習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，打造共建共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。根據(jù)這一指導(dǎo)思想，結(jié)合“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，深圳通過深化“織網(wǎng)工程”建設(shè)，以社會(huì)管理要素統(tǒng)一地址標(biāo)準(zhǔn)（以下簡(jiǎn)稱統(tǒng)一地址標(biāo)準(zhǔn)）為載體，初步實(shí)現(xiàn)了對(duì)“塊數(shù)據(jù)”的探索和應(yīng)用。這是全國(guó)首次將空間地理和社會(huì)治理進(jìn)行深度融合的實(shí)踐，充分發(fā)揮了大數(shù)據(jù)在社會(huì)治理中的作用，以信息化建設(shè)推動(dòng)、倒逼甚至引領(lǐng)社會(huì)治理精細(xì)化創(chuàng)新。統(tǒng)一地址標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)為深圳的社會(huì)治理和新型智慧城市標(biāo)桿市建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
建設(shè)統(tǒng)一地址標(biāo)準(zhǔn)的背景及迫切需要
地址信息是每個(gè)國(guó)家社會(huì)治理的重要基礎(chǔ)，在日常管理中發(fā)揮著重要作用。歐美等西方國(guó)家一般都采用郵編地址作為社會(huì)管理的參照物將人和地址進(jìn)行有效銜接和關(guān)聯(lián)。而我們國(guó)家在社會(huì)管理過程中卻缺少這一參照物，因而出現(xiàn)了很多與地址相關(guān)的“奇葩證明”（比如，場(chǎng)所使用證明等）。這些亂象和問題與我們國(guó)家在地址管理上存在多頭管理和缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)有直接聯(lián)系。就深圳而言，一是地址信息管理部門眾多。地址信息分散在公安、規(guī)劃國(guó)土、住建、網(wǎng)格管理等多個(gè)部門，比如，公安負(fù)責(zé)管理門樓牌，規(guī)劃國(guó)土負(fù)責(zé)管理建筑物、小區(qū)和道路，網(wǎng)格管理部門負(fù)責(zé)采集實(shí)有房屋信息。不同部門之間的地址信息資源相對(duì)獨(dú)立，并沒有進(jìn)行關(guān)聯(lián)整合。二是地址標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。不同的地址信息管理部門遵循各自的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其地址格式和命名規(guī)范都不一致，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，信息整合的難度較大，致使當(dāng)前全市沒有一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的地址庫(kù)可用。此外，政府各職能部門的信息系統(tǒng)在采集地址時(shí)大多采用手工錄入，地址的規(guī)范性和準(zhǔn)確性得不到保證，給城市管理和社會(huì)治理帶來諸多困難和不便。比如，公安部門在接到老百姓?qǐng)?bào)警時(shí)，往往由于地址不詳，無法精準(zhǔn)定位，造成民警多跑路、跑錯(cuò)路；在人口管理方面，由于缺乏完整的標(biāo)準(zhǔn)地址庫(kù)認(rèn)證，存在錄入地址不規(guī)范、不合法的情況，以房管人難以落地；在商事主體注冊(cè)登記方面，同樣由于缺乏地址認(rèn)證，存在不少虛假注冊(cè)地址，給事后監(jiān)管帶來困難。因此，盡快形成全市統(tǒng)一的地址標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一地址庫(kù)，全面推廣統(tǒng)一地址應(yīng)用顯得十分必要和迫切。
統(tǒng)一地址標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容及改革創(chuàng)新亮點(diǎn)
