一定的思想信念和價值取向決定著人們的決策判斷和行為。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者西蒙認為，決策判斷有兩種前提：價值前提和事實前提，這進一步說明了價值取向的重要性。但受各種因素影響，人們的價值取向往往比較寬泛和多樣，這就需要通過適當?shù)陌剻C制和輿論機制，矯正和倡導正確的健康的價值取向，并以正確的健康的價值取向引導大眾的思想和行為。
農村土地制度是社會基礎性制度。在社會發(fā)展進程中，土地制度原有的價值導向可能失效，或者不完全適應新的情況，這時出現(xiàn)某種價值多元甚至價值混亂是難以避免的，這也是改革中爭論不斷的原因?，F(xiàn)在農村土地制度改革已經(jīng)進入攻堅期，到了必須廓清方向形成共識的時候。為此，有必要對改革的價值導向進行深入研究，以正確的健康的價值導向引領改革。
現(xiàn)行農村土地制度的價值導向
現(xiàn)行農村土地制度的建立經(jīng)歷了曲折變化的過程，從這一過程中可以找到其價值導向形成和調整的軌跡。
從土地征收制度看，自新中國成立到1957年10月《國家建設征用土地辦法（修正）》出臺，屬于制度初創(chuàng)階段。適應解放初期大規(guī)模重建和發(fā)展需要，征地范圍比較寬泛，凡“經(jīng)濟建設”都視為公共利益，可以征收土地；審批權限比較寬松，大部分用地縣級政府就能審批。同時也注重公平補償和妥善安置，維護農民利益。但土地浪費問題很快就暴露出來，各地多征少用、征而不用現(xiàn)象相當嚴重。為此，經(jīng)過修正的征地辦法強調節(jié)約用地，適當提高用地審批權限，降低補償標準，并強調就地農業(yè)安置。在人民公社化運動中，農村土地迅速全部實現(xiàn)公有化，在此背景下，征地審批權限進一步上收（一度全部收歸省級政府）。十年“文革”期間，征地制度建設處于停滯狀態(tài)。十一屆三中全會作出以經(jīng)濟建設為中心、實行改革開放的重大決策后，隨著聯(lián)產承包制下農民土地權利意識的逐步覺醒，以及國民經(jīng)濟恢復發(fā)展對用地的需求迅速擴大，農村土地出租、買賣現(xiàn)象開始抬頭，建設用地擴張加劇。針對這一問題，1982年5月出臺的《國家建設征用土地條例》首次提出“節(jié)約土地是我國的國策”，強化了征地的強制性和單一性，同時適當提高了補償標準。1986年《土地管理法》基本沿襲了《條例》內容。上世紀90年代，社會主義市場經(jīng)濟的改革取向得到確立，開發(fā)區(qū)熱、房地產熱不斷升溫，耕地保護形勢更加嚴峻。為此，1998年8月修訂的《土地管理法》對征地制度作出重大調整，建立了土地用途管制制度，將過去的分級限額審批，改為依據(jù)土地利用總體規(guī)劃實行農用地轉用審批，并作為土地征收審批的前提；征地補償標準由原來規(guī)定各項補償費用之和不得超過被征地前三年平均年產值的20倍調整為30倍。2004年10月，國務院發(fā)布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，提出實行最嚴格的土地管理制度，對征地程序、補償安置、實施監(jiān)管提出了更高要求，土地征收制度基本定型。
農村經(jīng)營性建設用地在1958年人民公社化運動中轉變?yōu)榧w所有，這一制度直到1982年修改《憲法》，才在國家最高法律層面上正式確立。此后，農村集體經(jīng)營性建設用地流轉經(jīng)歷了禁止、放開、又禁止、又放開的起伏漲落過程。為剎住農村建設非法占地之風，1982年《國家建設征用土地條例》規(guī)定，禁止任何單位直接向農村社隊購地、租地或變相購地、租地，農村社隊不得以土地入股的形式參與任何企業(yè)、事業(yè)的經(jīng)營。這一階段，立法完全禁止集體建設用地流轉。80年代中后期，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，以及國有土地有償使用的探索，農村集體建設用地出租、出售、聯(lián)營、股份合作等十分活躍，形成大量隱形市場。1988年《憲法》修正案規(guī)定，“土地的使用權可以依照法律規(guī)定轉讓”；同年修改《土地管理法》，明確“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”。這可以看作農村集體經(jīng)營性建設用地流轉某種程度上“開禁”。