近年來，我國農(nóng)村稅費改革進程加速，更加重視輸入民生資源以保障農(nóng)村基本公共服務供給，一系列惠農(nóng)政策、項目投資以及扶貧開發(fā)等為廣大鄉(xiāng)村地區(qū)注入新的發(fā)展契機。在此之后，國家開啟新一輪鄉(xiāng)村體制改革，通過條塊調(diào)整與“合村并組”等舉措整體上削減了基層組織可供支配的資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的權力減弱，甚至在部分地區(qū)衍化出松散的“懸浮型”權力模式。上述變革在一定程度上造成了國家強制性權力在鄉(xiāng)村社會的弱化甚至淡出，并為當前推進鄉(xiāng)村善治帶來諸多挑戰(zhàn)。
“強人治村”：后稅費時代基層政府的策略選擇
隨著國家大量資源涌入鄉(xiāng)村地區(qū)，基層政府得以從汲取農(nóng)村資源的層層壓力中抽身，轉而承擔推動項目建設以供給鄉(xiāng)村公共服務與促進地方社會發(fā)展的任務。與此相應，國家對基層政府的考核也主要以項目管理責任制的形式展開，并以掌握鄉(xiāng)村的財政權與人事權的控制為前提，具體表現(xiàn)為上級部門對鄉(xiāng)村基層組織項目完成效果的評估、考核與監(jiān)督，這使得基層政府的主要工作由稅費改革前的汲取資源以服務現(xiàn)代化建設轉變?yōu)楦母锖蟮?ldquo;爭資跑項”和“高壓維穩(wěn)”兩項任務。“爭資跑項”是指除了普惠性的資源外，在國家資源由上而下的輸入過程中，鄉(xiāng)村之間爭奪各類資源和項目建設配額的行為；“高壓維穩(wěn)”是指處于轉型期的鄉(xiāng)村社會，隨著民眾權利意識逐漸覺醒，各利益主體之間的矛盾與糾紛集中呈現(xiàn)，基層政府遵循“不出事”邏輯，采取各種手段著力調(diào)解鄉(xiāng)村不同人群的利益沖突和維護鄉(xiāng)村的穩(wěn)定。
上述基層政府的任務中，“爭資跑項”讓本已擺脫“壓力型體制”束縛的基層政府重新納入到這一錦標賽式的競爭體制當中。同時由于諸多因素的羈絆，當前我國農(nóng)村自治組織發(fā)育尚不健全，因缺乏相應的籌資、“籌勞”能力而無法承接項目資源，并加上在項目實施中無法與少數(shù)謀利型農(nóng)民實現(xiàn)協(xié)商合作，導致村干部在鄉(xiāng)村治理中表現(xiàn)出消極敷衍的心態(tài)。這一情況使得處于“維穩(wěn)”壓力下的基層政府出于自利性考慮，在策略上有意默許甚至主動尋求有能力爭取項目、能擺平釘子戶和上訪戶的“強人”主政鄉(xiāng)村，來供給公共物品和維護鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定，以期改善現(xiàn)階段農(nóng)村的現(xiàn)實困境。究其實質(zhì)，“強人治村”現(xiàn)象是鄉(xiāng)村治權弱化背景下壓力型體制與鄉(xiāng)村有效治理之間產(chǎn)生張力時，基層政府為了實現(xiàn)短期目標，采取策略主義行為的結果。
“強人治村”現(xiàn)象的衍化邏輯及其危害
“強人治村”現(xiàn)象在當前各地農(nóng)村均有不同程度的體現(xiàn)，甚至在個別地區(qū)成為較為常見的農(nóng)村治理模式，因此有必要對其作進一步的闡釋。一方面，“強人治村”中“強人”的構成，一般涵蓋當?shù)馗蝗?、宗族代表或具有官方色彩的基層組織人員等，這類人群往往擁有相當?shù)纳鐣萘?，通常亦是當?shù)?ldquo;黑白兩道”通吃的“頭面人物”，因而在社會關系、經(jīng)濟基礎與治理能力等方面擁有明顯的優(yōu)勢，借助自身資源既能向上索要并取得各類項目，又能運用打壓、收買或聯(lián)盟等非常規(guī)手段擺平村莊治理過程中的“異議者”。后者涉及拆遷工作中的釘子戶、利益受損后的上訪戶等利益相關群體，而這也是一些基層政府默許或運用村莊“強人”進行非正式化的治理的原因。另一方面，村莊中的各類“強人”也受到鄉(xiāng)村社會的巨大利益流量的吸引，有意識地憑借自身社會資本獲得競選上的優(yōu)勢，并最終在權力博弈過程中當選為村委會主任或村黨支部書記，從而取得了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“代理人”的角色，由此鄉(xiāng)村社會逐漸顯現(xiàn)出“強人治村”的格局。不過需承認的是，我國沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村與中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)的村莊結構存在較大差異，“強人治村”呈現(xiàn)的方式亦往往有所不同。