標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)內(nèi)容。通過整合公安、規(guī)劃國(guó)土、住建等現(xiàn)有地址標(biāo)準(zhǔn)，基于網(wǎng)格化服務(wù)和管理工作，建立貫穿市、區(qū)、街道、社區(qū)、工作網(wǎng)格、基礎(chǔ)網(wǎng)格、建筑物、房屋（戶室）等多層結(jié)構(gòu)的空間地理與地址體系，形成統(tǒng)一的地址標(biāo)準(zhǔn)。一是建立第三大參照物。借鑒“身份證號(hào)碼”和“統(tǒng)一社會(huì)信用代碼”編制方法，建立以地址為載體的社會(huì)管理要素唯一識(shí)別碼，形成社會(huì)管理要素的“身份證號(hào)碼”。二是建立唯一、穩(wěn)定的識(shí)別碼。統(tǒng)一地址編碼和社會(huì)管理要素識(shí)別碼都具有唯一性，不涵蓋其他任何信息，不會(huì)因?yàn)樾姓^(qū)劃的改變而改變，可形成一個(gè)固定的編碼，減少后續(xù)維護(hù)成本。三是建立以網(wǎng)格化為基礎(chǔ)的社會(huì)管理要素責(zé)任體系。通過建立社會(huì)管理要素唯一識(shí)別碼，將社會(huì)管理要素與地址、管理網(wǎng)格進(jìn)行關(guān)聯(lián)形成整體，有效解決社會(huì)管理要素的定位問題，并建立責(zé)任到網(wǎng)格、責(zé)任到人的管理體系。
標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新亮點(diǎn)。該標(biāo)準(zhǔn)充分體現(xiàn)了深圳標(biāo)準(zhǔn)和深圳質(zhì)量：一是地址應(yīng)用有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。按照最大公約數(shù)原則，通過整合規(guī)劃國(guó)土、公安、住建、民政等地址管理部門的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)，建立了最基礎(chǔ)、最廣泛的綜合性地址編碼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了相同地址不同表述之間的相互映射，解決了不同行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)地址以及老百姓習(xí)慣用語等非標(biāo)準(zhǔn)地址之間的互通互用問題。二是社會(huì)管理有了參照物。該標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)突出特點(diǎn)就是用地址串聯(lián)起所有社會(huì)管理的要素。在社會(huì)管理中，人、事、物等各要素都處在時(shí)時(shí)變化中，地址則是在一段時(shí)期內(nèi)相對(duì)固定不變的要素，而所有發(fā)生的人、事、物都可以關(guān)聯(lián)到某一個(gè)具體的地址上。當(dāng)把所有的社會(huì)管理要素都貼上地址標(biāo)簽時(shí)，通過一個(gè)地址就能掌握原來分散在各個(gè)不同政府部門的與該地址相關(guān)的所有信息，從而在源頭上解決了“信息孤島”的問題。三是“條數(shù)據(jù)”向“塊數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)化有了“篩子”。按照統(tǒng)一的地址標(biāo)準(zhǔn)，可以建立起集市、區(qū)、街道、社區(qū)、基礎(chǔ)網(wǎng)格、工作網(wǎng)格、建筑物、房屋，以及道路、街巷、小區(qū)（自然村）、門樓牌和地址俗稱、簡(jiǎn)稱、曾用名等信息為一體的全市統(tǒng)一的地址基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。有了全市統(tǒng)一的地址庫(kù)，就可以利用大數(shù)據(jù)和云架構(gòu)，以房屋地址碼為載體融入人、法人、事、物等社會(huì)管理要素，并按照區(qū)、街道、社區(qū)、基礎(chǔ)網(wǎng)格、工作網(wǎng)格、建筑物、房屋等管理層級(jí)，建立“塊數(shù)據(jù)”、實(shí)行“塊管理”，壓實(shí)“塊責(zé)任”，推進(jìn)社會(huì)治理的精細(xì)化水平。地址庫(kù)就像一個(gè)“篩子”，通過這個(gè)“篩子”，原來分散在各部門的“條數(shù)據(jù)”可基于標(biāo)準(zhǔn)地址來實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)分流，進(jìn)而轉(zhuǎn)化成“塊數(shù)據(jù)”。統(tǒng)一地址庫(kù)不僅為今后不動(dòng)產(chǎn)管理提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，更為社會(huì)管理模式從“以人管事”向更為精細(xì)化的“以房管人”“以房管事”轉(zhuǎn)變提供強(qiáng)大的工具支撐。