但在90年代中后期，建設用地擴張重新抬頭，為嚴格限制農用地用于非農業(yè)建設，國家開始強化土地供應的統(tǒng)一調配，由市縣政府對土地一級市場實行壟斷。1998年修訂的《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”；第63條規(guī)定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”。農村集體經(jīng)營性建設用地流轉在立法上重又禁止。不過，隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，完全禁止集體建設用地進入市場既難以做到、也不夠合理，因此探索集體建設用地入市流轉的要求屢見于中央文件。2008年十七屆三中全會《決定》提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經(jīng)營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益”。農村集體經(jīng)營性建設用地入市探索提上日程。
農村宅基地在人民公社化運動中轉變?yōu)榧w所有，并經(jīng)1982年《憲法》正式確立。改革開放以后走上了一條不斷強化管理之路。針對農村宅基地大量增加、違法占地普遍的嚴峻形勢，1982年《村莊建房用地管理條例》規(guī)定：“社員對宅基地，只有按照規(guī)定用途使用的使用權，沒有所有權。不得在自留地、自留山、飼料地和承包的土地上建房、葬墳、開礦和毀田打坯、燒磚瓦等。嚴禁買賣、出租和違法轉讓建房用地。”1986年《土地管理法》規(guī)定，“出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準”。1997年《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》要求，“農村居民建住宅要嚴格按照所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，依法取得宅基地。農村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有”。一戶一宅、標準法定的制度由此確立。1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》提出，“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產證”，開創(chuàng)了宅基地取得身份限定制度。2007年《物權法》規(guī)定，宅基地用益物權只包括占有和使用的權利。近年來，國家對農村宅基地制度改革仍然采取審慎態(tài)度，十八屆三中全會《決定》提出，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。
考察現(xiàn)行農村土地制度及其形成背景，其價值導向可以歸納為幾個方面。一是社會公正。實行土地公有制特別是國有制，有利于將社會發(fā)展帶來的土地增值收歸公共所有，是社會公平正義的根本體現(xiàn)。強化土地征收的單一性，并按照原用途進行補償，比較徹底地實現(xiàn)了漲價歸公。一戶一宅、標準法定，保證了農村宅基地的分配公平。二是人權保障。農村宅基地的取得嚴格限定本集體經(jīng)濟組織成員身份，并實行一戶一宅，有利于保障農村居民基本居住權利。不斷提高征地補償標準、完善安置辦法、規(guī)范征地程序，保障農民的生存權和發(fā)展權，擴大村民的民主權利。三是發(fā)展效率?，F(xiàn)行以公有制為基礎的土地用途管制和供應制度，有利于提高國家建設征地的效率和籌集基本建設資金，有力推進了工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程，保障了經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展，成為我國重要的制度優(yōu)勢。四是國家安全。強化城鄉(xiāng)土地集中統(tǒng)一管理，嚴格限制集體經(jīng)營性建設用地和農村宅基地流轉，有利于節(jié)約用地、保護耕地和生態(tài)環(huán)境，維護城鄉(xiāng)土地市場秩序，保障國家糧食安全、生態(tài)安全，促進城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。
農村土地制度的價值導向需要與時俱進
