國家監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治改革。黨的十九大報告指出，“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施”。監(jiān)察委員會作為中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉，實質上是反腐敗工作機構，代表黨和國家行使監(jiān)督權，對它自身的監(jiān)督制約必須予以足夠重視。這既是為監(jiān)察體制改革本身護航，也是全面從嚴治黨的必然要求。
強化對監(jiān)察委員會監(jiān)督制約極為重要
強化對監(jiān)察委員會監(jiān)督制約是黨中央極為重視的問題。中央紀委、監(jiān)察部為強化對紀檢監(jiān)察系統自身的監(jiān)督，率先增設了紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，防止隊伍內部出現“蛀蟲”。全國紀檢監(jiān)察系統也紛紛成立相應機構，開展相關工作。根據中央的決策部署，新成立的監(jiān)察委員會吸收了原來隸屬檢察系統的反貪反瀆等部門，各級紀委和監(jiān)察委合署辦公。國家監(jiān)察體制改革既是黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系的重要組成部分，也要受到這一體系的監(jiān)督制約。習近平同志強調指出：“監(jiān)督別人的人首先要監(jiān)管好自己，執(zhí)紀者要做遵守紀律的標桿。”中央紀委書記趙樂際在全國推開國家監(jiān)察體制改革試點工作動員部署時也指出，“要切實強化對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約”?？梢?，強化對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約，必將是整個監(jiān)察體制改革過程中黨中央極為重視的問題之一。
強化對監(jiān)察委員會監(jiān)督制約是改革題中應有之義。監(jiān)察體制改革是一項系統性工程，通過整合行政監(jiān)察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等，成立監(jiān)察委員會，作為監(jiān)督執(zhí)法機關與紀委合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。中央紀委把對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約列為改革應重點把握的問題之一?？梢姡谕七M改革的過程中，解決對新成立反腐敗專職機構權力的有效監(jiān)督和制約問題，是改革的重要組成部分。
強化對監(jiān)察委員會監(jiān)督制約是回應人民群眾關切的需要。改革后，新組建的監(jiān)察委員會整合了我國目前常見的多種監(jiān)督權力和手段。監(jiān)察委員會權力的良性增大是毋庸置疑的，這是服務和服從于我國反腐敗實際的需要，也是實現監(jiān)察對象全覆蓋的必然要求。我們在推進改革試點過程中要同步研究強化對監(jiān)察委員會監(jiān)督制約的問題，妥善回應社會關切，在全社會形成支持改革、擁護改革的良好氛圍。
一直以來，我國紀檢監(jiān)察部門的反腐敗權力都處在嚴密的監(jiān)督制約之中。從我國反腐敗的實踐可見，這種監(jiān)督制約是有序有效的。現有的各種監(jiān)督制約將繼續(xù)在監(jiān)督制約監(jiān)察委方面發(fā)揮作用，其中不少舉措已吸收到改革中。2017年11月7日發(fā)布的《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》在第八章用10個條文對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督作出專門規(guī)定，其中包括接受人大、司法機關監(jiān)督，也包括信息公開、請托備案、回避、保密、申訴和重大失誤責任追究等，體現了內部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結合的指導思想。因此，可以說，不論是理論上還是實踐中，都有多把“連環(huán)鎖”鎖住監(jiān)察委的監(jiān)察權，確保其在良性軌道上運行。
內部監(jiān)督制約：強化關鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督制約、加強干部監(jiān)督室建設、強化上級監(jiān)委監(jiān)督、健全相關制度
內部監(jiān)督是指將全國監(jiān)察委員會視為一個系統，通過在系統內建立監(jiān)督機構和健全監(jiān)督制度，從而達到對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。加強內部監(jiān)督有利于從源頭預防執(zhí)紀權的濫用，應當成為監(jiān)督的主要方式。
強化對關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約。 “信訪、檢查、審理”是監(jiān)察委員會權力分布的三個重點環(huán)節(jié)，從權力制衡的角度看還存在一些改善的空間。比如，在信訪舉報中，可以全面實行“漏斗”管理，由上級監(jiān)察委員會對舉報線索進行同步備案，實現統一管理，減少自由選擇性空間；在案件檢查上，可以進行全程監(jiān)督，分管領導及相關部門對辦案人員的辦案行為進行全程監(jiān)督，負相應責任；在案件審理定性量紀環(huán)節(jié)，也應當銳意改革、大膽創(chuàng)新，以符合新時代的新要求。