統(tǒng)一地址標(biāo)準(zhǔn)在福田的試點(diǎn)成效
以統(tǒng)一地址為核心構(gòu)建了福田“智慧云”。福田區(qū)以統(tǒng)一地址庫(kù)為核心基礎(chǔ)，集構(gòu)了一朵“智慧云”，把“塊數(shù)據(jù)”聚起來。在此基礎(chǔ)上，建設(shè)一個(gè)運(yùn)營(yíng)中心，把“塊責(zé)任”管起來；疏通感知與交互兩條路徑，讓“塊數(shù)據(jù)”跑起來；完善指揮、服務(wù)、預(yù)警預(yù)測(cè)三個(gè)體系，把“塊數(shù)據(jù)”用起來；突出民生、治理、產(chǎn)業(yè)、綠色四大主題，把“塊數(shù)據(jù)”價(jià)值挖掘出來，從而構(gòu)建了一個(gè)數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)互聯(lián)、管理高效、服務(wù)精準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、資源優(yōu)配的數(shù)據(jù)服務(wù)型政府，探索了社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的福田模式。
以地址碼為基礎(chǔ)匯聚“塊數(shù)據(jù)”。大數(shù)據(jù)是智慧城市建設(shè)的戰(zhàn)略資源和核心要素。正是以標(biāo)準(zhǔn)地址為核心基礎(chǔ)，福田區(qū)把“條數(shù)據(jù)”向“塊數(shù)據(jù)”匯聚、融合和裂變。通過與標(biāo)準(zhǔn)地址關(guān)聯(lián)，各部門數(shù)據(jù)之間不再是獨(dú)立、割裂、分離的狀態(tài)，人、房、法人、城市部件、各類事件數(shù)據(jù)相互關(guān)聯(lián)，織成了一張動(dòng)態(tài)、多樣、鮮活的網(wǎng)。目前，福田區(qū)已經(jīng)形成了“1+10+95+1232”的區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格四級(jí)“塊數(shù)據(jù)”，做到人、事、物的信息標(biāo)準(zhǔn)化和標(biāo)簽化，有效解決了“信息孤島化”和“數(shù)據(jù)碎片化”問題。在此基礎(chǔ)上，把全區(qū)的人口、法人、房屋、事件等重要管理對(duì)象和管理要素自動(dòng)分配到區(qū)、街道、社區(qū)甚至網(wǎng)格上，實(shí)現(xiàn)智能化、自動(dòng)化、實(shí)時(shí)化的地域管理。
塊數(shù)據(jù)推動(dòng)塊管理轉(zhuǎn)變。近年來，福田區(qū)在城區(qū)運(yùn)營(yíng)管理中心建設(shè)上進(jìn)行深入探索，通過建立城區(qū)運(yùn)營(yíng)管理中心（城市運(yùn)行的“大腦”中樞），將技術(shù)、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)高度融合，提供跨層級(jí)、跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)綜合協(xié)同管理服務(wù)，加快實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理從條向塊的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作方式，創(chuàng)新工作機(jī)制。目前，正在建設(shè)的運(yùn)營(yíng)管理中心設(shè)置了“統(tǒng)一信息融合平臺(tái)、城區(qū)治理平臺(tái)（統(tǒng)一分撥平臺(tái)、行政綜合執(zhí)法平臺(tái)）、運(yùn)行監(jiān)測(cè)平臺(tái)、決策分析平臺(tái)、公共服務(wù)平臺(tái)”五個(gè)平臺(tái)。通過發(fā)揮五個(gè)平臺(tái)的功能，構(gòu)建指揮、服務(wù)、預(yù)警預(yù)測(cè)三大體系。