現(xiàn)行農村土地制度及其價值導向總體合理，但并非沒有完善的余地。實際上，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化整體進入中后期，經(jīng)濟發(fā)展轉型和社會結構轉變加快，現(xiàn)行農村土地制度價值導向的不足也日益明顯，突出表現(xiàn)在以下方面：
漲價歸公的思想觀念與市場經(jīng)濟的制度環(huán)境和價值理念存在一定沖突
漲價歸公思想認為，土地增值是社會投資的結果，是“外力增值”，不是土地所有人投資投勞產生的，主張歸社會所有，否則便有失社會公正。這一思想的社會進步性毋容置疑。但是，隨著市場取向的改革不斷深化，漲價歸公說也受到越來越多的質疑，原因是不符合商品經(jīng)濟的價格形成機制，不符合商品生產和分配方式，忽視了土地產權的排他性。必須看到，我國市場經(jīng)濟制度環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，它們對征地制度的影響不容忽視。計劃經(jīng)濟的勞動就業(yè)制度曾經(jīng)左右了征地制度的實施，如果征地成為農民到城市就業(yè)的重要途徑，農民自然支持征地，而隨著就業(yè)市場化，農民要到城里找到滿意的工作變得越來越困難，守住家里的“一畝三分地”就顯得越來越緊要。社會保障制度也對征地制度產生重大影響，城鄉(xiāng)社會保障水平存在顯著差距，立法取消了就業(yè)安置規(guī)定，也就堵住了農民通過征地轉變?yōu)槭忻竦那?，增加了失地農民的后顧之憂。在勞動就業(yè)、社會保障等難以取得同城市居民同等待遇的情況下，按照徹底的漲價歸公思想制定的土地征收制度自然難以得到廣大農民的認同，土地征收于是成為“天下第一難事”。同時還要看到，市場經(jīng)濟在推動中國經(jīng)濟迅速發(fā)展的同時，也帶來了中國社會的深刻變化，人們的價值觀念、產權認知、維權意識都發(fā)生了悄然變化。征地中所面臨的國家、集體、個人的利益關系，不再是過去絕對化地強調個人利益、集體利益服從國家利益，農民對土地征收的博弈和抗爭明顯增加，徹底的漲價歸公面臨巨大阻力。
片面效率觀念與轉變發(fā)展方式要求、平等保護產權原則不相適應
現(xiàn)行土地征收制度和土地供應制度以土地公有制和政府主導為依托，強制性和單一性色彩較重，源于其背后片面強調發(fā)展和效率優(yōu)先的觀念。應當說，土地公有制和依托行政權力集中高效配置資源的模式在國家大規(guī)模建設時期的確具有無可比擬的優(yōu)勢，但隨著經(jīng)濟發(fā)展轉型，其缺點不斷增大。從轉變發(fā)展方式看，一方面，政府主導的資源配置易導致土地粗放利用，消耗過多的土地資源，不僅造成優(yōu)質耕地大量流失，還導致土地開發(fā)強度過高，區(qū)域生態(tài)環(huán)境不堪重負；另一方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展嚴重依賴廉價土地供應，不利于產業(yè)結構轉型升級，融資償債依賴賣地潛伏經(jīng)濟金融風險。顯然，在片面效率觀念支配下形成的政府主導資源配置模式已不符合轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和土地利用方式的要求。從平等保護產權看，在城鄉(xiāng)分割的二元土地制度下，農村土地和城鎮(zhèn)土地在取得、使用、收益、處置等權能上差異巨大，阻礙了城鄉(xiāng)要素自由流轉、公平交換和優(yōu)化配置，在城鄉(xiāng)之間造成了嚴重的權利不平等和財產性收入的鴻溝，有違平等保護各種所有制財產權利的法治精神。而城鄉(xiāng)分割的二元土地制度之所以形成并難以打破，與長期存在的片面效率觀念有關。
單一福利屬性的宅基地取得制度難以體現(xiàn)現(xiàn)代物權制度的激勵功能
我國現(xiàn)行農村宅基地實行限定身份、一戶一宅、無償分配、限制流轉制度，本質上是一種社會福利制度，其出發(fā)點和落腳點是保護農民居住權利，維護農村社會穩(wěn)定。從實踐中看，確實起到了上述作用，但也滋生了一些問題。首先，一刀切的宅基地無償使用制度助長了粗放用地。無償使用必然刺激農民占地建房的沖動，加之一戶一宅的認定和法定標準的管理存在困難，由此導致一戶多宅、超標準占地和違法建房，成為宅基地粗放閑置的制度根源。其次，限定身份、限制流轉導致農村宅基地退出受阻，在農民大量涌入城市的情況下，“空心村”、閑置農房大量出現(xiàn)。一頭擴張迅速，一頭退出困難，從而出現(xiàn)農村人口大量減少而宅基地大量增加的反?，F(xiàn)象。第三，宅基地福利分配制度與節(jié)約集約利用土地的立法意旨相去甚遠。在沿海等一些地方，宅基地福利分配與土地財產化、資本化的要求背道而馳，既面臨強化財產權利保護的挑戰(zhàn)，也不利于激勵宅基地使用權人合理利用土地資源，實現(xiàn)地盡其用、地盡其利。
