戲言：沒有領(lǐng)導(dǎo)，政府照樣運(yùn)轉(zhuǎn)；沒有秘書，政府可能停轉(zhuǎn)。簡言之，文牘習(xí)氣由各種層層轉(zhuǎn)發(fā)再轉(zhuǎn)發(fā)的文件，和那些密如織網(wǎng)的蓋章又蓋章的審批文構(gòu)成，成為官場風(fēng)氣敗壞的誘因之一。
第四，“文山會海”現(xiàn)象。一些干部沉溺于繁文縟節(jié)、疲于應(yīng)付各種會議和起草領(lǐng)導(dǎo)可能出現(xiàn)在任何場合的講話稿以及無以名目的文件。“文山會海”也體現(xiàn)了“權(quán)力的傲慢”傾向：會議內(nèi)嵌其中的權(quán)威關(guān)系，成為某些官員權(quán)力欲的心理滿足方式；文件則將權(quán)力支配關(guān)系不斷地、重復(fù)地印刻在文字所表達(dá)的權(quán)威符號上。如此，“文山會海”成為黨政干部的業(yè)績表現(xiàn)形式之一。文件和會議的泛濫致使文風(fēng)浮躁且少有實(shí)質(zhì)內(nèi)容，庶幾淪為“皇帝的新裝”。概言之，“以會議落實(shí)會議，以文件落實(shí)文件”的“文山會海”，乃是官場文風(fēng)敗壞的根源之一。
文風(fēng)改革，以營造民主風(fēng)氣為先
官場文風(fēng)良否，茲事體大。歷史上有“以吏為師”的認(rèn)知，官吏行狀及其文風(fēng)一直被上升到治國安邦的政治高度上。近代以來，經(jīng)過政治民主化的洗禮，官吏一變而為公仆，公仆為人民服務(wù)，師范意義更為廣大，且關(guān)乎政權(quán)的合法性以及政府的公信力。
凡官僚制，必有“成文規(guī)則的運(yùn)營”，意指高度依賴條例和規(guī)定來管理組織的等級制權(quán)力。這會導(dǎo)致命令主義、文牘主義、形式主義的文風(fēng)特性風(fēng)行于官場當(dāng)中。官場文風(fēng)直接關(guān)系到黨風(fēng)與政風(fēng)、社會風(fēng)氣的走向。鑒于此，端正官場文風(fēng)，必須將其置于民主、法治和社會監(jiān)督的制度約束之下。
第一，行政民主。乃指行政權(quán)威的合法性建立在政府的公共政策能夠廣泛代表不同公眾利益的基礎(chǔ)上。其一是民眾知情權(quán)。如果官員擁有壟斷信息的特權(quán)，便可以在他與民眾之間筑起一道高墻：一方面權(quán)力可以為所欲為；另一方面官員具有暗中行事的特權(quán)。民眾有知情權(quán)，可使密不透風(fēng)的官場得以洞開，自然起到阻遏官僚主義文風(fēng)的功效。其二是民眾參與權(quán)。參與是一種民主、理性的官民互動(dòng)方式，可使官場之命令主義和教條主義失靈，庶幾民主可成為凈化官場文風(fēng)的一種公共生活方式。其三是官員問責(zé)制。假話、空話、套話文風(fēng)之所以流行，問責(zé)機(jī)制效果不彰是原因之一；官員浸染官威和官氣而不自知，這是后果之一。概言之，官場文風(fēng)敗壞的根源之一是行政民主貫徹不利，所以，民眾通過有效的制度安排實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與公共政策的制定過程，乃是治愈官員擅權(quán)致使文風(fēng)敗壞的民主良方。
第二，法治約束。整飭官場文風(fēng)，靠言傳身教或運(yùn)動(dòng)式治理方式，可以端正于一時(shí)，但長遠(yuǎn)來看還是要法治思維和法治方式；再者，指望官員自身的政治修養(yǎng)和道德修養(yǎng)，就能營造求真務(wù)實(shí)的文風(fēng)，是迷信人治思維和人治方式的一廂情愿。因之，端正官場文風(fēng)，當(dāng)從法治入手。原因如下：其一，法治約束權(quán)力。法治意指官員權(quán)力來自于民眾的委托和授予，必須接受民眾的監(jiān)督和約束，使權(quán)力的合法性扎根于社會之中，同時(shí)，官員必須明白自身只是、也只能是社會公共生活的捍衛(wèi)者和召集人。其二，依法行政。一是讓官員明白他手中權(quán)力的唯一用途，是為公眾服務(wù)；二是讓官員明白他手中權(quán)力的來源在社會而不是上方，為民眾負(fù)責(zé)是其職權(quán)所系。做到上述兩點(diǎn)，官員的權(quán)力就具備了“公共性”或公共性質(zhì)，也就沒有可能用空話、套話、假話來回應(yīng)民眾的訴求而專注于一己私利。
第三，社會監(jiān)督。不良官場文風(fēng)以空話、套話、假話為特征，畏懼見諸公意，因?yàn)椋鼪]有實(shí)際內(nèi)容、充滿官威和官氣的文風(fēng)，與政府的公共性質(zhì)及其肩負(fù)的公共責(zé)任格格不入，與社會大眾的生活甚少關(guān)聯(lián)。所以，某些官員對民意有一種本能的防范意識：妄指群眾意見“不懷好意”，壓制不同言論。如此，一方面以空話、套話、假話來編織政績之網(wǎng)，欺上瞞下，換取一己之私或小圈子利益；另一方面對群眾意見，以公權(quán)進(jìn)行防控。古訓(xùn)云“防民之口，甚于防川，川壅而潰，傷人必多”，不良文風(fēng)沒有民意基礎(chǔ)，它或蒙蔽民眾于一時(shí)，但無法防民意洶涌于萬一。因此，端正官場文風(fēng)，讓民意監(jiān)督發(fā)揮作用，“為川者決之使導(dǎo)，為民者宣之使言”，建構(gòu)政府的合法性于社會監(jiān)督的民意訴求之中。
（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、博導(dǎo)）
【參考文獻(xiàn)】
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責(zé)編/潘麗莉 美編/于珊