“強人”村干部與普通村干部不同之處在于，前者既有傳統(tǒng)宗法型父權家長的影子，又有高于普通農(nóng)民的社會地位，他們?nèi)嗣}深廣，是鄉(xiāng)村社會的能人，并在村莊中同時扮演基層政府在農(nóng)村的代理人以及農(nóng)村當家人的雙重角色。“強人”村干部一方面能夠利用其資本、膽識、技能以及私人關系網(wǎng)絡，引導村莊向前發(fā)展，并為村民供給較為優(yōu)質(zhì)的公共物品。與此同時，“維穩(wěn)”壓力下的“強人”村干部在村莊改造、集體土地使用、農(nóng)房拆建等方面，往往遵循“擺平式治理”的行為邏輯，并通過受賄、賄選、賤賣集體財產(chǎn)以及擺平“異議者”等行為滿足自身的利益需要。在這一過程中，普通村民作為沉默的大多數(shù)，處于依附性的或者是被排斥的弱者地位。
此外，一些“強人”村干部目無法紀，通過供養(yǎng)、聯(lián)盟等方式在其身邊聚攏一批地方“混混”勢力，造成欺壓百姓、巧取豪奪、魚肉鄉(xiāng)民等惡劣情況，從而蛻變?yōu)榧?、?jīng)濟、宗族等勢力為一體的“鄉(xiāng)匪村霸”，成為鄉(xiāng)村惡勢力的代表。比如，據(jù)《中國紀檢監(jiān)察報》報道，河南省舞陽縣孟寨鎮(zhèn)澧河村原村黨支部書記、村委會主任張建國以“萬歲”自居，對與其意見相左或稍有矛盾的村民，動輒言語威脅或拳腳相向。在鄉(xiāng)村社會中，作為國家在鄉(xiāng)村基層代理人的“強人”，在一定因素的影響下，往往變?yōu)樽晕覕U張權力及尋求利益的“營利型經(jīng)紀人”，其通過侵占、攫取集體及村民個人的利益，成為鄉(xiāng)村社會的權貴階層甚或惡霸。就此看來，如若任由鄉(xiāng)村惡霸橫行，將有礙于村民平等而廣泛地參與村莊政治，不利于村民自治建設和基層民主發(fā)展，不益于村莊公平正義的保護和實現(xiàn)，不助于鄉(xiāng)村治理法治化模式的轉換，甚至危及執(zhí)政黨在鄉(xiāng)村基層的權威性與合法性。
消解“強人治村”負面效應的若干思考
在傳統(tǒng)社會中，國家主要依靠鄉(xiāng)村士紳階層進行基層治理，后者憑借宗族、行會等組織實際主導著鄉(xiāng)村社會生活。士紳階層由于深受儒家文化影響，并且作為國家權力與民眾接觸的中間階層，在擁有諸多權力的同時也承擔著相應的責任義務，譬如教化鄉(xiāng)里、救濟貧民與維護倫理等。而在當前，我國鄉(xiāng)村社會歷經(jīng)深刻的變化，鄉(xiāng)村政治生態(tài)呈現(xiàn)出禮俗與法治、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、非正式與正式規(guī)則的二元因素融合狀態(tài)，“強人治村”也與“士紳治村”不盡相同。作為基層政府應對資源下鄉(xiāng)這一新形勢下的策略選擇，“強人治村”盡管在一段時期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)短期的目標，但從長遠來看，卻往往容易發(fā)生基層政府對強人權力使用的監(jiān)督失控。就鄉(xiāng)村社會治理而言，如若強人型村干部與鄉(xiāng)村惡勢力同流合污甚至衍化為鄉(xiāng)匪村霸，勢必不利于鄉(xiāng)村社會的良性發(fā)育。對此應從以下三方面入手，積極消解“強人治村”所帶來的負面效應。
其一，喚醒村民個體的權利意識。應進一步深化貫徹“四議一審兩公開”“一事一議”等制度，鼓勵村民積極參與協(xié)商合作的民主自治過程，讓村民兼具義務本位和權利本位思想，勇于運用法律武器維護自身的權益。與此同時，政府特別是基層政府應積極維護村民的合法權益，鼓勵村民對自身權益進行申張及維護。需要指出的是，上述提議并非鼓勵“無公德的個人”利用政府“維穩(wěn)”壓力進行利益博弈，成為謀利型的機會主義者。
其二，規(guī)范鄉(xiāng)村基層權力的行使。紀檢監(jiān)察部門應及時查究鄉(xiāng)村基層組織人員的腐敗行為，嚴懲涉農(nóng)領域的職務犯罪，并加大對鄉(xiāng)匪村霸等惡勢力的懲治力度。更重要的是，國家應進一步厘定基層權力的邊界，并發(fā)揮自上而下的行政監(jiān)督對基層干部的制約作用，規(guī)制鄉(xiāng)村強人村干部的權力行使，使得強人村干部的正式權力運作更為規(guī)范，從而逐步消解村莊強人對鄉(xiāng)村的壟斷。
其三，優(yōu)化鄉(xiāng)村民主治理結構。繼續(xù)落實村民自治制度，切實賦予村民作為自治主體的法律地位，構建鄉(xiāng)村治理各主體間的平等協(xié)商機制，以形成村民共同商議鄉(xiāng)村公共事務的合作框架，構建全體村民共同遵守的公共規(guī)則和鄉(xiāng)村治理秩序。
【本文作者分別為吉林大學行政學院政治學系副主任、教授、博導，吉林大學行政學院博士研究生；本文系吉林大學廉政建設專項課題“腐敗治理進程中道德建設與制度建設的關系定位研究”（項目編號：2017LZY001）的階段性成果】
責編：董惠敏 / 賀勝蘭