從“坐等服務(wù)”“定時(shí)服務(wù)”向“上門服務(wù)”“實(shí)時(shí)服務(wù)”轉(zhuǎn)變。政府公共服務(wù)從“坐等服務(wù)”“定時(shí)服務(wù)”向“上門服務(wù)”“實(shí)時(shí)服務(wù)”轉(zhuǎn)變，可以說是“塊數(shù)據(jù)”交互應(yīng)用、惠民利民的一大體現(xiàn)。近年來，福田區(qū)積極通過大數(shù)據(jù)開展一系列智慧應(yīng)用，如智慧教育、智慧醫(yī)院、智慧警務(wù)、智慧養(yǎng)老、智慧社區(qū)（96980大管家、微信公眾號(hào)）、福田鵲橋網(wǎng)、智慧招商（“六庫(kù)一圖”信息平臺(tái)）、“一點(diǎn)通”就業(yè)服務(wù)平臺(tái)等等，涵蓋政府各個(gè)部門，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的信息交互共享，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)由“政府配菜”到“百姓點(diǎn)菜”、由“為民作主”到“由民作主”、由“政府單一供給”到“社會(huì)多元參與”的轉(zhuǎn)變。
統(tǒng)一地址標(biāo)準(zhǔn)體系未來“五個(gè)一”建設(shè)規(guī)劃
全市將以統(tǒng)一地址標(biāo)準(zhǔn)（一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)）為基礎(chǔ)，配套建立“一個(gè)辦法、一個(gè)平臺(tái)、一套運(yùn)行機(jī)制、一個(gè)應(yīng)用體系”的“五個(gè)一”總體規(guī)劃。
一個(gè)辦法：以市委市政府的名義出臺(tái)地址管理辦法，規(guī)定政府各部門在服務(wù)和管理過程中使用全市統(tǒng)一的地址和基礎(chǔ)網(wǎng)格，使全市統(tǒng)一的地址成為智慧城市建設(shè)和社會(huì)治理的參照物。在此基礎(chǔ)上，再逐步通過特區(qū)立法權(quán)加強(qiáng)相關(guān)立法，為實(shí)現(xiàn)以房管人（法人）、以房管物和以房管事提供法律依據(jù)。
一個(gè)平臺(tái)：按照統(tǒng)一地址的標(biāo)準(zhǔn)，建立集市、區(qū)、街道、社區(qū)、基礎(chǔ)網(wǎng)格、工作網(wǎng)格、建筑物、房屋，以及道路、街巷、小區(qū)（自然村）、門樓牌和地址俗稱、簡(jiǎn)稱、曾用名等信息為一體的動(dòng)態(tài)更新的地址基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。在此基礎(chǔ)上，建立面向政府和社會(huì)的地址信息綜合服務(wù)平臺(tái)，提供各類地址查詢和地址錄入等服務(wù)。
一套運(yùn)行機(jī)制：一是建立地址信息動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。實(shí)時(shí)共享規(guī)劃國(guó)土、道路、街巷、建筑物、房屋信息、公安門樓牌、網(wǎng)格辦房屋信息。二是建立問題地址反饋機(jī)制。政府各部門、企業(yè)和個(gè)人遇到地址錯(cuò)誤等問題，及時(shí)向地址管理部門反饋，由網(wǎng)格員上門核實(shí)，再經(jīng)管理部門審定后補(bǔ)錄并同步至統(tǒng)一地址庫(kù)。三是建立統(tǒng)一地址信息發(fā)布機(jī)制。根據(jù)政府各單位、各區(qū)（新區(qū)）提出的地址服務(wù)需求，統(tǒng)一以接口調(diào)用或工具（查詢控件）嵌入的形式提供各類地址服務(wù)。
一個(gè)應(yīng)用體系：依托大數(shù)據(jù)和云架構(gòu)，以地址碼為載體，融入人、法人、事、物等社會(huì)管理要素，并按照區(qū)、街道、社區(qū)、基礎(chǔ)網(wǎng)格、工作網(wǎng)格、建筑物、房屋等管理層級(jí)，建立“塊數(shù)據(jù)”和“塊應(yīng)用”，實(shí)行“塊管理”，壓實(shí)“塊責(zé)任”，推進(jìn)社會(huì)治理的精細(xì)化水平，為建立物聯(lián)感知的智慧城市提供基礎(chǔ)。
深圳將通過“五個(gè)一”建設(shè)，在人、事、物與地址之間建立起橋梁，把各個(gè)部門、各個(gè)條條的數(shù)據(jù)串聯(lián)起來，做到共享共用和互聯(lián)互通，將縱向的“條數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)化成立體的“塊數(shù)據(jù)”，通過條塊轉(zhuǎn)化和條塊互動(dòng)，將“協(xié)調(diào)、共享、開放”的發(fā)展理念貫穿在基層“塊治理”中，從根本上改變社會(huì)治理?xiàng)l強(qiáng)塊弱的現(xiàn)狀，推動(dòng)“條塊結(jié)合”的社會(huì)治理模式的變革，提升社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。
【本文作者為中共深圳市委政法委副書記】
責(zé)編：張盈盈 / 趙博藝