政府主導的農村土地征收和集體土地入市流轉與民主法治、基層自治等觀念不夠協(xié)調
土地征收、集體經(jīng)營性建設用地流轉、宅基地使用權的取得，本質上都是基于法律行為的物權變動范疇，除了依據(jù)法律規(guī)定以外，應當充分尊重當事人之間的意思自治，保障村民的知情權、參與權、決策權。但在實際中，這些事項村民參與度較低，當事人的意志和利益體現(xiàn)不足。從法理上說，集體土地的取得和流轉已異化為公法行為，政府的行政審批代替了民事權利的設定，權利當事人與所有權人的合意變得無足輕重。這些現(xiàn)象，與國家推動法治政府建設和基層民主管理、村民自治等努力明顯不相適應，是改革不可忽視的重要部分。
以上問題表明，我國農村土地制度的價值導向有部分內容已經(jīng)落后于時代要求和實踐發(fā)展，要堅持歷史邏輯和實踐邏輯，實事求是正視不足，與時俱進作出調整。
確立農村土地制度改革的正確價值導向
十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這為深化農村土地制度改革提供了根本遵循和邏輯起點?？傮w而言，確立農村土地制度改革的正確價值導向，就是要適應我國社會主要矛盾的歷史性變化，既要從“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”中找到行動指南，也要按照“牢牢把握社會主義初級階段這個基本國情，牢牢立足社會主義初級階段這個最大實際，牢牢堅持黨的基本路線這個黨和國家的生命線、人民的幸福線”要求堅定改革底線。具體要處理好以下關系：
在堅持發(fā)展效率的基礎上，更加注重維護社會公平正義
效率與公正是對立統(tǒng)一的社會價值，從農村土地制度來看，兩者關系主要體現(xiàn)在土地征收制度上。一方面，以效率為標準設計土地征收制度，可以加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程，提高發(fā)展效率，在綜合國力增強的基礎上才有可能實現(xiàn)高水平的公正；另一方面，如果把效率絕對化，不考慮公正，發(fā)展就難以持續(xù)，并造成城鄉(xiāng)社會不穩(wěn)定，影響甚至從根本上損害效率。過去正是按照“效率優(yōu)先、兼顧公平”的價值理念，把征地范圍擴大到各項“經(jīng)濟建設”，土地征收按照原用途補償，同時也限制集體經(jīng)營性建設用地流轉。未來如何把握效率與公正的矛盾關系，仍然是土地征收制度改革的核心問題。比如，調整土地征收范圍問題，如果維持現(xiàn)行法定征地范圍或只做“小修小改”，就與更加注重公平正義的要求不相適應；如果完全按照“公共利益”界定，大幅度壓縮征地范圍，就面臨發(fā)展效率迅速降低的風險。目前爭論的焦點是城鎮(zhèn)成片開發(fā)用地是否直接入市。城鎮(zhèn)成片開發(fā)用地既有公益性，也有非公益性，現(xiàn)階段直接入市不僅制約城市統(tǒng)一規(guī)劃、建設和管理，還可能影響實體經(jīng)濟振興，削弱園區(qū)創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)勢，并加劇土地增值收益分配不公，需要慎重研究。又如土地征收補償問題，縱觀世界各國，對于合法征地行為所造成的損失，土地補償原則有隨經(jīng)濟發(fā)展日漸放寬之勢，以便對人民所遭受的損失給予更充分、更完全的補償。但一國土地征收具體采用何種補償原則，不僅取決于綜合國力，也取決于土地制度和財產觀念，發(fā)展中國家受政府財力所限，大多數(shù)實行不完全補償。從防止土地投機或促進社會發(fā)展考慮，補償也并非越高越好。從我國的土地制度、發(fā)展階段、綜合國力等出發(fā)，現(xiàn)階段土地征收補償應兼顧原用途和規(guī)劃用途，在國家、集體、個人之間合理分配土地增值收益，平衡效率與公正關系。
在堅持土地用途管制的前提下，依法平等保護城鄉(xiāng)土地產權
