——江蘇、上海推進(jìn)混合所有制改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示
近期，筆者調(diào)研了江蘇、上海推進(jìn)混改試點(diǎn)工作情況。兩地的一個(gè)共同經(jīng)驗(yàn)是，以上市為主渠道、以發(fā)展公眾公司為主要實(shí)現(xiàn)形式推進(jìn)混改。這與兩地的國有資產(chǎn)質(zhì)量較好、國有企業(yè)發(fā)展較為規(guī)范、與資本市場對接較為便利等因素有關(guān)，也與兩地認(rèn)為“上市是混改的高級形式”的基本思路有關(guān)。如國有資產(chǎn)資本化和證券化一直是上海深化國企改革的主線，推動(dòng)企業(yè)集團(tuán)整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市是其工作重點(diǎn)；江蘇長期重視國企上市工作，目前全省國有控股上市公司數(shù)量已達(dá)50戶，正在培育的上市企業(yè)有39戶，下一步還要繼續(xù)擴(kuò)大上市數(shù)量和規(guī)模，提高資產(chǎn)證券化率。兩地在推進(jìn)混改方面還有一些其他好的做法和探索，值得推廣、借鑒。同時(shí)，相關(guān)部門和企業(yè)也反映了一些具有代表性的問題，提出了一些具有政策價(jià)值的意見建議。
經(jīng)過多年改革，上海已基本形成以混合所有制經(jīng)濟(jì)為主的格局。截至2016年底，混合所有制企業(yè)占市國資委系統(tǒng)企業(yè)總戶數(shù)的67％、資產(chǎn)總額的67.7％、主營業(yè)務(wù)收入的89.3％、凈利潤的93.3％；上海市屬企業(yè)中共80家上市公司，總市值約2.9萬億元，國有股市值近1.2萬億元。整體上市和核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市企業(yè)占市國資委系統(tǒng)競爭類產(chǎn)業(yè)集團(tuán)總數(shù)的三分之二。
兩地推進(jìn)混改的具體措施與主要經(jīng)驗(yàn)
2014年7月，上海印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)本市國有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的若干意見（試行）》，在全國較早提出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的基本原則、主要目標(biāo)和具體措施,堅(jiān)持以促進(jìn)各類所有制經(jīng)濟(jì)相互融合、共同發(fā)展為導(dǎo)向，以發(fā)展公眾公司為主要實(shí)現(xiàn)形式，重點(diǎn)做到三結(jié)合、把好三道關(guān)、主要通過三途徑，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化、推進(jìn)混改。三結(jié)合是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)與優(yōu)化國資布局結(jié)構(gòu)、實(shí)施開放性市場化聯(lián)合重組相結(jié)合，與推動(dòng)國資有序流動(dòng)、盤活用好國有資產(chǎn)相結(jié)合，與完善公司治理結(jié)構(gòu)、建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度相結(jié)合；三道關(guān)是科學(xué)決策關(guān)、審計(jì)評估關(guān)和市場交易關(guān)；三途徑是：推進(jìn)整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市，開放性市場化聯(lián)合重組，實(shí)施股權(quán)激勵(lì)和員工持股。2016年1月，針對混改推進(jìn)中不同環(huán)節(jié)存在的問題，上海市國資委印發(fā)《關(guān)于本市國有企業(yè)混合所有制改革操作指引（試行）》，明確改革個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任主體、基本流程和主要風(fēng)險(xiǎn)，從制訂改革方案、履行決策程序、開展審計(jì)評估、實(shí)施產(chǎn)權(quán)交易、辦理變更登記等五個(gè)方面，規(guī)范混改的操作流程和實(shí)施細(xì)則，對混改建立提醒把關(guān)機(jī)制。江蘇主要是以上市為主渠道，通過改組組建兩類公司搭建混改平臺、推動(dòng)集團(tuán)公司整體上市、新設(shè)混合所有制企業(yè)、開展員工持股試點(diǎn)以及對暫不具備條件的企業(yè)推進(jìn)股權(quán)多元化為混改創(chuàng)造條件等五種途徑統(tǒng)籌推進(jìn)全省國企混改。2016年3月，江蘇省人民政府印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的實(shí)施意見》，提出了混改的總體思路、改革路徑，明確分類分層推進(jìn)混改的具體舉措和細(xì)化落實(shí)措施，建立健全了遵循中央精神、符合江蘇實(shí)際、指導(dǎo)全省實(shí)踐的混改制度體系。