進一步加強干部監(jiān)督室的建設。2014年3月，中央紀委成立干部監(jiān)督室，職責就是專門監(jiān)督自己人，實踐中已取得較好效果。筆者認為，應繼續(xù)加強干部監(jiān)督室專業(yè)化建設；切實加強領導并探索“異點辦公”；賦權增能，賦予必要的足以震懾內部監(jiān)察工作人員的監(jiān)督手段；限權上鎖，完善有關的過錯追究措施。
強化上級監(jiān)委（紀委）的監(jiān)督。新成立的監(jiān)察委員會應當繼續(xù)抓好 “兩個為主”，自覺接受監(jiān)督。一是執(zhí)紀審查以上級為主。在相關線索處置、查辦中，監(jiān)察委員會在向同級黨委主要負責人報告的同時，必須向上級監(jiān)察委員會報告，有利于發(fā)揮上級監(jiān)察委員會對下級的監(jiān)督作用。二是干部提名考察以上級監(jiān)察委員會會同組織部門為主，通過加大上級監(jiān)察委員會選人用人的權重，強化上級監(jiān)察委員會對下級監(jiān)察委員會的領導和監(jiān)督。“兩個為主”是現行雙重領導體制內從工作機制上解決監(jiān)察委員會監(jiān)督制約的有效做法，既堅持了黨對反腐敗工作的領導，堅持了黨管干部的原則，又保證了上級監(jiān)察委員會對下級監(jiān)察委員會的有效監(jiān)督和制約。
建立健全相關制度。制定監(jiān)察人員執(zhí)法過錯責任追究制度，對違規(guī)操作、審查履責不嚴等行為和后果進行規(guī)定，深化科學公正的執(zhí)紀責任追究制度。建立領導干部插手具體案件辦理的記錄、通報和責任追究制度。建立特邀監(jiān)督員隊伍制度，加強社會各界對監(jiān)察委工作的監(jiān)督。
外部監(jiān)督制約：各級黨組織監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督
外部監(jiān)督是指監(jiān)察委員會系統以外各級黨政機關、企事業(yè)單位、社會團體以及個人對監(jiān)察委員會的監(jiān)督，具體又可分為涵蓋了黨委、人大、政府、輿論、群眾等多種形式的監(jiān)督。
發(fā)揮好各級黨組織的監(jiān)督。試點實行黨的紀檢監(jiān)察部門與監(jiān)察委員會合署辦公模式，并不影響各級黨組織對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。有關工作涉及的重大工作部署、重大問題，要及時向黨委請示報告，同時，要建立好監(jiān)察委員會向同級黨代會報告的工作機制。黨委的各個工作部門的相關職能也涵括了對監(jiān)察委的相應監(jiān)督制約，比如組織部門、干部監(jiān)督職能部門的個人相關事項報告和干部任免監(jiān)督等。在時機成熟時，可以將對下一級監(jiān)察委的監(jiān)督納入上級巡視（巡察）監(jiān)督的范圍。
發(fā)揮人大監(jiān)督的作用。根據《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》第五十一條，監(jiān)察機關應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督。各級人民代表大會常務委員會可以聽取和審議本級監(jiān)察機關的專項工作報告，并組織執(zhí)法檢查。縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員，可以依照法律規(guī)定的程序就監(jiān)察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。此外，人民政協可通過建議和批評，發(fā)揮監(jiān)督作用。
發(fā)揮司法監(jiān)督的效能。這里所說的司法監(jiān)督主要指的是檢察院、法院對監(jiān)察委員會業(yè)務流程的監(jiān)督。檢察院的偵查權雖然隨著內部反貪、反瀆等部門的轉隸而轉移到監(jiān)察委員會，但是還保留著原有的起訴權。法院在審理檢察院起訴的案件時，應當對案件的性質進行嚴格的認定、對案件證據進行審查判斷、對檢察院的量刑建議進行慎重考慮，從而實現對監(jiān)察委員會在偵辦案件過程中權力的監(jiān)督。
加強群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。建立重大案件通報制度，在不違反保密規(guī)定的情況下，適時公開相關信息。監(jiān)察法草案征求意見稿規(guī)定，監(jiān)察機關應當依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。這體現了人民群眾對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督。
此外，還應采取相應配套措施，如加強黨性教育、建立 “適薪養(yǎng)廉”制度、設立監(jiān)察委干部監(jiān)督大數據庫等。要把加強監(jiān)察委干部的職業(yè)道德和紀律教育，作為強化監(jiān)督制約的基礎性工作來抓。要逐步建立“適薪養(yǎng)廉”的制度，從穩(wěn)定隊伍、吸收優(yōu)秀人才角度出發(fā)，切實提高監(jiān)察委員會干部的工資待遇。要運用大數據手段，對各級的監(jiān)察委員會干部接受監(jiān)督情況進行收集匯總和分析，提升監(jiān)督的精確度。
（作者為深圳大學碩士生導師）
責編/溫祖俊