農村集體建設用地（包括經(jīng)營性建設用地和宅基地）使用權是建立在集體土地之上的用益物權，屬于民事權利范疇，應受民法規(guī)范；同時，集體建設用地使用權是建立在“土地”這一稀缺性、社會性資源上的權利，必須受土地管理制度的約束。從私法意義上講，集體建設用地使用權作為私權，集體建設用地取得和使用制度作為一項民事制度，應當體現(xiàn)民法上的私權神圣、權利平等、意思自治等以權利為本位的價值理念，權利的取得和行使應更側重于自由、效益和公平價值。同時，任何權利都要受到限制，集體建設用地取得和使用制度應當受制于土地統(tǒng)一規(guī)劃和土地用途管制等制度，因此，在其公法制度方面應當體現(xiàn)秩序和更廣泛意義上的公平，如代際公平和可持續(xù)發(fā)展等（王崇敏，2012）。平等保護城鄉(xiāng)土地產權也是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀要求，鑒于城鄉(xiāng)土地權能實際差距過大，未來農村建設用地使用權擴權賦能是大勢所趨，但這一改革不能以削弱土地統(tǒng)一規(guī)劃和土地用途管制為代價，這既是市場經(jīng)濟的普遍法則，更是人多地少的國情使然。
在強化基本權利保障的同時，逐步賦予農村建設用地完整的用益物權
居住權利是人類不可剝奪的基本權利。我國在特定歷史條件下建立起來的限定身份、無償使用的農村宅基地取得制度，具有鮮明的身份性和福利性，盡管帶有計劃經(jīng)濟分配制度的烙印，與市場經(jīng)濟的財產權利自由和效率配置觀念有所沖突，但對于大多數(shù)農村地區(qū)來說，經(jīng)濟社會發(fā)展水平仍然總體滯后，宅基地使用權仍然是農民最基本的生活居住保障，限定身份、無償使用是對農民居住權利的有效保護。當然，隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在構建了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)要素配置制度和社會保障體系后，可以考慮放寬宅基地使用權的申請主體條件，以實現(xiàn)基本權利觀念與財產權利自由、資源競爭配置等市場價值觀念的統(tǒng)一?，F(xiàn)階段農村宅基地的使用、收益和處分權能都有較大限制，與城鎮(zhèn)住宅用地相比，確實存在某種“歧視性待遇”，但這是在權衡農民居住權利與發(fā)展權利后作出的制度安排。必須看到，土地制度受制于生產力發(fā)展水平、社會經(jīng)濟制度和人們的思想觀念，特別是我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制還將持續(xù)較長時間，客觀上必然對城鄉(xiāng)土地的權利平等產生影響，改革不可急于求成。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，未來在鄉(xiāng)村充分發(fā)展的基礎上，按照平等保護各類產權的原則，逐步賦予包括宅基地在內的農村建設用地完整的用益物權，應當是改革的方向。
堅守糧食安全和生態(tài)安全底線，推動農村建設用地民主管理和村民自治
農村土地具有資源和資產的雙重屬性，農村土地制度改革既要彰顯土地的資產屬性，適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，體現(xiàn)自由、權利、平等和效率原則；又要注重土地的資源屬性，重視土地所承載的社會公益功能，體現(xiàn)公序良俗。為此，必須在國家干預、村民自治和市場配置之間尋求平衡。耕地是糧食生產的基礎，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，就必須堅守耕地保護紅線。土地也是生態(tài)環(huán)境的基礎，保障國家生態(tài)安全，提供更多優(yōu)質生態(tài)產品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，就必須嚴控建設用地擴張。在集體經(jīng)營性建設用地入市范圍、入市途徑，以及宅基地取得方式、流轉范圍上，需要慎重對待，嚴防失控。在此基礎上，要按照社會主義民主法治建設的要求，在土地規(guī)劃編制、土地征收報批、集體土地入市、宅基地安排、增值收益分配等方面，推進民主管理，落實村民自治，切實保障村民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，不斷提高廣大農民的獲得感、幸福感、安全感。
【本文作者為國土資源部調控和監(jiān)測司巡視員】
責編：張盈盈 ／ 董惠敏