推動(dòng)企業(yè)集團(tuán)整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市。上海以發(fā)展公眾公司為主要實(shí)現(xiàn)形式推進(jìn)混改。2014年以來，完成綠地集團(tuán)等三家企業(yè)整體上市，上海電氣等核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市，近40家實(shí)體企業(yè)新三板上市。江蘇以上市為主渠道推動(dòng)國企混改，推動(dòng)國企加快資產(chǎn)證券化步伐。三家省屬一級企業(yè)通過整體上市等方式完成集團(tuán)母公司層面混改。全省國有及國有控股的境內(nèi)外上市公司已達(dá)50戶，總市值9812億元。
主動(dòng)突破區(qū)域和所有制限制，實(shí)施開放性市場化聯(lián)合重組。上海近年來以產(chǎn)權(quán)為紐帶，在寬領(lǐng)域、多層次、大范圍，推進(jìn)一批跨所有制、跨管理層級、跨行業(yè)、跨地域的重組項(xiàng)目，以自愿為前提、以企業(yè)為主體，支持國有企業(yè)通過合資合作、戰(zhàn)略聯(lián)盟等方式，聚焦產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，與各類所有制企業(yè)實(shí)施雙向聯(lián)合重組；鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，鼓勵(lì)發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)。
探索股權(quán)激勵(lì)和員工持股。上海在國有及國有控股的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)，對技術(shù)和管理骨干實(shí)施股權(quán)和分紅激勵(lì)，在符合條件的國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)。如上海微電子等高新技術(shù)企業(yè)實(shí)施“張江辦法”，在一些公司實(shí)施股票期權(quán)或?qū)嵭邢拗菩怨善?，市國資委系統(tǒng)企業(yè)實(shí)施各類股權(quán)激勵(lì)累計(jì)45例。江蘇將國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)列為2017年度十大主要任務(wù)百項(xiàng)重點(diǎn)工作，省國資委制訂了混合所有制企業(yè)員工持股方案，對試點(diǎn)意向企業(yè)進(jìn)行審核篩選，將選定10戶企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)工作。
以新辦企業(yè)、新上項(xiàng)目為重點(diǎn)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。江蘇結(jié)合國家深化電力、油氣體制改革的決策部署，立足實(shí)際，以研發(fā)創(chuàng)新、生產(chǎn)服務(wù)等實(shí)體企業(yè)和新辦企業(yè)、新上項(xiàng)目等為重點(diǎn)，積極引入非公有資本，優(yōu)先發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，大力推進(jìn)PPP模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式，投資參與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項(xiàng)目等建設(shè)和運(yùn)營。
推動(dòng)國有資本與社會(huì)資本共同設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金。江蘇國有企業(yè)積極與各類社會(huì)資金合作設(shè)立公司制和合伙制創(chuàng)投基金，參與新興產(chǎn)業(yè)投資，推動(dòng)科技型中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。目前江蘇省屬企業(yè)發(fā)起或參與設(shè)立了80多個(gè)創(chuàng)投基金，直接投資金額超過60億元。以混合所有制投資基金形式投資混改企業(yè)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元、相互制衡的治理結(jié)構(gòu)，成為推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。
探索多種方式為推進(jìn)混改創(chuàng)造條件。如江蘇改組國有資本投資、運(yùn)營公司或?qū)⑼悇e企業(yè)重組為控股集團(tuán)，為推進(jìn)混改提供市場化操作平臺；對暫不具備條件的企業(yè)推進(jìn)股權(quán)多元化等。
進(jìn)一步推進(jìn)混合所有制改革的建議
兩地實(shí)踐表明，混改頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)明確、試點(diǎn)成效開始出現(xiàn)。為深入推進(jìn)混改，結(jié)合調(diào)研所得，提出以下幾條建議。
鼓勵(lì)地方出臺差異化混改細(xì)則，出臺政策避免一刀切。一些地方部門和企業(yè)反映，央地之間、地方與地方之間的國有資產(chǎn)差異巨大，管理體制也不同；央企與地方國企在行業(yè)重要性、影響力、控制力等方面差別巨大，在企業(yè)定位、企業(yè)類別上也各有不同?；旄南嚓P(guān)政策應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，建議設(shè)計(jì)混改相關(guān)配套細(xì)則時(shí)更加關(guān)注地方實(shí)際情況，重視發(fā)揮地方積極性，鼓勵(lì)地方因地制宜探索、以差異化細(xì)則推動(dòng)混改。如出臺政策時(shí)可明確所適用的企業(yè)層級和企業(yè)類型，有針對性地給充分競爭領(lǐng)域國企適當(dāng)?shù)淖灾骺臻g等。
及時(shí)推動(dòng)相關(guān)配套政策的跟進(jìn)與完善，配合混改推進(jìn)。應(yīng)利用推進(jìn)混改的機(jī)會(huì)，對土地變現(xiàn)、債務(wù)核銷、資產(chǎn)評估等一些已經(jīng)過期或不適應(yīng)新形勢而需要調(diào)整的相關(guān)政策進(jìn)行清理，明確實(shí)施細(xì)則。
持續(xù)跟蹤并支持新的混改企業(yè)發(fā)展?；旄闹皇鞘侄?，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制、激發(fā)活力、提升效率才是改革目的。
支持國有資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化是上海和江蘇推進(jìn)混改的主路徑。兩地實(shí)踐證明，資本市場的公開競價(jià)和監(jiān)督，保證了資產(chǎn)評估程序的公正公平和規(guī)范透明，既能推動(dòng)國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度、提升市場化水平、保障國有資產(chǎn)保值增值，也有助于減少行政干預(yù)。資產(chǎn)證券化是最受社會(huì)資本期待和歡迎、也是爭議最少的混改模式，應(yīng)大力支持和加以推廣，配套完善土地、稅收、“歷史遺留問題”處置等相關(guān)政策，把（整體）上市與資產(chǎn)優(yōu)化重組、股權(quán)激勵(lì)等相結(jié)合，處理好與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、員工持股、壟斷產(chǎn)業(yè)改革、資本市場等方面的關(guān)系，使上市成為國企混改的主渠道。
組建支持混改的股權(quán)投資基金。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分國企體量大，進(jìn)入的民營資本股比偏低，難以擁有話語權(quán)；此外，核心員工持股融資困難。建議鼓勵(lì)設(shè)立本身是混合所有制的、支持混改的股權(quán)投資基金，允許設(shè)立地方和民間的混改投資基金。一是為混改提供投資平臺，撬動(dòng)社會(huì)資本參與混改，提供穩(wěn)定的資金支持，解決一些國企體量過大、社會(huì)資本無法有效參與的問題；二是通過混改股權(quán)投資基金的介入，在完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、提供效率等方面發(fā)揮作用；三是提供資金支持，解決骨干員工持股的資金來源問題，發(fā)揮員工持股的激勵(lì)約束結(jié)合和利益風(fēng)險(xiǎn)綁定等作用。
注重釋放人的積極性、發(fā)揮人力資本的關(guān)鍵作用。在頂層設(shè)計(jì)基本完成、進(jìn)入施工期之際，推動(dòng)國資國企改革發(fā)展工作落到實(shí)處更加需要保護(hù)改革者、釋放人的積極性、激發(fā)創(chuàng)造性勞動(dòng)。混改特別是員工持股，有利于尊重“主動(dòng)資產(chǎn)”駕馭“被動(dòng)資產(chǎn)”的客觀規(guī)律，實(shí)現(xiàn)人力資本與國有資本有機(jī)結(jié)合，有利于調(diào)動(dòng)“人”的積極性，將對國資國企改革發(fā)展全局產(chǎn)生牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用。
加強(qiáng)混改政策宣傳。建議以堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”為導(dǎo)向、實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和互利共贏為重點(diǎn)，加強(qiáng)混改輿論宣傳、政策解讀，闡明目標(biāo)方向和重要意義，引導(dǎo)地方政府和各類企業(yè)對本輪混改加深理解、提升認(rèn)識：一要推動(dòng)股權(quán)多元化和優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而完善治理結(jié)構(gòu)、健全公司治理，促進(jìn)國企轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制；二要實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展；三要提高國有資本的流動(dòng)性，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局；四是不追求國有資本表面上的控股比例，而要在放大國有資本功能、提升管資本能力上下功夫；五要更多介紹和宣傳成功案例經(jīng)驗(yàn)，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，消除民營資本對混改的顧慮。
（作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心 項(xiàng)安波）
